“三农”问题、农民组织与乡村治理
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“三农”问题、农民组织与乡村治理
发布日期： 2012-03-05 发布：
2007年第1期目录 本期共收录文章20篇
内容提要:近年来理论界有学者提出，“三农”问题的根本原因在于农村社会没有组织起来，广大农民缺乏自己利益的代言组织，缺乏与政府博弈的能力，他们认为应该重建农会来增强这种能力。但是，通过考察历史上农会的兴起､发展及没落的历程可以发现，历史上农会发生作用是有特定背景的，农会重建的必要性和可能性是值得怀疑的。“三农”问题也并非由于农民缺乏组织所致。解决“三农”问题，不能过分地寄希望于建立农会组织，而应致力于完善现有的制度设计，发挥政府的积极主导作用。
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关键词:农会;农民;乡村治理
中图分类号:F320文献标识码:A文章编号:1003-4161(2007)01-0076-06
“三农”问题是让决策者和学者们头痛而棘手的问题，在求解这一问题的过程中，不少学者提出农村发展滞后､农民收入持续低迷､农业前景黯淡的根本原因在于农村社会没有组织起来，缺乏广大农民利益的代言者，因而缺乏与政府博弈的能力。
鉴于此，学者们开出了农会这一药方。他们认为，只要农民组织起来就可以有效地实现乡村治理，解决“三农”问题。例如，周作翰､张英洪的文章认为，“改革开放以来，市场化取向的改革自然培育和形成了多元化的利益主体，不同利益主体之间的利益实现程度在很大程度上依赖于自身的组织化程度。只有制度化了的利益集团才能在市场经济的博弈中起到维护本集团利益的特殊作用。上世纪90年代以来，农民逐渐演变为改革成本的主要承担者和利益受损阶层，而没有制度化的利益表达组织是农民利益严重受损的根本原因。农民要具备表达自身利益诉求的渠道和能力，就必须从高度分散的状态中组织起来，成立农会和其他农民经济合作组织。”党国英的文章也认为，“恐怕我们最终还是需要一种类似农会的组织，这种组织对农民利益的保护无疑具有积极意义。在农村政治关系紧张的情况下，高层对农会组织有疑虑，要打消这种忧虑，需要学者通过调查研究发现一种稳妥的提高农民组织程度的办法。宫希魁认为:“从中央到地方都应建立农会，作为农民阶级利益的政治性团体，在法律允许的范围内活动。它的基本职能是:……当农民的利益受损害时，农会可以代表农民向相关部门交涉，为农民伸张正义，维护农民的合法权益。”于建嵘也有这样的主张，他认为:“要使农民协会成为现代意义上的农民组织，就应按照社团组织的原则和宗旨，使农民协会在宪法和法律的范围内最大限度地代表和维护农民的利益。”李锦顺认为重建农会是我国农村发展的新能量，“农村要持续发展，不能不重视这些农民的民间社团的作用。建立农会已经作为一项重大任务摆在我们面前。” 2003年11月第43期的《领导决策信息》也刊登题为“农民维权出现新动向，专家认为建设新型农民协会的时机已成熟”的文章，响应学界的这一潮流。在乡村建立农会的主张，正在得到来自学界越来越多的支持。
但是，通过考察历史上农会的兴起､发展及没落的历程可以发现，历史上农会发生作用是有特定背景的。当下环境已变，农会重建的必要性和可能性就值得怀疑。分析当下“三农”问题的成因可以发现，“三农”问题也并非由于农民缺乏组织所致，从农会将与现有村民自治组织的重合､政府对社团发展限制的合理性､对农会行为方式的担忧，都表明现阶段建立农会是不可取的。通过对乡村治理与政府角色的关系的梳理可以发现，解决“三农”问题不能过分地寄希望于建立农会组织，而应致力于完善现有的制度设计，发挥政府的积极主导作用。
