关于民主的十五个发现

    摘要：我们想，与其说转型是朝向民主社会，不如说它是在远离专制主义。在这一意义上，我反对把我们的书当作是一个可以带来转型成功的神奇公式，或者看作是关于如何巩固民主社会的经验教训的书。

    关键词：民主,十五个发现,国际政治关系专业论文
 

    吉列尔莫(GuillermoO'Donnell)和我在1985年曾经写过一本名为《从独裁统治转型：关于不确定民主的初步结论》的书。那时，我没有想到我们在这本书里提到的一些设想、概念、假说和“初步结论”，会为包括中东欧和前苏联在内的50多个国家的民主转型提供借鉴。我对我们的研究成果可以在多大程度上延伸到更多的国家持谨慎态度，因为我们的观点与“民主政治”的主流观点很不一样。比如，第一，我们认为自由化和民主化之间存在着清晰的界线。第二，我们认为民主不需要一定的经济或文化上的前提。第三，我们强调，在政治转型中起关键作用的是精英们的互动与战略选择，而来自底层的民众动员在大多数案例中的作用十分有限。我们提出了选举过程中的反动员效果，并认为伴随着公民社会的成长，这种反动员效果不会长久。第四，我们分析了绝大多数专制政权的内部转型是如何开始的，并认为这些政权的倒台或自我转变并不能保证它们最终会成功步入民主社会。最后，我们的可能最具颠覆性的观点是，我们认为，即使一国之内没有任何的民主人士的储备，也有可能导致民主社会的到来。换言之，我们发现，在所有稳定的民主国家里，良好的文化、法律法规或者“公民文化”等这些被当作民主社会基本特征的东西，应当是民主国家的产物，而不是民主国家的创始条件。我们想，与其说转型是朝向民主社会，不如说它是在远离专制主义。在这一意义上，我反对把我们的书当作是一个可以带来转型成功的神奇公式，或者看作是关于如何巩固民主社会的经验教训的书。

    在我们提出上述观点之后的25年时间里，我在总结民主政治研究方面所发生的许多事情时，获得了下面15个发现。

    1.在当代历史背景下，事实已经证明民主化比我们最初设想的更容易实现。

    在上世纪70年代后期，我们曾发现拉美从1900年开始大约每三次民主化努力中就有两次以失败告终，并伴随有明显的通常也是暴力的三到五年的向专制政权的复辟。但在我们研究南欧和拉丁美洲的事例时，我们又发现在这两个区域的国家中并没有发生明显的或突然的向独裁政治的回潮。尽管有些国家，比如巴西，用了很长的时间才完成从专制到民主的转型；有几个国家，比如巴拉圭和秘鲁，在向民主化转型的过程中陷于停顿；而尼加拉瓜、厄瓜多尔、玻利维亚等几个国家出现了逐渐退化的征兆。当考虑到在绝大多数事例中，都找不出那些被认为对巩固自由民主是至关重要或至少是有所帮助的众多因素的时候，我认为这些国家没有退化到独裁这一事实就令人更加惊讶。因为与专制社会相比，民主社会的就业率和经济增长率并不总是高于前者；社会平等和收入分配也不是总能得到明显改善；民主社会的公民对执政者通常是不信任的；“公民文化”的批判性也正在不断衰退。尽管，一些基本的民主机构、设施还一直保持并运转着。

    上述事例中转型的“难”“易”之分仅仅适用于那些已经实际上尝试着向民主化转型的国家，而这些国家是否尝试转型，则看它们是否已经建立起自由并且公平的选举。所谓自由、公平的选举，这里是指存在不同政党的竞争以及竞争结束前结果的不确定性。在有些事例中，旧的专制社会中的精英依然控制着整个转型的进程－－他们的典型策略是通过允许一定程度的自由化来抵挡民主化。但这不在我讨论的范围之内。

    2.民主化或许比我们当初预料的容易，但不如我们当初预料的那么重要。

    考虑到此前一些国家在民主化方面努力的结果，许多人都期待民主转型将会带来权力关系、经济平等和社会地位等方面的更重大的变化。事实上，在这些国家里，在尊重人权、更体面的国民待遇、更强烈的个人自由感等方面，已经发生了一些重大的变化，并受到民众的赞赏。但是就那些最有可能影响长期的权力分配和影响政策内部的因素而言，最近一个时期以来的民主化比过去却更加少有成果。

