陈 婷“新三农问题”背景下农地优化配置的制度保障研究

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　　摘要：三农问题有新老之分，老三农问题集中表现为农民税费负担非常沉重，而新三农问题的矛盾焦点却是农地资源的滥用。农地资源被滥用，直接原由于其正外部性未能内在化，深层次的原由于农地发展权的缺失。遵循科斯定理，国家立法创设和界定农地发展权、通过农地发展权的市场交易来实现农地资源的优化配置，使农民更多地分享到国家的发展成果。为此目的，需要划定农地发展权的输入、输出区域，严格核定输入区的容积率、建立承担市场调节功能的农地发展权交易银行等配套措施，以保障农地发展权市场交易的顺利进行。

　　关键词：新老三农问题，农地正外部性，农地发展权

　　农地资源未能优化配置，其根本在于产权的缺失，唯有通过立法创新，，设立农地发展权，方为治本之道。

　　一、新老三农问题

　　时至本日中央已连续9年以发布一号文件的形式，以表示对“三农问题”的高度重视。当下的“三农问题”明显不同于上个世纪的，于是有新老三农问题之分：“老三农问题”集中表现为农民收入低下但税费负担却异常沉重，根本原因在于国家过度汲取农业剩余。其解决之道为让利于民，公元2006年国家郑重宣布免去一切农业税费，“老三农问题”遂成为历史。

　　“老三农问题”甫息，“新三农问题”相继而至。何谓“新三农问题”？“新三农题”是在我国快速产业化、城市化进程中产生的，包括因新型农业技术的推广使农民从繁重的农业劳动中解放出来，大量涌入城市打工而产生的“农民工问题”，土地流转与规模化经营问题，因城市化、产业化需要而产生的农地非农使用问题。这三者中间，农地非农使用收益的分配直接制约着“农民工问题”和土地流转及规模化经营问题的解决，而成为“新三农问题”的核心。[1]之所以如此，关键在于现行农地制度的缺陷，因此“老三农问题”的让利解决之道，已远不能奏效，因时而化“赋权于民”才是治本之纲要。

　　时下，我国城市化发展势头迅猛，其成就为世界所瞩目，但值得忧心的问题也颇多，最为突出的是城市无序蔓延，农地大量被吞噬。这首先发生在东部沿海地区，当前述地区劳动成本上升、产业升级时，其低端产业涌入内地，大量占用农地，集中表现为地方一窝蜂地建设产业集聚区，房地产业大肆扩张等。农地大量被非农使用，地方政府能收一时之利，但却严重威胁到国家粮油安全，进而是社会稳定。国务院虽划定18亿亩的农地保护红线，可是以目前境况观之，能否守住却很不乐观；另一方面，征地补偿太低，致使群体性事件层出不穷。

　　我国农地非农使用过程大致如下：政府首先将农村集体组织的土地征收为国有，然后再利用招拍挂的形式将其使用权转让给开发商。国家仅按农地的经济功能给予农民补偿，未涉及其社会功能，1亩地也就数万元而已，而开发商支付给政府的出让金，却十倍、数十倍、甚至上百倍于对农民的补偿。如此一来，农民失地，失业，又失去保障，严重影响社会和谐；另一方面，政府征地行为的正当性备受质疑，颇让人有“与民争利”之观感。因而亟需进行制度创新，以制止农地的滥征滥用，公道配置农地资源，保障农民权益，重塑政府亲民之形象。

　　政府在征收农民土地时，仅按农地现有经济功能给予补偿，那么农民要求更多补偿的依据何在？这缘于农地的多功能性。农地的经济功能仅是这一生态系统所提供的生态服务功能之一——供给功能，其他尚有调节服务、支持服务、文化服务等多项生态服务功能，农地经济功能的价值在其全部生态服务功能价值中所占比例甚低。①此外，农地还有为农民提供社会保障、为国家提供粮油安全等重要社会功能。除农地供给功能可通过市场交易实现其价值外，其他诸项功能的价值均不能通过市场途径来实现，也就是农地为具有颇多正外部性的准公共物品，在无产权制度约束下，农地滥用在所难免。

　　国内外实践经验表明，惟有设立农地发展权，才能真正解决此类问题。②参照西方农地使用和保护经验，结合我国基本国情，创设具有中国特色的农地发展权制度，亦即通过制度供给来解决农地未能优化配置的社会困难。

