试析收容教育制度的废止

发布时间：2016-04-28 09:15

　　论文摘要 在特定历史时期，收容教育在治理卖淫嫖娼方面曾发挥过重要作用。然而，随着我国法治建设的不断进步，人权意识的不断增强，尤其是在劳动教养制度被废除后，要求废止收容教育制度的呼声也越来越高。从收容教育制度本身的合法性与合理性等方面进行综合考量，其应然的归宿就是被彻底废止。

　　论文关键词 收容教育 卖淫 嫖娼 废止

　　收容教育是我国打击卖淫嫖娼行为的一种制度手段，但是，这一制度的正当性问题一直饱受质疑。2014年5月，演员黄海波因嫖娼被收容教育的事件 发生之后，关于收容教育制度的合法性和正当性问题又一次引发了社会的广泛争议。本文从收容教育制度的基本内容和历史沿革出发，对其存废问题展开了深入探讨。

　　一、我国的收容教育制度及其形成过程

　　收容教育制度是公安机关依据相关法律法规的规定，不需经法庭调查审判，对卖淫嫖娼人员进行集中性的法律和道德教育，并组织他们参加生产劳动，同时对其性病进行检查和治疗，以帮助他们改过自新、改业从良的行政强制性措施。收容教育工作的方针是实行教育、感化、挽救，其特征是法定性、强制性、教育性。关于收容教育措施的适用对象，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《办法》）第7条第1款规定，对于卖淫嫖娼的人员除了按照《治安管理处罚法》（第66条）的规定进行行政处罚外，可以对达到劳动教养条件的人员进行劳动教养，对于达不到劳动教养条件的人员，公安机关可以决定对其进行收容教育。收容教育工作由公安部主管。对卖淫、嫖娼人员实行收容教育，由公安机关（县级）决定，并且无需经过法院等司法部门的审查同意即可作出决定。收容教育的期限为6个月以上2年以下。目前我国劳动教养制度已经被废除，即对所有的卖淫嫖娼人员（除《办法》第7条第2款规定的例外情形外），公安机关均可进行收容教育。然而，规定中的“可以”只是一种选择性的规定而非强制性规定，这其实也就赋予了实施主体公安机关自由裁量权，即在收容教育的适用方面可以根据卖淫嫖娼的具体表现情形而酌情决定。
　　我国收容教育制度的雏形出现于新中国成立之初，当时我国已无公开的妓院和妓女，但野妓仍然残存，因此为了彻底根除卖淫嫖娼这一社会丑恶现象，上海和北京等城市设立了妇女收容教养所或收容教养院来对暗娼进行收容集中教育，使她们改头换面，即将她们改造成自食其力的新人。 改革开放后，卖淫嫖娼等现象再次广泛出现，面对此严峻形势，1991年9月4日，全国人大常委会通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称《决定》），对打击卖淫嫖娼的行为进行了法律层面上的补充修改，该决定初步确立了收容教育制度在法律上的地位，即明确将其作为一种行政强制性措施，并规定了具体的期限。1993年9月4日，全国人大常委会授权国务院颁布了《办法》，对具体实施中的问题作了相关规定，该法规成为收容教育制度最直接的法律依据。至此，收容教育制度在我国正式确立下来。后来，公安部又先后于2000年4月和11月制定颁布了《收容教育所管理办法》及《收容教育所等级评定方法》等部门规章，以规范收容教育所的管理制度及提高执法人员管理水平。

　　二、关于收容教育制度存废的理论争议

　　收容教育制度作为我国打击卖淫嫖娼行为的重要法律手段，在特定的历史时期确实发挥了一定的作用。然而，随着我国法治建设的不断进步，人权意识的增强，收容教育制度的合法性和合理性问题也开始逐渐引起学界的注意，并引发了广泛的争议。尤其是劳动教养制度被废止后，同为强制性教育措施的收容教育制度的存废之争也更加激烈。而演员黄海波因嫖娼被收容教育事件的发生则再一次将该制度推向了法学界及整个社会的风口浪尖之上。从总体来看，在收容教育制度的存废方面，学界主要有如下两种意见：
　　第一种意见可称为收容教育制度废止论。该意见以江平、应松年等教授为代表，主张收容教育制度应该尽快被废止。其具体理由如下：其一，收容教育制度违法了上位法律（《宪法》、《立法法》）的规定。收容教育这种手段具有限制或剥夺行为人的人身自由的性质，而我国《立法法》明确把限制人身自由的强制措施和处罚列为法律绝对保留的事项。而收容教育制度实施的直接依据则是1993年国务院颁布的《办法》，其并不属于法律的范畴，因而明显违背了《立法法》的要求。其二，收容教育制度已经不符合现代法治社会的发展要求。收容教育制度是我国在特定历史时期的产物，值得肯定的是其在历史上的确曾发挥过一定的作用，但随着法治文明的发展，“非经司法程序不得剥夺、限制人身自由”的法治精神已经深入人心，收容教育制度显然已不符合社会的发展态势。据此，，该制度应当被彻底废止。
　　第二种意见可称为收容教育制度改革和完善论。该意见主张保留收容教育制度，但应通过相应的改革措施来对其进行完善。其具体理由如下：其一，收容教育制度对当前社会产生的作用不容小觑，比如挽救感化违法者、威慑教育潜在违法者、防治疾病的蔓延，等等。 其二，当前，在打击卖淫嫖娼行为方面，还并未找到更加合理且完善的制度来代替收容教育制度，因而该制度应当予以保留，但保留并不意味着全盘接受，同时需对其加以改进。实际上也就是说，尽管收容教育制度存在一定的问题，但其社会作用也不容否定，所以应在进行相应改革和完善的基础上继续保留收容教育制度。