1．历史上农会的作用及启示
中国农会的历史可以追溯到清末，清末农会是在实业派资产阶级维新派人士的一再吁请下，由农工商部奏请清廷后，于1902年开始在各省府厅州县乡镇组织的一种“开通智识，改良种植，联合社会”的近代社团形式。清末农会的正式成立，则到1906年。1906年，农工商部“奏定职掌事宜第四条内开组合农会等语”，次年6月，农会在被誉为“新政权舆之地”的直隶首先“着床”。8月，农工商部酌拟农会简明章程23条，经清廷核准后颁行各省。章程一下，各省纷纷遵章设立农务总会(有的地方称为农桑总会)，并于府厅州县设立分会，乡镇设立分所，到1911年为止，全国已成立农务总会及农桑总会19处，分会276处。
据常书红､王先明先生的文章，清末农会的作用主要是:一､泯灾患，兴地利;二､研究推广农学新法新理;三､刺激社会流动，加速社会动员。
但介于当时社会政治局面动荡不安和封建传统的深厚，当时不多的农会大都脱离农村实际生活，农会对社会变革的刺激作用也是比较有限的。
大革命时期是农会发展的活跃时期，1923年广东省海丰县总农会正式成立，选举彭湃为会长，这是中国第一个真正代表农民利益的农会。总会设卫生部､教育部､庶务部､交际部､财政部､宣传部､农业部､文牍部等。
当时，有一批热衷于农民运动的知识分子如恽代英､萧楚女等，他们发表文章，宣传农会的重要性。在此影响下，共产党和国民党左派积极人士在全国各地纷纷组织农民，建立农会。当时出版的《中国农民》第9期公布的全国农民协会统计表显示，到1926年8月底，全国共有省农会3个，县农会46个，区农会328个，乡农会5 340个。
国民政府统治时期，在其治域也于1928年7月公布了《农民协会组织条例》，1930年12月又公布《农会法》，将农民协会合法化。但众所周知，南京国民政府是代表大地主大资产阶级的利益的，这决定了它对农会的态度在本质上是敌视的，因此，这些法令都对协会的入会资格､自治程序方面进行了限制，主要目的是取消农会相对于政府的对立和独立，并极力把农会纳入政府的管理系统。例如1933年7月的《农人运动指导纲要》规定，农会以党部辅导农人，自行组织为原则;农会组织实行民主集权制;省市以下农会采取系统组织，以乡农会或市区农会为其基本团体。可见，农会的宗旨已经发生了变化，实际上成为农村基层政权的延伸，在乡村建设方面发挥的作用相当有限。另外，国民政府统治时期，国家面临严重的内忧外患，军事斗争成为国民政府统治的中心任务，这在客观上也限制了农会发生作用。
新中国成立后，1950年7月政务院颁布了《农民协会组织通则》，其中规定农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关，各级农会行使权力的机关是各级农民代表大会。鉴于当时新中国刚建立，国家还来不及在乡村基层建立政权，这一时期的农会实际上发挥了基层政权的作用，成为农村对敌斗争和土地改革的组织工具。《农民协会组织通则》明确指出，农民协会是农民自愿结合的群众组织。同时规定，根据《土地改革法》，农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关，其任务是团结雇农､贫农､中农及农村的一切反封建分子，遵照人民政府的政策法令，有步骤地实行反封建的社会改革，保护农民利益;组织农民生产，举办农村合作社，发展农业和副业，改善农民生活;保障农民的政治和文化水平､参加人民民主政权的建设工作。到1953年土改结束，基层政权也基本建立，农会就悄然隐退了。