    在中欧、东欧和前苏联这些国家中，那些管理新的民主社会的人和原先管理旧的专制社会的人有着很密切的联系，有的甚至就是同一个人。诚然，就最近的一些事例而言，评估这些事例结果的时限缩短了，转变的典型模式已经很难说是革命性的了。在那些被称作“契约式的”或“强加的”转型中，有很好的理由去期待那些相对不重要的变化。在那种情况下，在资源分配中可以转化为权力和影响力的那些不可逆的重要改变，已经或多或少地被排除了。只有当这些转型时的安排结束后，无论是通过共同的协定还是一方的退出，我们才可以期待持久性的民主社会可以通过正常的政治竞争带来一些变化。我们才可以说，新的民主社会需要时间来巩固；也只有到那时候，竞争压力所带来的重新分配的结果才会显现。

    3.民主化比所预期的容易，正是因为它的成果一直比所预期的低。

    在转型最初的不确定前景中，这一点没有人能够知道。西班牙和几个拉美国家的事例表明，民主社会中的社会控制和经济特权没有最初设想得那么可怕。在葡萄牙稳定下来和苏联解体后，我们看到在民主条件下，政治的自由和党派的竞争并没有带来大多数人的专制或是少数人的激进。权力的更替并没有带来政策或利益分配上的大范围波动。而那些退回到专制社会的国家开始意识到相较于专制社会，他们的利益在民主社会下能得到更好的保障，并且不会付出在专制社会里诸如暴力镇压和国际谴责等额外的代价。

    4.现实存在的民主使得潜在的受益者和学术界很失望。

    在1974年就实现了民主的那些国家中，人们已经普遍对民主的实践和结果不再抱有幻想。分析家竞相寻找一些最具否定色彩的形容词加在“民主”一词的前面，比如“有缺陷的”、“选举人的”、“偏袒的”、“冒充的”、“低强度的”、“虚假的”、“被代用的”，当然还有“丧失合法性的”等等，不一而足。大众普遍以为在过去的25年中，大多数政权更迭的结果是产生了一个更糟糕的政权，该政权与为了它的建立而付出的努力和牺牲并不相称。

    这些并不仅仅出现在新兴的民主社会中。在早就民主化了的社会中，类似的“病态的征兆”同样很普遍。几乎是在所有的民主社会中，选民减少了。而在联盟关系、政治家的声望、国会的重要性、对政党认同的深度、选举优先权的稳定性、对公共组织的信任水平等方面，也发生了同样的情况。与此相反，对公权力机关的诉讼、对腐败的控告与定罪、民粹主义、反对党的候选资格等都增加了。虽然把这种现象称作是民主合法性的全面“危机”有些夸张，但这些普遍存在的显著现象揭示了民主制度和实践存在着缺陷。共产主义的垮台和民主的广泛传播并没有带来植根于民主的“历史的终结”。当今现实存在的民主社会面临着来自多方面的批评，它远远没有达到理想的境界。

    5.在那些近年来刚实现民主的国家，其现实存在的民主可能尤其令人失望，但这似乎并未威胁到民主本身。

    无论民众如何反对他们选出来的领导者并躲避这令人憎恶的政治，都没有迹象表明他们渴望民主政府以外的政府形式，也没有迹象表明他们支持非民主的政党或政治家。那些在过去经常使用武力或欺骗手段造成民主失败的代理人令人意外地消失了。曾经足以引起政权更迭的经济和社会危机，在今天只能动摇一下选举政治，或者在一定程度上刺激一下那些选举出来的官员及其替代者。

    根据比较调查研究，对现任执政者的满意度和对现有机构的信任度都糟透了，但这些都没有增加专制社会复辟的可能性。甚至在那些经济关系处理得确实比较好的国家里，如巴西、匈牙利、智利和波兰等，尽管人们给民主社会打的分也很低，但没人认为这意味着这些社会可以向专制社会回归。在拉美，那些通过选举产生的执政者，扩大他们的权力并通过法令延伸他们的在位时间，这看上去似乎是一个真实存在的威胁。然而这些诡计很快就会失败。我的直觉是，这是“政治动力的第二法则”的产物。我的意思是，没有任何政权会主动消失或自然被取代，除非(直到)一个能够替代它的政权已经产生。不久的将来若没有一个可靠的并且是吸引人的能够替代它的统治形式存在的话，现存的民主－－无论它如何不招人待见－－也依然是“小镇上唯一的游戏”。

