解决三农问题的根本:破除二元社会结构

三农问题已经成为我国现代化建设中的突出问题。我国三农问题的产生有其深刻的社会历史根源，我们认为其根本原因在于建国后人为形成的二元社会结构。统筹城乡发展，彻底破除二元社会结构，是解决三农问题的根本途径。

三农问题的根源在于二元社会结构

美国著名的发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者刘易斯通过对印度、埃及等许多发展中国家的研究后于1954年提出了著名的二元经济结构理论。1954年、1955年刘易斯先后发表《劳动力无限供给下的经济发展》和《经济增长理论》两本著作，确立了发展经济学的第一个模型。刘易斯认为，发展中国家经济发展的典型特征是二元经济结构。我们认为这种二次经济结构是经济发展过程中源于城乡不同的资源特征而自然形成的。从世界经济的发展历程来看，在工业化和城市化过程中，大量的农村人口向城市迁移和集中，城乡之间不同的发展水平导致普遍的城乡差距。这种城乡差距的自然性特性，有其不可避免性，这是一种发展中的正常差别。随着经济社会的发展，这种城乡差距会不断缩小。虽然发展中国家普遍存在城乡发展差距，但与中国这种人为的制度因素造成的城乡差距有着明显的不同。

我国是一个农业人口占绝大多数的农民大国，城乡之间的差别历来存在。问题是，我国城乡之间的差距不只是体现了发展中国家普遍存在的二元经济结构，更关键的在于，建国后通过一系列城乡分割的制度安排而形成的人为的二元社会结构。二元社会结构是当代中国不同于任何发展中国家的显著特征，是有中国特色的三农问题的要害和根源。

所谓二元社会结构，是指我国建国后通过一系列分割城乡、歧视农民的制度安排而人为构建的城乡隔离的社会结构。在一个主权统一的国家内，人为地把全体公民区分为农业户口和非农业户口，形成农民和市民社会地位完全不同的制度体系，这在当今世界上是绝无仅有的。二元社会结构的概念是农业部原政策研究中心农村工业化城市化课题组于1988年最早提出并详细论述的。［1］通过对三农问题的持续关注，我们认为人为制造的二元社会结构是中国三农问题的症结所在。

二元社会结构人为地控制了农村人口向城市的自由流动。流水不腐，户枢不蠹。一个国家和地区要想经济发展和社会繁荣，就必须使人口在城乡之间自由流动。在今天，放眼世界各国，人口在城乡之间的流动莫不是自由进行的。但我国建国以后，囿于严重的思维局限和特殊的社会环境，空前出台了以限制农村人口向城市流动为主要目标的户籍制度，人为隔离城乡，使市民和农民身份凝固化，这种举世罕见的城乡隔离制度，形成了城市和农村两个各自封闭循环的体系、市民和农民两种身份迥异的不同公民。改革开放以来进城务工的农民也无法获得名正言顺的市民身份和工人地位，他们只能被称之为不伦不类的“农民工”。

二元社会结构人为地遏制了城市化进程。城市化本来是伴随着工业化的发展而同步发展的。20世纪中期以来，发达国家和发展中国家的城市化水平突飞猛进，而同期的中国却通过人为地限制农村人口向城市流动，导致城市化几乎踏步不前。根据一些学者的研究，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化率均高于工业化率。历史的经验表明，低收入国家高出2个百分点，中下等收入国家高出21个百分点，高收入国家如美国1970年高出50个百分点，而中国1978年的城市化水平却低于工业化水平31.5个百分点。［2］人为的二元社会结构使我国城市化水平既明显滞后于国内工业化水平，又大大落后于发达国家、发展中国家和世界平均水平。