土改结束到文革前的时期，农会主要是为了适应人民公社制度而建立的。当时，人民公社作为实现共产主义的理想制度，内在地要求农民大规模地､有效地被组织。另外，当时中央错误地估计了阶级斗争的严重性，因此也需要广大农民组织起来参与阶级斗争。广泛调动农民的积极性，进行全民动员的政治参与也是共产党执政的一条基本经验。在这种情况下，农会又重新复兴了。1963年5月《中共中央关于目前农村工作中若干问题的决定(草案)》要求，重新组织阶级队伍，在农村开展社会主义教育运动，巩固集体经济，发展集体生产，各县开始建立贫下中农组织。全国农村就按此规定开始建立贫下中农协会筹备委员会，各地都在当年夏天召开了首届贫下中农代表会议，正式成立贫下中农协会，配备了专职干部，与县委办公室合署办公。接着各区､公社和大队都建立了相应的协会组织，生产队建立了贫协小组。
上述各个时期的农会，分别与相对特殊的历史时期相对应，发挥了相应的作用，尤其建国前的农会在组织农民参加革命上发挥了独特的作用。农会的历史实践为乡村治理提供了丰富的经验，也为我们今天审视重建农会组织的必要性提供了有益启示:
首先，历史上的农会之所以能组建并发挥作用，主要是因为当时有严重对抗的阶级关系，统治者不能按现有的方式继续统治，被统治者也不能按现有的方式生活下去，这种对抗性使得农民的意志比较容易集中。在当时，农会是维护农民利益和摆脱剥削的唯一选择，农民除了加入农会来反抗政府对乡村的掠夺之外，再没有别的任何办法能改善他们的生活状况。而今，对抗性的阶级关系已经消失，社会各阶层利益关系多元化，甚至农民内部也有严重的利益分化，缺乏农民共同认可的高度一致并居于农民迫切诉求的核心利益，所以，组织农民不会像历史上那样容易。在农民利益多元化的情况下，农会没有将农民的利益逐次予以满足的能力。作为农民来讲，他们更清楚这一点，所以，即便他们出于种种原因选择农会，但对农会的期望值一定不会太高。实际上，今天农民要维护自己的利益，并非只有农会这一条途径，在正式制度之内，已经有诸多的制度安排是专门维护农民利益的，尽管从目前来看它们在维护农民利益方面的作用是有限的，但随着国家对农民问题的高度关注，随着国家一系列解决“三农”问题的政策的逐步实施，我国的“三农”问题会逐步得到解决，特别是社会主义新农村建设方针的提出及实施，我国农村的面貌必将发生很大改观。所以，农民利益的维护和表达，还是应该注重现有制度的改革和完善。
其次，历史上农民组织农会的活动主要是斗地主分田地，这种活动目标都是比较明确而短期的，并且整个活动与整个政治系统的联系比较弱，甚至没有，农会的活动可以不考虑可能衍生的负效应，所以共产党方面容易组织，农民也更加容易响应，在当时容易取得立竿见影的效果。建国以后的农会也是寄生在基层政权之下的，没有自主性，没有以社团应有的独立姿态维护乡村和农民的利益，实际的作用已经大不如解放前那样了。而今天，“三农”问题比以往任何一个时期都要复杂，任何针对“三农”的政策和措施，都会关联到经济和社会发展的其他方面，还要充分考量政策带给社会的震动和社会的承受能力。因此，许多政策需要在中央的权威主导下制定和落实，目前也只有政府有能力调控全局，协调各方利益，保证各方利益要求的大体平衡。根据中国国情，根据中国农民的规模､经济状况和发展潜力，可以肯定地说除政府外没有任何社会组织､机构､团体具备完全解决中国“三农”问题的能力。从政府的角度来讲，也不会将农会看成是解决“三农”问题的必要条件，这也降低了组织农民的必要性。