　　三、收容教育制度的应然归宿是彻底废止

　　笔者认为，收容教育制度不仅欠缺合法性根据，而且也有违行政制裁的比例原则和程序正义性，因此，对于这样一种病症缠身且与社会发展脱轨的制度，应当予以彻底废止，对卖淫嫖娼人员只需依据《治安管理处罚法》进行行政处罚即可。以下进行具体说明。
　　（一）收容教育制度缺乏合法性依据
　　关于收容教育制度与《立法法》的冲突，上文已经述及，除此之外，收容教育制度的根本依据《决定》与《治安管理处罚法》之间也存在着旧法与新法的冲突。二者的制定机关均为全国人大常委会，但《决定》制定在前，而《治安管理处罚法》制定在后且属于基本法律，因此，按照新法在效力上优于旧法的法律适用规则，对卖淫嫖娼的行为应当按照后者的相关规定进行处罚。而在2005年颁布的《治安管理处罚法》中规定了对尚未达到犯罪程度的卖淫嫖娼行为的处罚方式，但通篇并未出现“收容教育制度”的字眼，且在该法第76条中规定的强制性教育措施的适用情形中也并不包括卖淫嫖娼。由此，对卖淫嫖娼的人员应当依照《治安管理处罚法》这一基本法律的相关规定来予以处罚，具体的处罚方法包括拘留和罚款，拘留时间的长短和罚款金额的高低依据情节的轻重程度来合理决定。
　　（二）收容教育制度违背了行政制裁的比例原则
　　行政制裁的比例原则是指制裁措施的严厉性应当与违法行为的严重性成比例，而不能轻重失衡。比例原则的核心内容之一是必要性原则。所谓必要性原则，通常是指行政机关在采取行政行为时，要兼顾公众利益和受到影响的行政相对人的个人利益，只有在必要的情况下才可以限制行政相对人的合法权益以保护公共利益，而且，这种限制在能够发挥效力的范围内要采取对行政相对人的权益损害最小的方式。然而，就卖淫嫖娼行为而言，双方是自愿发生性交易的，对其他人的合法权益并未产生直接损害，也就是说，卖淫嫖娼的行为过程中并无直接受害人存在，故社会危害性要远远小于其他一些违法犯罪行为。因此，对其采取收容教育6个月至2年这种长期限制人身的制裁方式显然惩处过重，明显违背了比例原则的基本内涵。对此正如有论者所指出的，这种制裁手段明显属于“炮打麻雀”，完全没有必要。
　　（三）收容教育制度缺乏程序正义性
　　收容教育制度缺乏程序正义性，首先体现在收容教育适用的随意性上。无论是《决定》还是《办法》，其中均未规定收容教育的具体适用情形，而只是对不予收容教育的几种特殊情况作了相关规定。由此，国家就在立法层面上赋予了公安机关很大的自由裁量权，进而也就导致了收容教育的适用充满了随意性。这近乎恣意的裁量权在一定程度上造成了公安机关选择性执法现象的泛滥，不仅严重影响了法律的公正性，而且也不利保障人权。其次，收容教育制度缺乏程序正义性还体现在其程序设置的不完整性方面。收容教育制度的程序设置极为简略，缺乏对行政相对人的权利保护。《办法》仅在第8条中规定了适用程序，而对被收容教育者的听证权、辩护权等正当权利的保护则只字未提。甚至部分公安人员出于故意，在拘留期限即将届满时才将收容教育决定告知当事人，从而导致其基本权利无法得到正当救济。因此，这种缺乏最基本的程序保障的收容教育制度，并不符合程序正义的要求，故很难在我国全面推进法治建设的道路上立足，其应然的归宿就是被彻底废止。

本文编号：39343