二元社会结构人为地剥夺了农民创造的巨额财富。农业本是弱质产业，综观世界各国政府大都实行特殊的农业保护和支持政策。而我国建国后却实行“挖农补工”政策，通过人为的工农产品价格剪刀差形式从农村大量吸取农民创造的巨额财富来满足工业化优先发展战略所需的原始积累资金。从1953年实行农产品统购统销，到1985年取消粮食统购，农民对工业化的贡献大约是6000～8000亿元。农民千辛万苦创造的财富就这样几十年如一日地被国家以剪刀差形式不断挖走以支持工业和城市。同时，国家又通过农业税收和其他税费从农村吸取超过农民承受能力的巨额资金。1995～2000年，农民年均缴纳农业税金254亿元，1999年农民缴纳农业特产税88.9亿元，缴纳屠宰税、耕地占有税、农村个体承担工商税1449.8亿元；1998年农民缴纳提留统筹费729.7亿元。［3］加上其他乱收费和摊派，农民苦不堪言。农民财富的被超额剥夺和税费负担的居高不下，既造成了20世纪50年代末60年代初使几千万农民活活饿死的大饥荒，又引发了20世纪90年代以来以农民负担日益沉重为主要特征的三农问题。

二元社会结构人为地限制了宪法赋予农民的基本权利。农民问题的本质在于农民在二元社会结构中基本权利的缺失。这种权利的缺失使农民这一弱势群体的社会地位更加弱势化。比如，现行的户籍制定限制和剥夺了农民的居住和迁徙自由权；收容遣送制度剥夺了农民的人身自由权；就业制度使农民既不能在党政机关求职，也不能在国有企业工作，大量在非国有企业谋职的进城农民却连工人的身份都没有得到，更不用说基本的劳动保障权利；社会保障制度则明显属于少数城市市民的特权制度。这一系列二元性的城乡有别的政策制度安排，人为地限制了农民作为共和国公民的宪法权利，这种人为造成的城乡不平等现象在当今世界是十分罕见的。

二元社会结构人为地拉大了城乡之间的差距。在经济社会发展进程中，城乡之间会自然形成一定的差别，这种差别在世界各国概莫能外。但在中国，由于人为的歧视性制度安排，几十年来人为地拉大了城乡差距。1980年，中国大陆包括农村居民在内的基尼系数为0.3左右，到1988年已上升到0.382，1994年为0.434，超过了0.4的国际警戒线，1998年又上升到0.45。现在，我们还看不到基尼系数下降的趋势。从城乡居民收入差距来看，国家统计局副局长邱晓华指出，2001年中国城市居民收入为6860元，农民收入2366元，表面差距是3∶1；但实际上农民收入中实物性占40%，每个农民每月真正能用做商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民的货币收入平均每月600元，城乡差距为5∶1；而城市居民中各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生等没有纳入统计范围，全面考虑这些因素，中国城乡差距可能达6∶1。而世界上绝大多数国家的城乡收入比率为1.5∶1，超过2∶1的极为罕见。［4］建国50多年来，我国城乡差距不是缩小了，而是人为地拉大了。

二元社会结构的形成和演变

城市是人类社会在漫长的发展过程中逐步形成和发展起来的。英国工业革命以后，随着工业化的发展，整个社会就不断地由乡村型向城市型转变，农村人口向城市迁移和集中就成为世界各国的普遍现象。在城市化进程中，由于城乡之间的资源落差，农村人口向城市流动是一种不可避免的历史现象，农村与城市、农民与市民的差别也是一种自然差别。但在我国建国以来，由于当时特殊的社会环境，更主要是由于决策者观念的局限，相继制定和出台了一系限制农民进城的政策制度，神奇地在神州大地上构筑了影响极其深远的二元社会结构。

中国共产党领导的革命摧毁了国民党政权，建立了新型的人民共和国。1949年9月通过的起临时宪法作用的中国人民政治协商会议《共同纲领》规定了公民的居住和迁徙自然权。建国初期，国家对户口迁移的控制比较宽松，新出台的有关户口管理政策都明确标示“保障人民居住、迁移自由”。1951年7月16日，经政务院批准，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，首次规定在城市中一律实行户口登记。该条例第一条就指明制定户口管理暂行条例的目的是保障人民的“居住、迁徙自由”。11月第一次全国治安行政工作会议也强调户口工作的任务是“保证人民居住迁移之自由”。［5］1953年，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，制定了《全国人口调查登记办法》，通过这次人口普查在农村建立了简易的户口登记制度。1954年9月新中国第一部《宪法》颁布实施，该《宪法》明确规定中华人民共和国公民“有居住和迁徙的自由”。1954年12月内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度，并规定农村户口登记由内务部主管，城镇、水上、工矿区、边防要塞区等户口登记由公安部主管，人口统计资料的汇总业务由国家统计局负责。1955年6月国务院发出建立经常户口登记制度的指示，对人口的出生、迁出、迁入等变动作了明确规定。1956年2月国务院指示把全国户口登记管理工作及人口资源的统计汇总业务统一交公安机关负责。3月，全国第一次户口工作会议规定了户口管理工作的三项任务，但还没有限制人口迁徙自由的规定。1954年到1956年是历史上户口迁移最频繁的时期，全国迁移人口数达7700万，其中包括大量农民自发进入城镇居住并被企业招工。［6］