    另外，是否应该把上述现象看作是民主社会内在的弱点，这至少是有争议的。民主理论，请注意，不是民主化理论，倾向于假设民主的稳定性与“公民文化”的繁荣密切相关，这指的是对不同团体的足够的宽容、机构间的信任和随时准备做出妥协等。在当今新兴的民主社会中，我们所观察到的看起来是一种“嘲讽的”而不是“公民的”政治文化。我预感它也许不会像我们曾经设想的那样，具有腐蚀性或者是危险的；我希望统治精英可以用15到20年去玩这样一场竞争政治的游戏(甚至是以欺骗的形式)，这样的话，另外一场危机很有可能能够通过一种不同的民主样式而不是一个不民主的政权得到解决。换言之，对民主的觉醒不会导致专制，只会带来不同的、甚至更好的民主形式。

    6.民主化在“后极权主义”和“后专制主义”环境下也许是不同的，但却并非专家设想的那样。

    20年前，对后共产主义国家来说，实行民主要比后专制主义的国家实行民主艰难得多的假设看上去是合理的。毕竟前者不仅需要政治上的改革，还需要经济、社会乃至文化或精神上的转变，以打破几十年来集体主义对人们思想的全面禁锢。这种假设广为人知。但现在它已被证明是错误的。相反，在中欧和东欧，甚至是前苏联的几个共和国，其远离专制的转型与对民主的巩固比起拉美和南欧的一些国家更容易，更不用提它们的转变更快、更完善了。大多数关于后共产主义国家转型后可能会陷入恐怖和困境的猜想都没有发生。

    在后共产主义国家同时发生经济、社会、文化或精神上的上述这么多改变是一种优势。因为它给新的执政者提供了一个扩大了的政策空间，使得他们可以和那些依旧具有相当力量的旧精英协商并达成妥协，这绝不是为了获得谋利权而就统治权达成的某种交换。种族暴力的激增仅仅发生在前南斯拉夫地区。在那里，苏联式的极权主义统治和政治文化在此前很早就已经被大大削弱了。

    在那些通过非民主统治很快稳定下来的国家的案例中(五个中亚共和国)，或者在那些经过短暂的竞争插曲后稳定下来的案例中(白俄罗斯和俄罗斯)，向民主的转型并没有失败。在这些国家中，新的执政者从没有试图像前共产主义者宣称他们是民主主义者和社会民主党人那样掌握政权，他们也从没有使用之前存在的组织上的优势去保持他们的权力。

    7.旧政权精英和反对派的协定在中短期内似乎确实发挥了作用，但其长期影响却很不确定。

    通过达成“协定”而进行的民主转型自1974年起大大增加了，它与执政精英“强加”的转型一道，在数量上超过了历史上最普遍的转型模式，即革命与改良。结果出现了一个值得指出的问题，这一问题为“协定式”和“强加式”转型模式所共有：

    它们都有把现存的特权固定化的趋势，进而使再分配改革更加艰难。这使得精英们能够延伸“协定”的时间范围，使其跨越了早期的不确定性，强化了政党之间的相互勾结，并导致腐败和公民的幻灭。这对于民主的未来尤为有害。这种“协定式”转型的一个典型例子就是委内瑞拉。它向我们展示了这种恶性发展的过程。

    8.政党确实发挥着作用，即使它们在开启民主化的过程中通常发挥着一种次要的作用，但其对民主稳定性的贡献还是比人们想象得小。

    没有政党，就没有民主化过程的启动，特别是一旦选举被召集起来的时候。无论好坏，在按照地理范围划分的选区中，政党对于界定如何竞争代表权而言似乎是必不可少的。为了使选举有效果，选区全部范围内的潜在的政党必须被允许参加选举并选择他们的代表，哪个政党也不能被排除在外。依据所采用的规则，之后的选举会使得党派数量减小，但是最初的竞争则会持续下去。在早期民主化的浪潮中，自下而上的革命倾向于产生一个占据主导地位的政党，这个政党会统治很长一段时间并在制定政权新法规上发挥关键作用。近来，“协定式”和“强加式”转型变得更为普遍并且带来了不同的短期结果。“协定式”转型倾向于产生共同协作的两党制；“强加式”转型则会产生一个多党制的空间。不过，这些政治力量至少都反对从前的独裁统治。意料之外的结果是，当谈到反对专制复辟和巩固民主时，两种模式都能发挥作用。即便新的政党很弱小、稳定的支持者不多、筹资能力薄弱并且在公众中缺少信任和威望，情况也依旧如此。这令人很困惑。在拉美和东欧的新兴民主政权中，当选者从一个政党换到另一个政党，这种变动性达到了一个破纪录的层次。而新政党的诞生和消亡同样多。公民表现出了很强的政治热情和明显的喜好，但把它们转换成稳定的党派认同还有很大困难。自1974年起，在选举中获胜的政党很少能获得连任，权力的更替已成为规律。换言之，很多新兴的民主政权都会“使专家吃惊”，因为它们在没有稳定的政党体系的情况下能够巩固国家政权。