再次，以农会的方式将农民组织起来，发展到一定程度必然意味着农村经济要素的重新组合。因为组织化的生产主体只有和组织化的经济因素相结合，才可能产生良好的组织效应。在我国农村，最重要的经济因素就是土地，在现行家庭联产承包责任制运行基本正常的情况下，在找不到更好的解决农村土地关系的情况下，对土地关系的调整势必会引起农村社会结构的大变动，引发农村更深刻的两极分化。这在现阶段绝不是解决农村问题的良策，因为我国人多地少的矛盾是刚性的，土地还承担着重要的社会保障功能。现在研究农村土地制度的学者也大都主张在现有联产承包责任制这一土地制度框架内进行改革。因此，在不能触动现有农村农户分散经营的土地制度的情况下，建立农会是否可以很好地配合农村经济要素分散性，是否一定会给广大农民带来预期的经济利益，是一个值得探讨的问题。这也在拷问建立农会的可能性。
总之，任何组织的建立都要与特定的时代背景相符合，应基于时代现实问题的需要，应该与国家政权有合理合法的关系架构，才能发挥其应有的作用。基于农会在历史上发挥作用的特殊性，结合今天农村现实，我们认为不能将历史上农会的作用简单地移植来解决今天的“三农”问题。事实上，新中国成立后，农会就再也没有发挥过类似解放前那样的重要作用。
2．“三农”问题与农民的组织化
“三农”问题简言之就是农村发展相对落后，农民增收困难重重，农业振兴良策难寻。究其成因，一是因为我国农业自然条件､资源禀赋的限制和农业人口过多;二是因为建国后出于优先发展工业的考虑而从体制上强制性地从农村提取各种资源，国家始终没有将农村发展作为重点;三是在我国加入WTO的背景下，我国农业产品面临与发达国家低成本农产品竞争的巨大压力。这三个原因当中，第二个作为体制原因又最为关键，因为“三农”问题的根源就在于乡村治理体制的不合理，解决“三农”问题的关注点应该在乡村治理体制方面。事实上改革开放以来，中央政府乡村治理的政策上有头痛医头､脚痛医脚的弊病，改革近三十年并没有形成系统的､制度化的､持久性的治理措施。但试图以建立农会来形成制衡从而改变乡村治理结构，实际既缺乏现实和理论的依据，又没有对实践上农会的行为方式作深刻的省察。
首先，村委会就是农民的自治组织，建立农会势必会与现行村委会发生冲突。
倡导在农村组织农民､建立农会的学者的初衷是，希望通过农会为农民撑腰说话，争取相关利益和政策措施，从而改善农村面貌，增加农民收入，提高农民素质，促进农业现代化，同时以农会为依托发展乡村公共事业。由此我们自然想到村委会――这个我国基层民主的伟大实践。《村民委员会组织法》第一条规定“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”第二条规定“村民委员会是村民自我管理､自我教育､自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举､民主决策､民主管理､民主监督。”第三条规定“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。”而学者们所倡导建立的农会，在宗旨､管理､运行方式上的设想都必然与现行村民自治制度下的村委会不会有实质性的差别。显然，这两个组织在许多方面会是大体重合的。那么，为什么要弃村委会而取农会呢?
学者们弃村委会而试图建立农会的设想，主要在于他们认为现行村委会许多年来运作的实际效果不佳，村委会并没有实实在在地解决农民农业遇到的实际困难，农村的面貌没有发生根本性的转变。他们认为村委会作为自治组织并没有实际的自治权，特别是在中央政府实行分税制改革以后，下级政府的财政压力加大，形成了中央到地方逐级逐层的压力体制，这种压力通过乡镇基层政府一直通达到乡村社会，其中介就是村委会。村委会在体制的压力之下成了准政府机构，失去了制度设计初始的组织功能，事实上承担了基层乡镇政权的许多职能，脱离了农业､农村和农民。
倡导农会的学者们正是基于这种分析，才主张将农会组建成真正自治性质的社团组织，特别强调其自治性。但令人担心的正是这一点，农会建立之后，如何避免再次沦落到村委会的境地?