1956年大规模的急风暴雨式的农村合作化运动以后，全国出现了比较严重的农村人口流入城市的问题，特别是安徽、河南、河北、江苏等省的农民、复员军人和乡、社干部流入城市的现象相当严重。1953～1957年，我国照搬苏联模式进行第一个五年计划，重点建设苏联援建的156项工程。在计划经济条件下，城市企业劳动用工都由国家计划统一安排，未按国家计划而擅自进城的农民，从1956年开始就被称为“盲流”，这个“盲流”实质上是现在盛行的“农民工”称呼的历史先声。1956年12月30日国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》，劝阻“盲流”到城市的农民回农村去，并指示工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应当私自招用农村剩余劳动力。可见，农村剩余劳动力在这时就已存在。［7］1957年3月2日国务院又发布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，1957年9月14日国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》，要求各地加强对农民的社会主义教育，将农民稳定在农村。1957年12月18日中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，特别强调公安机关要严格户口管理，同时严禁粮食部门供应没有城市户口的人员粮食，这意味着流入城市的农民遇到的首要问题就是没有饭可吃。盲目流入城市和工矿企业的农民必须“遣返原籍”，并且“严禁他们乞讨”，各地要“防止农民弃农经商”等。由此可见，在计划经济思维的禁锢下，当时的发展观念明显袒露出对农民追求生存和幸福权利的漠视和限制。中央接二连三发文件要“防止农民盲目进城”，一方面也说明农民具有自发进城的强大动力，另一方面说明当时决策层囿于计划经济思维的严重局限。

在党中央、国务院连续四次下发文件制止农民进城却成效不大的情况下，决策层不得不借助强制性方法来达到目的。1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议不顾四年前颁布的《宪法》对公民居住和迁徙自由权的规定，通过了影响至今的《中华人民共和国户口登记条例》，该《条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。这样，中国就从法律上正式确立了二元户籍制度，从此，农民迁入城市就从法律上和事实上被堵死了。1958年的人民公社化和大跃进运动迅速导致了1959年开始的三年大饥荒，限制农民进城谋生的户籍制度和由此而产生的官僚主义，致使几千万农民因饥饿而丧生，成为世界历史上令人十分震惊的人间悲剧。

围绕城乡分割的二元户籍制度，中央各职能部门配套出台了一系列歧视农民、限制农民的政策制度。这些制度主要有粮食供应制度、副食品与燃料供应制度、住宅制度、生产资源供应制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、婚姻制度、生育制度等十多项，形成了当今世上绝无仅有的二元社会结构。这些制度从根本上限制了农民作为共和国公民应该享有的基本权利，人为地使农民居于被歧视的二等公民地位。当前农民、农村和农业问题的种种表现，都可以归结到二元社会结构上来。户籍制度是二元社会结构的核心制度，因为其他一切政策都是以此为依据而建立起来的，没有户籍制度为基础，其他歧视农民的政策制度就会成为缺乏基础的空中阁楼。

1978年12月开始的改革开放，翻开了中国历史崭新的一页。二元社会结构在改革中不断受到冲击，严格的户籍制度也有所松动，有的制度化如粮油制度等在改革中被逐步取消，，但构成二元社会结构核心制度的户籍制度、就业制度、教育制度和社会保障制度等至今未有根本性的改变。