    9.在相关文献中，公民社会被描述成有利于民主转型和巩固，然而它的作用也许令人喜忧参半。

    在“经典的”改革转型中，一些长期处在边缘地位甚至被忽略的非政府组织，有力地但并非暴力地表达了它们的不满，并促使执政精英让步。一旦转型结束，这些组织则乐意遵循新规则，从而又保证了新政权的稳定性。这是毋庸置疑的。在菲律宾、韩国、秘鲁和捷克斯洛伐克，以及之后的格鲁吉亚和乌克兰的“颜色革命”中，公民社会发挥了主要的作用，虽然与其说它们是巩固的力量，不如说它们是转型的力量。但自1974年以来的大多数转型都类似于“协定式”或“强加式”，在这些转型中公民社会的作用还不十分清晰。公民社会不能选择变化的性质和时间；公民社会最多可以在变化中起到间接的作用，或是通过把旧政权中的温和派与反对党中温和的人士带到谈判桌前的方式，或是通过使执政者相信复辟会带来很大代价的方式。一旦转型开始，动员起来的公民社会将迫使统治者超越单纯的自由化与高度限制性选举的“合适地带”。

    但公民社会也扮演了一个暧昧的甚至是有危害性的角色。在南斯拉夫，公民社会的动员伴随着相互敌对的种族界线并助长了旷日持久的暴力。类似的事情在苏联刚刚解体时很普遍，波罗的海和高加索地区出现过大量的公民社会组织，它们发出主张民族主义的宣言，并且有时诉诸暴力手段。当然，这就是公民社会的动员使得对新规则的制定和遵守变得更困难而不是更容易的那种情形。

    10.议会制、分权(联邦主义)和权力制衡(横向问责)被认为是成功巩固政权的神奇要素，但有许多国家选择了另外的体系，却仍然运行得很好。

    如果说在过去的25年间我学到了一件事，那就是世界上不会有任何神奇的公式－－所有的公式都不可能在任何地方普遍适用。拉美的政治在总统制时期很不好，但是在比它们更集权的国家我没有看到比它们更严重的腐败或者种族冲突。在议会制或半总统制的体制下，中欧和东欧做得不是很糟，而在捷克斯洛伐克、南斯拉夫和苏联，联邦制伴随着联邦各州的瓦解而告终。欧盟要求未来的成员国实行更大程度的区域自治和横向问责，但很难说除了对欧盟成员更加一致的有利影响以外，它还有什么别的影响。在某些地方，比如亚美尼亚、白俄罗斯、中亚和俄罗斯，与强大的总统制和中央集权制相伴随的则是权力制衡的缺乏，因而，这些地方的民主化常常会失败。问题并不是出在这个或那个体系上，而在于仍旧保持了其原有位置的前共产主义精英拥有太多权力。这些看上去不民主的体系只是问题的症状，而不是原因。所以可以说，对体制的选择能造成一定的影响(与转型的形式相关)，但却不会在所有的情况下都能产生相同的影响。

    11.在民主的所有经济和文化先决条件中，最迫切需要引起人们关注的是，必须事先就国家认同和国家边界达成一致。

    民主化的概念在本质上是危险的，因为它会加剧不同民族之间的紧张。这是很普遍的。这有时候会成为人们反对尝试民主的一个原因。民主机制不能被用来发现谁是国民，也只有在很少的情况下才可以用来解决领土争端的问题。在吉列尔莫和我合著的书中，我们都没有关注这样的事情。因为上世纪70年代的南欧和拉美，边界和认同的问题不是主要的(只有很少的例外，比如西班牙的巴斯克)。但此后，出乎我们意料的是，在几个高度集中的安第斯国家的政治中，以种族为基础的动员变成了民主转型的主要特征。诚然，这些动员使得政治更加动荡，甚至威胁了现实存在的民主本身。在中欧、东欧以及前苏联，“民族”问题成为了最突出的问题。不过，在几乎是更糟糕的案例中，对民族问题的争议既没有阻碍民主社会的巩固，也没有阻止就领土争议问题达成一致意见。紧张关系虽然依旧持续着，但毫无疑问，如果民主实践的时间足够长，它会证明它能够产生一个强有力的国家，即便在这个国家中存在许多具有不同身份认同的团体，并且在它们各自的团体范围内存在相对的自治权。