这样的担心不是没有理由，因为:其一，正如前文所述，今天组建农会，其政治､经济､文化背景已与前面任何一个时期大为不同，希望它发挥近代历史上尤其是革命时期农会的组织作用或效果来解决当下的问题，难免有一厢情愿之嫌。当然，倡导农会的学者们并不希望当农民利益受损的时候，农会以历史上那样的暴力方式去活动。但是，建国前的农会确实是在合法政权之外活动的，农会也并不是合法的压力集团。今天建立的农会，显然不能按这种方式去活动。其二，虽然经过了近三十年的改革开放，但农民真正有效进行政治参与的文化并没有完全培育起来，在这种情况下，农会的组建及其运作，实际是极其复杂的问题。其三，更为根本的是，制约村委会的体制因素在农会已建立之后，也很有可能不自觉地､顺理成章地成为农会的制约因素。有学者也表示了这样的担忧，“从表面上看，农会组织能够代表农村多数农民的利益。但在现有的文化传统下，农会有可能会异化为第二个村民委员会，在运行的过程中还有可能被地方政府和少数宗族势力操纵。”在目前中国现行的政治模式之下，如何突破对现行村委会的体制性制约，才是解决问题的命门所在，而不是换汤不换药地组建新的农会。
其次，政府对社团发展限制的合理性。
倡导建立农会的学者们的理由之二是认为工人有工会，青年有共青团，妇女有妇联，为什么人数最庞大的农民群体就没有自己的组织。
其实这样简单的有无的对比并不能说明建立农会的必要性。工人有工会是缘于新中国成立后国家对工业的定位，是出于组织工人，实现工业化的需要。另外，工人阶级是国家的领导阶级，因此也是出于定性国家性质的政治需要。共青团则主要是为社会主义培养建设者和接班人，《中国共产主义青年团章程》总则就明确:“中国共产主义青年团是中国共产党领导的先进青年组织，是广大青年在实践中学习共产主义的学校，是中国共产党的助手和后备军。”实践中，共青团的工作主要是对青年进行共产主义的信仰和忠诚教育。《中华全国妇女联合会章程》总则中规定:“妇女联合会的基本职能是，代表和维护妇女权益，保障男女平等”。但实际上妇联的作用也是很有限的，“妇联长期以来形成的政府行政作风，即以发文件､群众运动等为主的工作手段，导致了目标群体对妇联认同感的缺失。”金一虹也认为妇联“面临着与促进地方经济发展利益的矛盾，越往基层，发展的资源越集中，妇联承受的‘维护大局’的角色压力就越大，从而使‘妇女利益的代言人’的角色受到挑战。到了中国组织系统的末梢――村一级，妇联干部基本上只能扮演把妇女整合进村党支部的各项中心工作中去的‘助手’角色。”
社团作为民间自治组织自然应当维护所属群体的利益，但要考量三大社团的这种作用，要问工会保护了多少工人的多少利益此类问题，这三大组织其实都乏善可陈。朱英的文章就认为:“总体来看，民间社团对政策的举措主要是以正面的积极回应为主，负面的制衡为次。这一特点在改革开放建立的社团中体现得更为突出，其制衡功能几乎鲜有反应。”所以，这几个较具规模的自治社团组织并非学者们对新建农会的期望那样，他们的活动其实背离自治含义的方面比较多，只较少地具备自治性和民间性，它们的运作也多得到来自政府的许可和支持，有很强的政府主导的色彩。这些规模大､有一定历史经验的社团尚且面临如此的局面，那么，新的农会成立有多大可能能摆脱这种“历史的必然”?
如果说政府对社团的监管过严是我国社团发展的制约因素，那么，现阶段政府是否可以放松对社团发展的限制和监管呢?
