关于议会外交的理论思考

    

    摘要：大凡谈到议会在制定公共政策时的种种辩论，往往将议会看做是国内政治发展的风向标，其议事场内的不少话题都能“一石激起千层浪”，引起世人广泛的注视；而一旦涉及外交事务，议会所扮演的角色又几乎千篇一律地被描绘成无足轻重的“沉默羔羊”。

    关键词：议会外交,理论思考,国际政治关系专业论文
 

    作为国内民意代表机构，议会是近代政治的产物，不论是严肃的学术著作或流行的大众媒体，大凡谈到议会在制定公共政策时的种种辩论，往往将议会看做是国内政治发展的风向标，其议事场内的不少话题都能一石激起千层浪，引起世人广泛的注视；而一旦涉及外交事务，议会所扮演的角色又几乎千篇一律地被描绘成无足轻重的沉默羔羊。在他们看来，议会在外交领域根本不在最核心圈内，最多只配充当次要的配角[1]。尽管各国议会都普遍拥有立法权、预算权、宣战缔约权、人事任免权、倒阁权等重要权力，但议会在外交中的参与却十分有限。有学者认为就外交事务而言，议会的权能受到了自身缺陷的制约。外交要求速度，而议会做事经常拖蹋；外交要求谈判，而议会要么赞成，要么反对；外交要求保密，而议会经常泄密；外交要求专长，而议会议员欠缺外交专长；外交要求强有力的领导，而议会常常一盘散沙[2]。因此，尽管议会作为人民的代表机构必须拥有部分外交权，由于议会的上述缺陷，各国在赋予议会外交权时常常有所保留，而总是将主要的外交权交给行政部门，议会心甘情愿地把外交舞台留给政府首脑及其外交体系。即便在国会地位显赫的美国，总统在国防事务和外交事务领域也具有很大的自由度。阿隆威尔达夫斯基认为，虽然美国具有一个总统，但存在两种总统政治：一种是在国内事务上的总统政治，另一种是在防务和外交上的总统政治。自二战以来，总统在控制国防和外交政策方面要比国内事务上更加成功，在国内事务上更多受到国会的牵制，而在国防和对外事务上相对比较自由[3]。即便像威廉富布赖特、范登堡等长期熟悉外交事务的参议院才能发表言论，也是从不越轨。

    议会外交的兴起

    尽管所谓的议会外交在19世纪末开始起步，标志是1889年英国议会议员威廉R克雷默和法国国民议会议员弗亥德费克派思在巴黎第一次召开了各国议会联盟会议，有9个国家的议会代表参加。但严格来说，议会外交实质性的起步是一战后以来的事情。一战的爆发，刺激了人们对秘密外交、宫廷外交和个人外交等旧外交的讨伐，那些承担着代表选民使命的议会议员们再也无法容忍旧外交给人们造成的伤害，使得倡导公开、民主和多边的新外交日渐占据上风。在此潮流下，议会在外交事务上开始尝试介入，比较著名的是美国国会否决了威尔逊总统亲手设计的《国际联盟盟约》，让总统在各国外交界面前颜面丢尽。即便如此，各国议会在参与外交上依然十分谨慎和有限，除了各国议会之间的访问和接触有所增加外，值得一提的就是一些地区性的议会组织，比如1949年成立的欧洲委员会议会，1952年的欧洲议会，1974年的阿拉伯议会联盟，1955年的北大西洋议会组织，1966年的拉丁美洲议会等，遍及世界各个地区[4]。议会外交发展的黄金时代是冷战结束后，不仅各国议会议员十分频繁地涉足外交事务，各类国际和地区性的议会组织层出不穷，而且议会外交涉及的领域也更加广泛，形式更加多样，地位日益提高。此外，各国参加各国议会联盟的多边外交活动日益积极和活跃，目前，各国议会联盟已经拥有148个成员国，并在日内瓦设立秘书处，每年召集两次会议就共同关心的问题进行讨论，以促进各国议会之间的接触、协调和意见交流。议会外交正在受到世界各国的高度重视。

