推进国家治理体系与治理能力现代化

  本文关键词：国家治理体系，由笔耕文化传播整理发布。

　　衡量国家治理体系与治理能力现代化程度的方法是“世界治理指数”，由6个指标构成，分别是：公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。按照世界银行2012年的评估，中国的国家治理体系在百分制中的得分，大致与中下等收入国家的平均水平相当

　　十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标”包括“推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理能力尽管作为学术概念早已出现，但还是首次进入中共中央文件。会议公报还多次使用“治理”、“社会治理体制”等字样。

　　三大错误认识

　　学者包刚升刊文说，国人对国家治理能力存有三大误解。第一种误解是，政府的职能范围与权力的控制范围越大，国家治理能力就越高。这种观点实际上是旧的计划经济体制与全能主义国家治国思想的遗产。他们在潜意识中认为应该建立一个无所不包的国家(政府)既能控制政治领域，又能控制经济、社会、文化与思想领域。这种国家形态尽管曾经在20世纪出现过，但都无法实现长治久安的治理。这类国家的治理能力是不可持续的。政府擅长的事情是有限的，而有效政府的关键在于做好政府擅长的事情，而不是无限扩大政府掌控的范围。要实现有效治理，首先需要确定政府的“作用应该是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。认识到政府不能做什么，恰恰是现代治国思想的智慧。

　　第二种误解是，政府的自由裁量权越大，国家治理能力就越高。甚至认为，政府权力受到约束会削弱治理能力。从历史上看，绝对主义国家的自由裁量权要高于立宪主义国家，传统君主国政府的自由裁量权要高于现代民主法治国家，但实际上前一类国家的治理能力高度不稳定，而且通常都会不断弱化。在最近曝光的返乡6次办理护照的事件中，江苏某县公职人员就随意行使自由裁量权，结果是削弱了治理的有效性。在此类事件中，公职人员的自由裁量权越大，就越有可能损害公民的权益，也越有可能创造寻租与腐败的机会。而凡有过此种经历的公民容易对政府部门产生不满，甚至丧失对政府的信任，这将会削弱国家治理能力。

　　第三种误解是，各级别领导人的个人权力越大，国家治理能力就越高。有效的治理能力当然需要一个有效能的行政部门，但这并不意味着该部门领导人的个人权力越大越好。反腐败中落马的一些所谓“政治强人”都昭示着：无论是哪个级别的领导人，一旦个人权力过大、不受约束，都有可能破坏政府的正常功能与行政的有序运作，结果反而损害了治理能力。

　　关键是制度现代化

　　在理解国家治理能力问题上，学者把政治权力划分为专断性权力与制度性权力(也称为基础性权力、建制性权力)。国家在行使专断性权力时，无须与社会协商，可以独断专行。因此，专断性权力的基础是强制力，决策过程可能比较迅速，运行方式是自上而下式的。尽管专断性权力看似一种“雷厉风行”的权力，却存在两个问题：一是这种权力具有较高的随意性，权力执掌者甚至可能“为所欲为”，这与现代国家要求的科层制管理和稳定预期会发生冲突；二是这种权力更有可能做出社会不欢迎的决策，这样就容易遭到社会的抵制甚至反抗。反之，，国家在行使制度性权力时需要与社会协商，需要征得社会的同意和寻求社会的支持。因此，制度性权力的基础是国家与社会的有效互动，以及被治者的合作与服从，运行方式则是自下而上式与自上而下式的结合。尽管国家在行使制度性权力时决策过程看似缓慢，但由于决策过程中存在国家与社会的有效互动，重要决策事先已得到社会的多数支持，其执行效能与效率便会大大提高。

　　因此，国家治理能力建设的关键是要加强制度性权力，而非加强专断性权力。从传统国家治理体系向现代国家治理体系转型的关键，也在于从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会的有效互动与互相制衡。这就需要重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。现代国家治理能力建设的重点，是如何做到既实现社会有效控制国家、又实现国家有效管理社会。倘若国家行使权力时无须与社会协商，倘若公民没有掌握最终有效控制政府的手段，政治权力几乎必然会异化，这样就难以实现治理能力现代化。

　　六大衡量指标

　　如何衡量国家治理体系与治理能力现代化的程度呢？目前最流行的方法是“世界治理指数”。世界银行推出的这一指数由6个指标构成，分别是：公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。世界银行认为，国家治理体系与治理能力现代化的目标，应该是更强的政府问责、更高的政治稳定与更少的社会暴力、更高的政府效能、更高的管制质量、更完善的法治以及更少的腐败。

　　按照世界银行2012年的评估，中国的国家治理体系在百分制中的得分，大致与中下等收入国家的平均水平相当。也就是说，中国目前国家治理体系的分值是与其人均GDP水平相称的。值得注意的是，中国在“政府效能”项目上的得分(55.98分)超过了中上等收入国家的平均水平，这意味着中国行政系统的质量与行政效率总体尚好。但中国在“公民表达与政府问责”项目上的得分偏低。尽管这一问题见仁见智，但世界银行的评估报告无疑给我们一个提醒：如果中国要实现现代国家治理体系，下一步急需提高公民政治参与和强化政府问责；否则，就难以实现治理能力的现代化。

　　总之，“推进国家治理体系与治理能力现代化”的关键是制度建设，接下来需要明确国家治理能力建设的愿景、路径、步骤与时间表，并能采取切实有效的行动。

  本文关键词：国家治理体系，由笔耕文化传播整理发布。