在社会的转型时期，实际上政府的监管责任更显重要，所以我国实行社团许可批准制，这有利于维护国家安全和社会稳定，也是渐进式改革思路的具体表现。因此短期内，政府不会放松对社团的管制，尤其是对数量庞大的农民群体，政府在成立农会的问题上会有更多保守的考虑，肯定会采取相对稳妥的态度。实际上在标榜言论自由和结社自由的资本主义国家，对社团也不是放任不管的，对于危害公共安全､公共利益和他人利益的社团行为，也要予以严格的法律追究。政府必须要考虑社团对社会稳定的影响，我国政府同样不会忽略这一点。所以，不能简单的否定政府对包括农会在内的社团的监管。在国家发展和转型的关键时期，确保社会稳定，是政府面临的首要任务，在这种情况下选择监管比选择唐突地建立农会更加理智。
我国社团的官办模式为许多学者所诟病。其实，正如有些学者所言，“官办社团有其国际的现实依据。市场经济较为完善的西欧，其社团组织在创办时大多带有官办半官办性质，以后随着权威的形成才慢慢脱离，正可谓‘扶上马，送一程’。美国标榜自由的天堂，其社团看似与党派无涉，但其重要的，尤其是非营利性的社团，依赖国家补助金的比率很高。在日本，社团的官办半官办色彩更浓一些，行业一类一般都是产生于政府的自治体的倡议，由行政官厅指派人事安排，他们都是政府官厅的委托性组织，这类利益团体占日本社团的38%。像海南企业家协会这样的社会活动团体政府资助率为49%。我国的官办社团，相当长一个时期不会有较大的改变，务实一点的说法是随着市场经济的逐步完善将其官办色彩慢慢淡化。”所以，在当前的形式下，即便成立了农会，也肯定少不了政府的支持，一旦如此，农会的自主性就很难保证，为农民撑腰说话的能力就会大打折扣，这是农会发展不可避免的一个宿命。所以，农会的建立还要等待更加成熟的时机。
由此可见，社团的发展与政府的治理理念和政策直接相关，政府对社团的态度往往决定其生死命运。而今中国正处在现代化建设的关键时期，政府在国家建设和发展上还承担着十分重要的职能。无论是何种社团，出于什么样的目的，都不可能绕过政府的管治。尤其在中国改革的攻坚阶段，追求稳定是决策层和普通民众的共同愿望。所以，对于社团崛起可能带来的不确定因素，必然会有充分的估计。历史上共产党领导的农会要求“一切权力归农会”，在当时实际上主要是为了取得政权，今天倡导建立农会的人，对于其活动的边界和可能对稳定造成的威胁，对于历史上农会的暗示效应的大小，仍然没有仔细地论及过。没有人反对强大的公共权力对农村经济发展和农民权力保障是灾难而不是福音。但是，在今天的现实之下，过分地指责政府对自治团体的限制和社团相对于政府的独立性，也不是历史唯物主义的观点。这是警惕建立农会组织的又一理由。
最后，对农会的作用和行为方式不宜估计过高。
倡导建立农会的学者们对农会的最大期望是它能代表农民，增加与政府博弈的能力，那么就要解决怎样博弈，即以什么样的方式博弈的问题。
农会与政府博弈无非有两种方式。一种是合法和平的方式，即农会有组织地通过合法的方式，提出合理的要求，以对政府施加压力的方式引起政府的关注，并得到相应的实物和政策的救济，达到保护农村利益的目的。但从现阶段来看，这样做的合理性也降低了。因为，对农村体制性的伤害和掠夺已经和正在得到纠正，以把农会建立成为压力集团，农会以组织的方式向政府施加压力的诱因大大降低了。现在最需要的是基层能形成与中央政府配合的心态和力量而不是相反。