    议会外交的内涵与特征

    相比议会外交的实践，议会外交的概念和理论发展相对滞后。人们在使用时还带有较大的随意性，特别是学术界对此尚缺乏严谨细致的探讨。关于议会外交的提法，在各国官方也是五花八门，比如议会层面的国际合作、国际合作的议会方面和议会参与国际事务和议会式外交。在中国，官方正式文件中虽然也有议会外交的提法，但更多的还是采用全国人大的对外交往之类的提法。不仅提法各异，在内涵界定上也是千差万别。比如有的把议会外交界定为议会在外交、国防和安全等政策上的立法和监督职能[5]。有的则把议会外交看做是议会从事的对外交往活动[6]。还有的把议会外交仅仅看做是各国议员开展的对外交往活动[7]。其实，界定议会外交，必须从外交的一般特征和议会的特点两个条件入手。从外交的一般特征来看，议会的外交职能肯定不全属于议会外交，仅仅是由议会和议员直接从事的以执行一国外交政策为目的的官方对外交往活动，才属于议会外交。

    具体来说，议会外交具有四个基本特征：一是议会外交的主体是议会议员及其代表团成员，包括议会领袖、议会政党领袖、普通议员等，这些成员的正式身份是各国议会议员，代表选区利益，具有服务国家的责任。不具有议员身份的其他随从人员从事的对外交往活动，不能被视作为议会外交。二是议会外交的目的是代表国家和执行外交政策。是否代表主权者的意志是判断外交的唯一尺度。议会外交必须是代表国家或者执行外交政策的公职行为，是否以国家代表的身份出席涉外活动，是判断议员是否从事议会外交的重要标准，不以议员的公职身份而以普通公民的私人身份从事的对外交往活动，不能被视为议会外交。不管议员是否在职，只要不是由外交部安排行程或者未经作为首席外交官的国家元首或者政府首脑的授意而从事的涉外活动，一律不能被视作议会外交活动。三是议会外交的基础是双方或者多方议会之间的协议规定。与职业外交严格强调外交等级和外交礼仪规范不同，议会外交是一种灵活的政治性外交活动，代表团的规模、层级、接待规格、讨论议题、是否签署协议等完全取决于各方议会之间的协商，本着相互尊重和协商解决的原则，安排议会外交，任何一方都不得以任何理由勉强对方。四是议会外交的方式是对话、辩论、构建交流机制和参加多边议会组织等平等交流的渠道进行。议会外交一般是通过直接交流的方式，不通过任何中介环节进行。尽管各国议会制度差异很大，但在议会外交上都或多或少地具有类似的基本特征。

    新中国成立后50多年时间内，全国人大及其常委会的议会外交一直存在一定的局限性，尽管全国人大成立之初即把对外交往工作放在重要位置，周恩来总理在第一届全国人大第三次会议上就特别强调：值得指出的是，在各国人民的接触中，各国议会代表团或者议员之间的互相访问，已经成为一种越来越重要的形式。[8]但由于总体外交环境恶劣，国际上的压力比较大，再加上领导人年龄偏高，外事出访往往力不从心[9]。改革开放以来，全国人大的对外交往工作以邓小平外交思想为指导，全面贯彻对外交往工作为我国社会主义现代化建设服务的方针，全国人大的议会外交有了明显进展。特别是自万里、乔石、李鹏担任委员长后，由于领导人相对年轻，议会外交相对活跃，组织机构不断健全，同西方国家议会关系逐步改善和发展，同周边国家议会的交往与合作不断扩大，同广大发展中国家议会的友好联系进一步加强。到2004年底，全国人大已经同世界上163个国家的议会建立了联系，参加了各国议会联盟、亚洲议会和平协会、亚太议会论坛、亚太议员环境与发展大会等十几个国际和地区性的议会组织，多边交往十分活跃，形成了多层次、多渠道、多形式、全方位的对外交往格局[10]。可见，议会外交在中国从无到有，从简单的对外交往逐渐定位为议会外交的框架结构，越来越成为外交的一种重要方式。2003年，吴邦国委员长明确指出，全国人大开展对外交往要服务于国家外交的总体目标，服务于经济建设，服务于全国人大自身工作需要[11]。这三个服务，既是对人大对外交往实践经验的历史性总结，也是对人大对外交往工作的基本方针和主要任务的高度概括。