1980年以来，国家出台了几十项“农转非”政策，使部分符合条件的城乡两地分居几十年的夫妻、家属得以通过中国特有的“农转非”管道从农村进入城市。从1982年到1988年，“农转非”人口累计达4679万人。但真正意义上的户籍制度改革的最初突破，应归功于1984年1月1日的中共中央一号文件，即《关于一九八四年农村工作的通知》，该通知“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，10月国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定对申请到集镇的农民和家属，发给《自理口粮户口薄》，统计为“非农业人口”。这两个通知揭开了中国户籍改革的序幕，尽管这时国家还不准农民在县城和县城以上城市落户，但被限制居住和迁徙自由几十年的中国农民毕竟第一次获得了离开土地到县城以下集镇落户的权利，这就敲开了铁板一块的户籍制度的裂缝。据统计，从1984年至1986年底，在不到三年的时间里，全国共办理自理粮户口1633828户，计4542988人。［8］

1992年是中国改革历史上具有标志性意义的一年，年初邓小平南方谈话发表，加快改革的春风吹遍大江南北。这一年，在户籍制度上主要表现在两个方面，一是随着各地开发区的纷纷建立，全国出现了“卖户口”热潮，范围主要集中在小城镇和县城的开发区内。这次“卖户口”使农民第一次可以跨越集镇进入县城落户。但这种公开出卖非农业户口的错误做法立即遭到了公安部的紧急叫停。据估算，1992年各地卖户口所得金额可能达200亿元之巨。这充分说明被画地为牢数十年的中国农民对城市生活的强烈渴望。二是蓝印户口的应运而生。为适应改革开放的新形势，公安部拟就了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各部门和地方政府意见，开始实行“当地有效城镇居民户口制度”，因这种户口簿印鉴为蓝色，故称“蓝印户口”。这是一种适应人们对户籍制度改革的强烈要求而变通实行的一种过渡性措施。

1997年以后，小城镇户口籍制度明显加快，2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定从2000年起，在小城镇(含县城)有合法固定住所、固定职业和生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。至此，小城镇包括县城户籍制度取得了历史性突破。［9］与此同时，北京、上海、江苏、浙江、河北、湖南、山东、安徽等省市也纷纷出台触动大中城市户籍制度的改革措施，2001年8月1日石家庄市就在全国省会城市中率先实行户籍制度改革。但总的来说，因为户籍制度改革涉及到就业、教育、医疗和社会保障诸方面，大中城市的户籍改革举步维艰，突破性的改革措施还十分有限，已经出台的户籍改革措施主要面向所谓的人才和富人，普通农民仍然难以圆大中城市之梦，这就是当前1亿多进城务工的“农民工”之所以为“农民工”的原因所在。目前大中城市各自为政的户籍改革还只是停留在有利于引进人才和引进资金的“实用主义”阶段，远远没有上升到公民居住和迁徙自由的宪政层面上来。这与整个社会对宪法的认识有很大关系。比如1975年、1978年和1982年宪法都取消了1954年《宪法》对公民居住和迁徙自由权的规定，此后的历次修宪也没有涉及这项内容，这就使得以确保公民居住和迁徙自由为终极目标的户籍制度改革仍需时日。

统筹城乡发展，改变二元社会结构

二元社会结构的形成有其特殊的社会历史背景，但主要是由计划经济体制、错误的发展观和僵化的思想观念造成和维持的。二元社会结构一经形成，就具有强大的体制性惯一性，至今仍然严重制约着社会主义市场经济体制的完善。可以说，二元社会结构是中国最大的“人造国情”。要解决三农问题，就必须统筹城乡发展，坚决改变二元社会结构。

在过去的几十年中，从总体上说，主流政策理论界和执政者一个共同的发展思路就是在即定的二元社会结构中谋划“发展”，既看不到二元社会结构的严重危害，又缺乏革除这个最大的体制性弊端的智慧和勇气。不过令人十分欣慰的是，16年前的1988年，农业部原政策研究中心的一批政策研究专家敏锐地提出了二元社会结构理论，并且相当富有远见地提出了一系列破除二元社会结构的政策主张。［10］现在看来，这些开拓性的研究成果虽然在当时并未引起应有的重视，但在今天仍然具有宝贵的现实意义。