另一种是暴力非法的方式。农民以组织的方式以暴力为手段冲击基层政府的事件近几年已不少见，学者和政治家对乡村稳定的忧虑多由此而起。这也让人不由自主地想起历史上的农会。如果今天再倡导建立农会，人们关于农会历史经验的记忆，会不会对非法暴力的方式构成暗示或启发?对于这一点，倡导建立农会的学者们是否有所警惕?因为，基层政府的行政执行能力日益弱化已是事实，而且，如果真的建立了学者们所倡导的农会，那么这样的农会必然是一个消解基层权力精英的过程，这都意味着乡村的不可控性的增加。对这种情况的担忧并非杞人忧天。研究乡村问题的学者吴毅描述乡村干部向农民征收税费的情形时说:“农民这个被全社会公认的弱势群体，居然以种种拖､赖､甚至抗的手段拒交税费，而同样为世人所公认的有强大行政能力的基层政府，面对农民的拖欠竟然毫无办法，成了人见人欺的软柿子。”这就反映了基层政府面对农民的困难处境。对于学者们解决“三农”问题的思维方式，吴毅也指出了其毛病，“对于这样一些困难，一些坐在书斋里专事谋划的学者们是不大注意的，他们更关注一些带有战略性和政治正确性的大问题。例如，当他们感受到愈益沉重的农民负担已经影响到农村的发展和稳定时，便主张减轻农民负担;当他们认为农业税费实际上主要用于供养乡村干部时，便力主进行乡镇机构改革，或主张干脆取消乡镇政权，将多余的人打发回家。但他们却很少考虑一项新规在取代旧制时可能要面临的复杂局面，只有身临其境的地方和基层干部，以及那些具有丰富政策经验的人，才更清楚改革所面临的选择限制和社会成本。”如果在倡导建立农会时没有过这样的忧虑，那么就是没有深刻理解中国的乡村现实。吴毅下述的说法就更加引人深思了，“从政治稳定的角度看，底层精英的不稳往往是促成弥散状态的底层不满被组织成为实际对抗行为的关键因素――因此也是更加应该避免的。”
3．乡村治理与政府角色
乡村治理并非只是解决贫困的问题，更重要的是要改变造成城乡二元化的体制因素，为乡村发展设计和供给一个合理的制度体系。因此，问题的根本不是从形式上建立农会组织，而是通过发挥政府的积极主导作用，变革原有的不利于农民的制度和体制，赋予乡村治理机制的有效权威，通过理顺和创新村级治理体制，才是解决乡村治理的合理选择。而在中国目前强政府､弱社会的格局之下，这个制度设计和供给的重任，还是落在政府身上，解决“三农”问题和乡村治理问题最有效的办法，还要依靠政府发挥主导作用。
首先，从宏观来讲，注重政府权威是发展中国家发展的一条基本经验。世界上众多发展中国家在经济不断发展的同时，政治上也受到了来自西方发达民主国家民主化的压力。发达国家在强迫发展中国家实行经济自由化的同时，也在输出其政治自由化的一套理论。在各种因素的交织作用下，这套理论已经在许多发展中国家发生了作用，它片面的刺激了民众对民主化的过分要求，使得民众非理性的对政府施加民主化的压力，而无视在经济发展的特定阶段，超前民主化带给社会的消极影响。一旦民主化的诉求得不到所期望的满足，民众产生否定政府的倾向，甚至可能采取行动来对抗政府，其结果是销蚀了发展中国家中央政府的权威，降低了中央政府对社会的控制力，严重的则造成了政局动荡和政权更迭，抵消了经济发展的成果。所以，对发展中国家来讲，一定要注意政治民主化的代价和民主参与可能带来的不利影响，控制好民主化和政治参与的节奏。我国作为发展中的大国，有着极为特殊的政治､经济､文化背景，在人口众多､传统文化深厚的乡村推进民主和扩大政治参与的问题上，吸取发展中国家的上述教训，就显得更加必要。在乡村治理的问题上，着重强调的应该是政府的主导。“中国当前的‘三农’问题，如此迫切沉重，对其决断和回答，不是庸俗的经济伦理及政策所能应对的，它在不断追求一个‘清醒而又坚韧’的政治主导层。”
其次，对农民不利的原有体制的变革需要政府主导。在目前利益格局分化重组的态势下，农民成为真正的弱势群体，而强势群体在极力维护这种局面，加固目前的利益分配格局。这种强势力量是除政府以外的任何一方都无法对抗的，只有政府才有能力动摇已经固化的利益格局，综合考虑各方利益平衡，才能真正保护“三农”，发展“三农”，实现乡村的良好治理。