    议会外交的形式与机制

    在实践中，议会外交的形式是多种多样的，涉及的议题也非常广泛。总括近年来各国议会外交的实践，主要存在以下三种议会外交形式。

    一是健全议会外交组织体系

    随着议会国际交往活动的日益活跃，各国都非常重视配合外交工作的需要，主动加强议会的外交能力建设，从职能转变、组织体制和协调机制上，推进议会外交的自身建设。以中国全国人大为例，改革开放以来，全国人大不断转变职能，加强全国人大的涉外立法、监督和管理职能。1982年宪法参照和借鉴了西方国家的常设委员会，成了专门的外事委员会，全面负责议会外交的调研和办案。同时，在全国人大常委会办公厅还设立外事局，负责办公厅的外事管理事务。为配合政府外交斗争的需要，全国人大针对某些国家议会的反华提案或决议，主动稳妥和有选择地通过对外发表声明、负责人谈话等方式予以批驳，或通过信函等方式阐明我原则立场，使国际社会在涉我问题上能听到我全国人大的声音。其中，九届全国人大共发表声明、谈话25次，其中对美国14次，对欧洲议会7次，对日本国会3次；发出阐明我立场的重要信函11封[12]。此外，全国人大还指导地方省份都与国外不同国别的省州建立了友好关系，带动了有关地方人大与有关国家地方议会的关系发展。

    二是建立双边议会外交机制

    议会交往一般不处理国家关系中的具体事务，比较超脱，更注重思想上、政治上的交流，又不受外交礼仪的限制，便于就共同关心的问题交换意见，沟通思想，解除疑虑，增进了解。因此，以出国访问、接待外国代表团和人士的访问、充当调停危机的信使等方式，与国外议会建立机制化的联系渠道，是议会外交的典型方式。其中，既包括议会领导人之间的友好往来，也包括各专门委员会之间机制性的对话平台，以及更加紧密的议会交流小组建设等。以中国全国人大的对外交往活动为例，近年来，全国人大的议会交流发展迅速，九届全国人大以外事委名义邀请接待了60个国家的79个代表团963人；会见其他部门邀请访华的各国议员、政府官员、各界人士及驻华使节共400余次2300余人；组派了14个代表团分别出访了40个国家[13]。在交流的过程中，在有关国家议会的共同努力下，机制化水平日益提高。中国全国人大与俄罗斯国家杜马正式成立了合作委员会，吴邦国委员长和俄国家杜马主席格雷兹洛夫分别担任双方主席。中国全国人大同美国国会参议院的交流机制正式启动，美国国会议会交流小组由资深议员曼祖洛为主席，这个由15名众议员组成的小组是美国国会中仅有的四个双边议会交流小组之一。美中议会交流小组成立后，随即向中国全国人大发出了访问邀请。1999年10月，全国人大常委会派出以曾建徽为团长的全国人大代表团首次正式访问国会山。访问后，中国全国人大相应成立了以曾建徽为主席的中美议会交流小组，并向美方发出访华的正式邀请。如此一来一往，中美两国议会之间的交流机制便告形成[14]。全国人大与其他国家的议会也建立了相应的交流机制。