　　二、农地正外部性的内在化——农地发展权的创设

　　农地未能优化配置，缘于我国现行农地制度未能保障其正外部性内部化。现行制度以经济效益为导向，忽略农地的社会效益，助长人们急于将其变现的短期行为。因农地非农使用的经济效益非常明显，故只要存在可能，作为理性经济人的政府官员和农民就想方想法为之。但我国土地法规严禁农民将土地用于非农开发，政府主导下的非农开发，正外部性未给予补偿，即正外部性未能内部化。

　　唯有实现正外部性的内部化，方可消除其对资源配置的影响。何谓正外部性的内部化？也就是使经济主体外溢的收益转化为其私人收益的过程。主要途径有两个：一是庇古路径；二是科斯路径。庇古主张国家干预(提供补助或补贴)，而科斯则诉诸于产权交易。因国家代表公益，就理论层面而言，庇古理论有其公道性，但在实践中，由于政府信息不对称和权力寻租等因素，庇古路径的实际效果便会大打折扣；科斯路径充分发挥市场的主体作用，可克服庇古路径的缺陷。固然正外部性因经济主体收益的外溢而产生，但以制度经济学的视角观之，则意味着一个新权利——收益权的产生。依照科斯进路一切正外部性的内在化，都是对这一新收益权的设置或界定问题。只要国家通过立法创新，使这种收益权得到界定，也就是对正外部性设置了产权，而产权一经设定，便可在市场上自由交易，藉此正外部性也就内部化了。依照科斯进路，农地的正外部性，可通过设立农地发展权来实现其内部化，进而使农地资源得以优化配置。

　　何谓农地发展权？农地发展权是自20世纪50年代始，英、法、美、加等国相继设置的一项土地产权制度，是农业用地转变为非农用地的权利。农地发展权主要有两种归属模式，即英国的国家所有和美国的所有人所有。但在实践中，这两种模式各有利弊：美国的农地发展权制度是以效率为导向，在保护优质耕地、生态环境等方面成效明显，但该权利仅由土地所有人独享，有失社会公允；英国的发展权制度，因农地所有人怠于合作，未能完全实现预定目标，但该权利由国家专有，对社会成员一视同仁，可以防止因有无农地或农地的多少及区位差异而造成不公平。我国虽无农地发展权制度，但农地用途管制和征地审批制度已经隐含着将农地发展权赋予国家的制度设计，在此意义上讲我国设立农地发展权有其制度基础。我国现行事实上的农地发展权归国家的制度设计，其弊端很大，主要矛盾体现在被征地农民因无法分享农地非农使用增值收益，而产生的而不满和抗争。[2]但若农地发展权仅为所有者独享，则是以效率为趋向的制度设计，在人多地少的我国显失公允。因此，参照英美经验，结合我国国情，在农地发展权归属问题上，笔者支持“二元主体论”，即国有农地的发展权归国家，农村集体组织的农地，其发展权归该组织所有，这样的制度设计使得国家和农村集体(进而是个人)，都可分享到农地增值收益，可兼顾公平和效率。同时，又因不需要进行土地所有制变革，亦即不触动我国现行的两种土地所有制形式，不仅可节约大量的制度变迁成本，亦使得农地发展权制度易于推行。

　　农地发展权以其可否能在原地实施，可细分为实体发展权和虚拟发展权。虚拟发展权的价值，为提供生态服务、提供社会保障、保障粮油安全等功能的价值之和。农地生态服务价值为供给服务、调节服务、支持服务、文化服务等诸项服务价值之和；农地社会保障价值是指当前国家对农民社会保障的投入有限、农民自发的社会救济基本缺失的条件下，农地在相当程度上仍发挥着为农民提供基本社会保障的价值；保障粮油安全的价值，我国人口数量世界第一，粮油安全对维护社会稳定和国家安全，其价值不问可知。农地实体发展权的价值可由农地非农开发出让收入减去虚拟发展权价值、征地补偿、土地开发成本(含相关税费)等得到。特别需要指出的是集体农地的实体发展权虽归农村集体组织所有，但国家可通过开征农地开发增值税的形式实现共享，以此专用于为农民提供饮水、交通、通讯、水利等基础设施。

