政府政绩的虚假繁荣_地方政府政绩诉求、政府控制权与公司价值研究

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屠石；《}童2 0 1 4年第 1期 并进一步指出，相对下级政府，上级政府更可能约束自身的行为，注意自身的形象。 为什么理论研究与公司层面的经验证据出现了不一致？尽管经验研究普遍指出地方政府 (或

低级别政府 )往往出于满足上级政府的政绩考核和维护社会稳定需求，对国有企业进行了更多无效率的干预。事实上，没有哪一级政府不存在政绩考核的目标，而“稳定压倒一切”则一直是各级政府施政纲领的第一指导原则 (谭劲松等， 2 0 0 9 )。因此，强调政策性负担或政治晋升目标是带来低级别政府对国有企业价值损害更为严重的原因，，在逻辑上

难以成立。也有研究指出，我国政府的 财政分权改革，导致地方政府扮演一个企业集团总部的角色，积极参与指导地方企业的运行和发

展，行政层次越接近基层，可以对资产实施更为有效的控制，且基层政府的目标和利益与地方企业 越一致 ( Wa l d e r, 1 9 9 5;周雪光， 2 0 0 5 )。

就不同行政级别的政府而言，到底谁对国有企业的干预所带来的效率损失更大？对国有企业

而言，与一般民营企业不同，政府干预除了直接的政策指导和监管外，更是将经济发展战略、税收、 就业、社会福利和稳定等多元社会性目标通过大股东转移到公司 (郑国坚、魏明海， 2 0 0 7 )。因此， 政府往往是作为股东的角色，参与了国有企业的公司治理与经营，政府持股会对国有企业的经营效率产生影响 (田利辉， 2 0 0 5 ),体现出一种公司治理效应。而现有研究往往只是简单的按照行政级别来设定虚拟变量，讨论不同级别政府对国企经营的影响 (夏立军、方轶强， 2 0 0 5),只是起到一种简单分类的效果，却忽视了不同级别政府在干预中体现的公司治理效应。而夏立军、陈信元 ( 2 0 0 7 )研究发现，大规模、管制性行业公司更可能由高级别地方政府控制。2 0 0 6年底，国资委发布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,明确了中央企业的重组目标和国有资本应集中的重要行业和关键领域，并进一步明确强调，国有经济要对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力 (杨记军等， 2 0 1 0 )。所以，企业对经济的影响力越大，或者本身经营状况越好以及拥有垄断优势的企业，就越可能被上一级别的政府所控制，现有研究所得出的低级别政府对企业负面作用更大的结论，很可能只是源于不同级别政府控制的企业所呈现出来的 天然差异。

因此，如果排除不同级别政府控制’企业的先天性差异后，从政府作为终极控股股东的股权治理效应来看，不同级别政府的公司价值损害效应将可能与单纯区分行政类别的方式呈现出不一致的 结论。考虑到相对于持

股比例，控制权(即投票权 )更能反映终极控制主体的实际控制能力，本文

将追溯国有企业的终极控制主体，按照 L a P o r t a e t a 1 . ( 1 9 9 9 )和C l a e s s e n s e t a 1 . ( 2 0 0 0 )的方法，界定 政府的控制权比例，进而通过考察不同级别政府的控制权效应，来讨论不同级别政府的干预行为差

异。另外，政府控制权比例很可能是一个内生性因素，本身会受到各级政府目标以及各地区外部环境的影响，我们尝试用各级政府的政绩诉求目标作为工具变量来缓解这一内生性问题。但考虑到中央政府目标和地方政府目标难以在同一层次上比较，本文只能以地方政府控制的国有企业为样本，基于上述几种中国经济增长之谜的理论假说，讨论影响政府控制权的外部因素，从而为进一步对政府控制权的经济后果考察提供恰当的工具变量。尽管本文舍弃了中央国有企业的样本，但样本还是涵盖了大量的具有与央企类似特点的省属国有企业，对这类企业的考察，也能在一定程度上反映中央国有企业存在的问题，对央企的改革应当有借鉴意义。 本文与以往研究的区别是：第一，在观察视角上，以往经验研究往往只集中于对某一行政级别

地方政府的政绩诉求进行考察 ( L i&Z h o u, 2 0 0 5;陶然等， 2 0 1 0;钱先航等， 2 0 1 1;姚洋、张牧扬， 2 0 1 3 ),而本文则分省、市、县这三级地方政府的政绩诉求进行了更为完整的对比与分析，且考察了不同级别政府基于不同的政绩诉求目标对企业实施干预后的经济后果，揭示了政府自上而下的分

权是有效提高国有企业经营效率的重要途径；第二，基于官员“政治晋升锦标赛”理论的“标尺竞争”,本文选择了相对经济增长率和相对失业率来度量各级地方政府可比的政绩诉求目标，强化了 5 7

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