再次，农村自治组织的有效运作，离不开政府的支持。组织的功能，既与其规模有关，也与其经济能力有关。也就是说，数量庞大的农民即便自己组建了农会，也并不意味着其博弈能力的强大。从村委会运作低效的现实情况来看，农村自治组织功能的真正发挥还有赖于政府的指导和帮助。从东亚的一些经验来看，也是如此。日､韩两国均在财政上予以农民组织一定的支持。始于1970年的韩国新村运动，政府通过农会组织向农民无偿提供钢筋水泥，由农会组织农民自行开展修房修路和改水美化的工作。日本中央政府对日本农协实施定额补助金制度，除中央政府外，地方政府为了推动当地的公益事业，也通过农协这个最大的非营利性组织给予公共投资支持。在2003年，日本各级政府支持农协的设备设施更新等费用达到2兆日元，大约是农协设备自我更新费用的10%~20%。在欧洲，农会的发展和工作也离不开政府的支持，德国对农业的宏观管理，具体包括农业立法､农业政策和促进农业发展计划的制定;负责参与欧共体内部农业生产､销售政策的协调;负责与本国各州政府及全国性组织和机构的协调;协调国际间的双边合作”。由此可见，政府的支持，无论对于何种性质的农民组织，都是不可或缺的，在我国现有的乡村治理体制下，也应该加强政府对村民自治组织的支持。
最后，解决“三农”问题，建设社会主义新农村，是政府义不容辞的政治责任。建立农会的目的无非是争取国家对农村有与城市同等的对待，让农村有医疗保险和社会保障，有同量同质的教育资源，有自由而宽松的经济发展环境，有更加优惠的政策和更多的农业投资，一句话，争取与城市人口同等的国民待遇。农会无非是要自下而上地提出要求，以施加压力的方式得到自身利益的满足。而实际上，，由于众多学者的呼吁和政策制定者以及政治家的政治智慧和自觉，这些要求都在逐渐而有序地给予满足。随着现代化进程的加快，国家也越来越关注乡村问题，以前在事实上被忽略和搁置的乡村，今天真正地进入了中央政府的执政视野，政府对“三农”问题表现更加主动､更加重视，这也是有目共睹的。近几年中央一系列相关农业政策和新世纪连续三个“一号文件”的出台就是例证。2005年五中全会提出建设社会主义新农村，其总体目标是“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”，可以将此看作是这一政治责任的具体化。在这些方面，学者们一定要有深刻的历史眼光，看到这些要求曾经缺位也包含一定的必然性，也要认识到这种补课工作的长期性和过程性。在这一问题上，渐进的思维方式和行为方式是非常重要的。
综上所述，在“三农”问题和乡村治理的问题上，不能一味责怪农民没有自己的组织。关键的问题不在于成立什么样的组织，而在于将现有的村委会运作好，使其回归本位职能，才是当务之急。“诚然，鉴于村民自治组织在原有村级治理中的种种不足，或有人对此表示怀疑。其实，新的机遇是存在的。如今，在国家取消农业税并对农业进行较大力度补贴的情况下，村民自治组织的功能再造既有必要也有可能，毕竟要钱(征收税费)和给钱的村干部对于农民而言完全是两码事。”这种功能再造的可能性也不仅仅停留在学者的设想上，事实上通过近年来的改革，乡村治理也取得了令人欣喜的成果。“为了解决农村日益突出的矛盾，国家自新世纪开始进行了以农村税费改革为主的一系列配套改革，使农村基层组织得以从强大的行政压力下超脱出来，更好地为农民服务;地方政府推进的以“两票制”选举和“两会制”决策为主要内容的基层民主政治建设，也最终势必会增强村级组织的“草根性”，使乡村治理的微观组织基础悄悄地发生根本性变化，并反过来要求地方政府改变自己的治理方式，促使地方治理的民主化､法制化。”这些事实让我们看到了乡村治理的新的亮色。我们有理由相信，通过发挥政府的主导作用，改革和完善现有的乡村治理体制和机制，一定会达到乡村治理的良好状态，为社会主义新农村建设打下良好的政治基础。
参考文献:
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[作者简介]丁志刚(1966-)，男，西北师大政法学院教授，研究方向:政治学。
[收稿日期]2006-07-22
(责任编辑:梅文)
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