　　三、农地发展权价值实现的制度设计

　　通过市场交易来实现农地发展权的价值，必须满足两个条件条件：一是农地发展权的价值必须得到精确计量，二是农地发展权的输出区与输入区必须得到公道划分。

　　农地发展权价值的精确计量是进行市场交易的条件。农地虚拟发展权的各项价值的计量，学界已有较为深入的研究，可参见美国学者Costanza、[3]我国学者谢高地、[4]张安禄等人研究，[5]此不赘述；农地实体发展权的价值可由农地非农开发出让收入减去征地补偿、土地开发成本(含相关税费)、虚拟发展权价值等得到。

　　公道划分农地发展权的输入与输出区，是其进行市场交易的另一个必要条件。根据国务院制定的《全国主体功能区规划》，我国国土被分成四类主体功能区，即优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。与此相适应农地发展权的输出区为限制开发区，而农地发展权的接受区则为：优化开发区、重点开发区。农地发展权输出区输出的是虚拟发展权，该权利一经出售，则相应的农地就不能进行任何形式的非农开发，保持其原有功能；实体发展权则是在开发矿产资源、发展工贸易、房地产业和建设公路、铁路、水电站等基础设施时，因农地的征用而实现。农地一经破坏很难再生，因而应对进行实体开发的农地进行严格审查，避免造成不可逆转的生态破坏。

　　农地发展权上市交易，制度保障不可或缺。为治理农地展权交易，国家有必要设立农地发展权交易治理委员会，其核心职能为制定交易规则、监管制度的执行，协调地区间发展权的输出、输入，但不参与具体交易事项。农地发展权交易，完全是买卖双方当事人之间的事情。但因卖方很多，而买方相对较少，易形成买方市场垄断，严重影响资源配置，所以国家有必要设立一国有政策性银行——农地发展权银行，来调节市场交易，它完全独立于农地发展权交易治理委员会。其基本业务是以不低于虚拟发展权价值的价格收购农地发展权，择机出售给开发商。这样，既有利于市场稳定，又有利于良性竞争。

　　农地发展权接受区的城镇依照经济职能划分为产业区、贸易区、居住区等职能区。综合本城镇的经济发展水平、区位、人口等诸要素，对不同的职能区设立不同的基准容积率，考虑到人居环境和基础设施的承载能力等诸多因素，同时也应设定上限容积率，同一职能区的容积率严格统一。开发商欲进行超过基准容积率开发，必须购买农地发展权。这首先要将所需的容积率换算成农地发展权，[6]然后开发商在农地发展权交易市场上购买相应额度的农地发展权。如此一来，农村可纾解民众贫困、资本缺乏，为进一步发展奠定基础；开放商则因进行高密度开发获得更多的收益；国家则通过农地发展权的交易，不仅可优化农地资源的配置，制止农地滥用，还有助于实现协调区域差异、全民共享改革成果、调控房地产业、扼制土地财政等诸多目标。

　　注释：

　　①参见Constanza于1997年在《Nature》卷386上发表的论文，谢高地于2003在《自然科学学报》第2期和2008年在《资源科学》第1期上所发相关论文。

　　②“LAND DEVELOPMENT RIGHTS”直译为“土地发展权”，但由于“土地发展权”创设的主要目的在于保护农地、保护自然资源、保护生态环境等社会公共利益，因而又称之为“农地发展权”。

　　参考文献：

　　〔1〕华生.老“三农”问题的终结与新“三农”问题的挑战[J].农经，2010，(08).

　　〔2〕杨明洪，刘永湘.压抑与抗争：一个关于农村土地发展权的理论分析框架[J].财经科学，2004，(06).

　　〔3〕Constanza R, Arge R, Groot R, et al. The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J].Nature, 1997, (386).

　　〔4〕谢高地等.生态系统服务的供给、消费和价值化[J].资源科学，2008，(01).

　　〔5〕宋敏，张安录.湖北省农地资源正外部性价值量估算[J].长江流域资源与环境，2009，(04).

　　〔6〕刘国臻.论美国的土地发展权制度及其对我国的启示[J].法学评论，2007，(03).

　　（本文系2011年度国家社科基金“地方政府农地非农化失范问题及其制度规制研究”(编号：11BF*064)、中国法学会2011年重点课题“资源开发与农村生态环境协调发展的法制保障研究”(编号：CLS(2011)B02)的阶段性研究成果。）

　　（作者系河南师范大学法学院研究员）

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