    三是参与多边议会外交机制

    在各国议会交往实践中，也产生了大量的国际和地区议会组织，这些组织（论坛）具有参与国家多、交流面广、机制稳定、接触频繁等特点，为各国议会开展多边外交活动提供了一个重要舞台，已经成为各国议会互相交流、发展友谊和加强合作的一种重要手段。各国议会日益重视通过借助这一舞台宣传本国外交政策，表达对国际事务的立场和观点，还可以充分利用这一场合与东道国议会以及其他与会国家议会代表团进行接触，大力开展双边外交，使多边、双边外交相互促进和相互补充。多边议会外交，它们除了派团参加议联这样的全球性议会组织的活动外，还经常派团参加地区议会组织（论坛）的活动。近年来，全国人大参加了各国议会联盟、欧洲议会、亚洲议会和平协会、亚太议会论坛、东盟各国议会组织、国际人权会议、亚欧年轻议员会议、独联体国家议会等国际组织举办的会议、论坛、研讨会或工作磋商等活动，多边议会外交日益活跃。比如中国参加各国议会联盟的多边议会外交，取得了较好的效果。中国全国人大与各国议会联盟往来已久，议联理事会于1984年通过决议，接纳中国全国人大为议联成员。此后，全国人大参加了历届议联大会，积极参与议联的活动。1996年9月，全国人大在北京成功地承办了议联第九十六届大会，这次大会被议联领导人和与会各国称之为有史以来组织得最好的一次大会[15]。2000年8月，李鹏委员长出席在纽约举行的千年议长大会，并发表讲演。李鹏还被推选为大会的副主席，主持千年议长大会的第二次全体会议，与会100多个国家的议长与李鹏委员长举行会晤，增进了相互理解，加强了彼此合作，得到了许多国家议会的理解与支持。千年议长大会的成功外交更加刺激了全国人大的多边议会外交活动，2000年之后在多边议会外交方面越来越积极，并涉及外交的深层问题，议会外交走向实效化。

    议会外交的未来趋势

    相对其他外交形式，议会外交有着自身鲜明的风格和特征，具有灵活性、广泛性、全面性、延续性等优势，受到越来越多国家的重视和推崇[16]。议会外交是一国外交的一个重要平台，可以从事政府外交无法或者不便于开展的一些外交活动，可以为政府外交带来必需的议会支持，同时也可以广交朋友，在政权经常更迭的背景下构筑两国关系长期稳定的基础。议会外交还可以促成相关国家的议会协同一致，通过各自的国内立法工作贯彻落实两国关系中取得的成果。总体看，随着全球化发展导致各国社会交往的广度和深度加大，作为民意代表机构的议会具有雄厚的社会代表基础，议会可官可民的性质更适合全球化时代对外交往灵活性的要求，决定了议会外交是一种具有发展潜力的外交形式，在今后越来越占据总体外交格局中的突出地位。具体来说，议会外交的未来前景可能会实现三个转变。

    首先，在地位上，议会外交将从目前从附属政府外交的边缘地位逐渐转变为一国总体外交大格局中的相对独立组成部分。在各国议会中，一般都设立有专门负责外交和外事事务的委员会和办事机构，这些机构过去长期被笼罩在政府职业外交体系之下，在外交事务要么是无所作为的看客，要么是任人主宰的沉默羔羊。然而，随着全球化带来的国内利益国际化和国际政治国内化趋势的交错发展，使得国内众多的利益集团成为议员强大的同盟军，各国议会将背靠强大的选民和支持集团，手持宪法赋予的各种外交权力，一方面通过向政府外交系统施压，另一方面绕开外交系统直接与其他国家的议会开展各种形式的直接交往，到那时议会外交就不再是政府外交不放在眼里的小角色，而是可以与政府外交分庭抗礼，至少是总体外交大棋局中独当一面的重要组成部分。近年来，美国国会两院的8个委员会参众两院的外交委员会、军事委员会、拨款委员会和情报特设委员会在外交事务上越来越活跃，535个国会议员犹如535个国务卿，个个都像牛虻一样叮咬总统外交，在许多议题上已经成为总统外交丝毫不敢忽视的角色，就是明证[17]。