    12.不管新自由主义对私有化和全球化有多大的热情，民主化依旧依赖于一个有能力在特定领域内行使合法的公共强制力和执行集体决定的单位－－国家。尽管宣称没有国家就没有民主这样的观点有些夸张，但是公民有可能要求一些具有适度凝聚性和持久性、掌握丰富资源的管理机构来保护和满足他们的要求。当代社会中所有的政权－－民主的或专制的，合法的或不合法的－－都需要具备一定程度的“国家特性”(专制的、不合法的政权需要的要相对多一些)以便生存下去。短期看来，对于新兴的民主社会来说，最大的问题是社会转型有可能导致这样的国家特性的减少。一些刚刚获得选举权利的公民可能会把政权变化与不用缴税和不用守法相混淆。由于腐败和犯罪在专制社会中常常得不到充分的报道，当民主到来之际，伴随着信息的自由流动，事情看起来会比其实际情况更糟糕。几乎所有的新兴民主社会都经历了这样的不良状况，并且绝大多数恢复了过来。(通常来说，腐败与犯罪在已经得到巩固的民主社会中的数量要比在任何形式下的专制社会中的数量低得多。)那些成为关键因素的并不是国家特性本身，而是它的本质和服务范围。这些问题成为了普遍的民主政治竞争的主要内容。

    13.大多数情况下，自由化可能依然发生在民主化之前，但是自由化越来越难以对民主化的结果产生决定性影响。

    吉列尔莫和我强调，复兴的公民社会能够在自由化和(随后的)民主化之间起到联结作用。即便是在后共产主义的转型案例中，这种发展次序大体上仍是适用的。在转型发生之时，大多数共产主义政权都会采取措施远离极权主义，共产党发现他们不能稳固自己的统治，同时也发现公民在尊重个人权利的程度方面提出了越来越高的要求。捷克斯洛伐克、罗马尼亚和一些前苏联的共和国似乎成为了例外，因为它们的转型经验相对来说有所不同。让自由化和民主化之间的联系遭到质疑的是中东和北非的统治者没有认真对待自由化，结果，自由化在毫无不良作用的情况下被排除掉了。为什么阿拉伯穆斯林世界的公民社会如此容易便被驯服？对于我而言，这依旧是一个课题。我猜想，可能是由于压制性宗教展现的特性，或者是自由化造成的可能威胁到现任统治者的种族分裂问题，也可能是该地区中产阶级的软弱性和依赖性造成的。

    14.民主化不仅要求存在有政治爱好的公民，它还要求存在职业政治家。

    一个长期虚构的事情是，被选出来的行政官员本身是普通人中的一员，他只不过是暂时投身于公共服务。一些普通公民或许会领导反对独裁的斗争并且在早期的社会转型中位居领导位置，但是他们很快就会让位于职业的政治家。在今天，政治家需要足够强大的党派和个人资源来赢得竞选，需要专业知识以使技术专家负起责任，并在选举的时候要有专家围绕在自己身旁，以此来获得执政地位。一个职业的政治阶层的提升是不可避免的，这也是使公民对现有的民主社会不抱幻想的一个重要因素。公民和声称代表公民的人之间在社会和文化上的隔阂成为了一个严重的问题。同样，政治家对于资金(来源于高税额或是名声不好的捐款者)的日益增长的依赖性引起了公民的不满或质疑。

    15.国际因素已经日益成为影响社会转型的进度、模式以及结果的决定性因素。

    我们曾断言转型过程中国内因素将占据主导地位，这是我们的“初步结论”之一。考察南欧和拉美的案例，这一结论是对的。但比较一下随后在东欧发生的案例，国际因素就变得不容忽视。作为一个变量，国际因素很难把握。在当今世界，不可能有完全孤立的国家。然而国际因素对一国的影响毕竟是间接的，并与国家的大小、资源状况、地缘政治及其结盟的结构有很大关系。然而国际因素在两方面的影响是此前没有预料到的。