2002年11月召开的中国共产党十六大明确提出我国现在达到的小康还是“低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”，改革开放和现代化建设中存在的一个突出问题是“城乡二元经济结构还没有改变。”［11］这是中国共产党第一次在最高文件中正式采用“二元经济结构”这个概念，表明决策层已经一致认识到改变二元结构的紧迫性和重要性。2003年10月十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，并且把统筹城乡发展置于“五个统筹”的第一位，提出把“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”作为完善社会主义市场经济体制“七大主要任务”的第二位提了出来，并且历史性强调要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”［12］这充分说明中国的改革开放已进入了一个新的全面发展的历史时期，彻底改变城乡分割的二元结构的历史契机已经到来。

解决日益严重的三农问题必须与改变僵化的二元经济社会结构结合起来。在统筹城乡发展中，我们认为：首先，要捍卫宪法的神圣权威。宪法是治国安邦的总章程，是党的意志和人民意志高度统一的结晶，是人民权利的保障书。中国共产党十五大历史性地提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”，并强调要“尊重和保障人权”。2003年12月中国共产党提出第四次修宪建议，明确把“三个代表重要思想”、“政治文明”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“尊重和保障人权”以及“建立健全与国家经济发展水平相适应的社会保障制度”等作为重要内容。这无疑大大有利于二元经济社会结构的破除，有利于三农问题的解决，有利于弱势群体生存环境的改善。改革开放以来，我们国家取得的重大变化和显著成就，用温家宝总理2003在哈佛大学演讲中所总结的那样，是中国人民“基于自由的创造”。在今天，彻底改变束缚农民自由而全面发展的二元社会结构，必将进一步促进经济的迅速发展和社会的全面进步。

其次，要有革除体制性弊端的政策理论勇气和实践勇气。建国以来，在苏联模式的影响下我们搞计划经济，建立了一系列配合计划经济运行的政策制度，这些政策制度的一个共同点就是服从计划经济这个总纲，人为地限制了人的自由而全面发展。十一届三中全会以来，以市场为取向的改革不断深入，并最终实现了由计划经济体制向市场经济体制的历史性跨越，打开了我国经济、政治和文化发展的崭新局面。但在计划经济条件下形成的思想观念、习惯做法和体制性弊端还没有得到彻底的扭转和根本性废除。以限制农民为主要特征的城乡二元结构是旧体制弊端最集中的反映，它不仅生成和激化了三农问题，也极大地制约着中国现代化建设和在新世纪的和平崛起。这就要求我们理论工作者和实际工作者在改变城乡二元结构上要有开拓创新的勇气，坚决冲破一切妨碍发展的思想观念，坚决改变一切束缚发展的做法和规定，坚决革除一切影响发展的体制性弊端。只有这样，维持半个世纪之久的城乡二元结构就会尽快得到改变乃至最终消除，有中国特色的三农问题也将不复存在。

注释：

［1］［10］课题组：《二元社会结构：城乡关系：工业化？城市化》，载《经济研究参考资料》，1988年第90期。

［2］［6］转引自何家栋、喻希来：《城乡二元社会是怎样形成的?》，载《书屋》，2003年第5期。

［3］方言：《我国农村税费现状及成因分析》，载《经济研究参考》，2001年第24期。

［4］转引自张英洪：《给农民以宪法关怀》，北京，长征出版社，2003年12月第一版，第64页。

［5］万川编著：《户口迁移手册》，武汉，华中师范大学出版社，1989年版，第13页。

［7］参见刘纯彬：《二元社会结构：分析中国农村工业化城市化的一条思路》，载《经济研究参考资料》，1989年第171／172期。

［8］［9］参见张英红：《户籍制度的历史回溯与改革前瞻》，载《宁夏社会科学》，2002年第3期。

［11］参见江泽民：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面。北京，人民出版社，2002年11月第1期，第18页。

［12］参见《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》，北京，人民出版社，2003年10期1版，第12、13页。
 

作者：周作翰 张英洪

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