    其次，在功能上，议会外交将从事议会交流的外事活动转变为从事独立的议会外交活动。对议会外交更具有实质意义的是各国议会将绕开政府外交所开展的各种形式的跨国议会交流。随着此种议会间交流的逐步深入，各种程度不一的机制化渠道一定会建立起来。根据中国全国人大的统计，20世纪90年代以来，全国人大也陆续成立了对口双边友好小组。经过20多年的发展，中国目前已经成立了83个双边友好小组，与美国、俄罗斯、法国、德国、加拿大、意大利、乌克兰、菲律宾和欧洲议会等9个国家议会和地区议会组织建立了正式交流机制。此种议会交流机制完全在各国议会的掌控之下，独立于政府外交之外，是一种亦官亦民的十分特殊的外交交往形式。随着此种交流机制的壮大，议会外交的独立性将会相应增长。此外，由于选举、代议和立法制度设计的原因，各国议会都与选区和选民紧密联系在一起，各国对游说外交的重视还可以进一步提升议会外交的地位。

    1997年，美国哈佛大学著名学者塞缪尔亨廷顿在《外交事务》上发表《美国国家利益的销蚀》一文，论及冷战后美国国家利益的重新界定的时候这样写道，外国机构在影响美国决策的努力正在迅猛增长，相形之下，美国越来越不像是一个行为者，而更像是一个竞技场。外国政府和公司在美国的公共关系和游说活动投入大量的资源，比如日本，据报道每年花费1.5亿美元。其他投巨资用于游说美国政府的政府包括沙特阿拉伯、加拿大、韩国、朝鲜、中国台湾地区、墨西哥、以色列、德国、菲律宾以及最近的中国。外国政府和其他的一个诀窍是雇用美国的前政府官员。它们还逐渐学会把注意力放在有权的立法机构，而不是相对无权的国务院。[18]亨廷顿看到了国会游说在美国外交决策中日益增长的作用，外国政府和利益集团的游说活动，已经成为华盛顿日益兴旺的行业，不仅数量多，手法新，而且活动范围广泛，影响很大，已经成为当今美国政治和外交决策过程中十分重要的一个变量因素，以至于亨廷顿惊呼美国的外交政策已经成为日深一日的特殊主义外交政策，这种政策服务于那些国外的商业利益和种族利益。[19]凡此种种，充分表明美国国会已经成为各个国家对美外交纵横捭阖的重要场所，美国国会的外交也正在受到越来越多国家的重视。

    再次，议会外交在运行上从依靠职业外交官的居中协调转变为依靠相对独立的议会外事机构及其领导下的双边交流机制和多边议会组织实施。由于议会外交十分灵活，且普遍掌握立法权、监督政府权、咨询听证权、实际拨款权等诸多显赫的外交权力，凭此议会可以完全不依靠政府外交系统，独立地开展外交活动，并且通过立法、拨款等履行职能的活动，将议会外交成果尽快落实。比如，议会合作已是上海合作组织的重要组成部分。中国全国人大常委会委员长吴邦国在上海合作组织成员国议长会晤中表示，应当充分发挥各国议会的职能作用，及时批准并督促各成员国政府认真落实达成的有关协议，为上海合作组织的交流与合作提供有力的法律保障。在促进各成员国的务实合作上，各成员国议会应当根据上海合作组织的需要，及时修改国内相应的法律和有关规定，为安全和经贸等领域的合作创造良好的法治环境[20]。各国议会掌握着条约审批权，一切国际条约如果不能得到议会的批准，是无法生效的，议会将成为各国外交中绕不开的一道坎。议会还掌握着重要的外交人员任免权，这也可以成为要挟职业外交官为议员效劳的一柄杀手锏。比如在美国参议院，外交委员会对总统任命的外交人员（国务院官员、驻外大使以及驻国际组织代表）有初步审核权，通过拖延任命统一、反对任命，可以迫使被提名人或者行政当局改变主意，或者重新改变参议院所喜欢的人选。1980年参议院外委会对里根总统提名黑格出任国务卿拖延任命、1989年参院军事委员会拒绝陶尔出任布什政府的国防部长等，都是参院委员会影响外交人员任命，进而影响对外政策的例证[21]。美国驻外大使需要参议院批准，如拿不到外委会的通行证，当大使只能是做梦[22]。此外，各国议会开展直接对外交往活动，也将直接影响和控制各国的对外政策。比如1994年12月，参院对外关系委员会议员代表团对亚洲国家和地区进行访问，了解这些国家的情况。回国之后发表了一份出访亚洲的报告，向国会介绍有关国家的情况，影响了议员的观念，也影响了美国行政部门亚洲政策的制定[23]。

    应当承认，议会外交的行为在现实生活中非常复杂，并且每个专门委员会都有不同的特点，议会外交的未来命运究竟如何，还需要结合全球化的发展做更细致和深入的研究。不管怎样，有一点是确定的，那就是随着国际政治和国内政治界限的模糊，议会外交的崛起是不可阻挡的，这对于任何国家都是适用的。

    注释：

    [1]JamesM.Lindsay.CongressandthePoliticsofU.S.ForeignPolicy，Baltimore.MD：theJohnsHopkinsUniversityPress，1994；RandallB.RipleyandJamesM.Lindsay，ed..CongressResurgent：ForeignandDefensePolicyonCapitolHill.MI：UniversityofMichiganPress，1993；RebeccaK.C.Hersman.FriendsandFoes：HowCongressandthePresidentReallyMakeForeignPolicy.Washington，D.C.：BrookingsInstitutionPress，2000.

    [2]俞正粱、陈志敏等著：《全球化时代的国际关系》，复旦大学出版社2000年版，第86页。

    [3]AaronWildavsky，TheTwoPresidencies，Trans-Action，Vol.4，December1966，pp.7～14.

    [4][16]熊伟：《关于议会外交的研究：以中国全国人大为重点的分析》，载《中国人民大学博士论文》2008年，第35、89页。

    [5]SteliosStravridis，ParliamentaryDiplomacy：SomePreliminaryFindings，JeanMonnetWorkingPaperinComparativeandInternationalPolitics，November2002.6.

    [6]EmergingRoleofParliamentariansinDiplomacy，ProceedingsoftheSymposiumhostedbytheAssebleeParliamentairedelaFrancophonie(APF)，Canada，April29，2000，pp.50～51.

    [7]Inter-parliamentaryUnion，ParliamentandDemocracyinthe21stCentury：AGuidetoGoodPractice，2006，P.173.

    [8]周恩来：《关于我国外交政策和解放台湾问题》，载《人民日报》1956年6月29日。

    [9]陈永亮：《中国全国人大的外交职能》，复旦大学国际关系学院研究生论文，2003年6月。

    [10]曹卫洲：《全国人大对外交往五十年回顾与思考》，载《人民日报》2004年9月25日第7版。

    [11]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，新华社北京2003年3月18日电。

    [12][13]《第九届全国人民代表大会外事委员会工作报告》，中国网2003年3月12日。

    [14]王如君：《国会山上话交流——记中国全国人大代表团第三次访美》，载《人民日报》2002年6月14日第3版。

    [15]孙东民、符福渊：《从北京到纽约》，载《人民日报》2000年8月30日第6版。

    [17]JamesM.Lindsay：CongressandthePoliticsofU.S.ForeignPolicy，JohnHopkinsUniversityPress，1994，p.53.

    [18]SamuelP.Huntington，TheErosionofAnericanNationalInterests，ForeignAffairs，Sept./Oct.1997，p46.

    [19]SamuelP.Huntington，TheErosionofAnericanNationalInterests，ForeignAffairs，Sept./Oct.1997，p48.

    [20]《吴邦国委员长在上海合作组织成员国议长会晤时的讲话》，2006年5月30日，莫斯科。http：//www.fmprc.gov.cn/chn/wjdt/zyjh/t255582.htm.

    [21]林正义：《1980年代美国参议院外交委员会之组织与运作》，载于《欧美研究》，台湾中央研究院欧美研究所第21卷第4期，第92～93页。

    [22][23]赵可金：《美国国会委员会与美国外交政策的制定》，载《国际观察》2003年10月25日。