中央和地方社会保障支出责任划分的国内外差异
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我恨学弟
1 楼 2015-11-14
中央和地方社会保障支出责任划分的国内外差异
国内外有关中央和地方社会保障支出责任划分的研究文献主要分两大科系：一是从财政学视角进行政府财政 收 支 划 分 的 研 究 （其 中 个 别 文 献 涉 及 社 会 保障），这部分研究起步较早，已形成了以财政分权理论为代表的一系列成果，这些成果可为中央和地方社会保障支出责任划分提供方向性认识，但不是直接研究。二是从社会保障角度研究养老保险或者社会救助等单项社会保障责任划分，这些研究虽系中央和地方社会保障责任划分的直接研究，但数量少且多是定性说明，缺乏整体性和财政视角，难以融入财政体制改革的系统思考。将社会保障支出责任划分置于财政体制框架内的中外比较研究很少见到。中国中央与地方政府社会保障支出责任划分不清影响改革全局早已是各界共识。十八届三中全会提出“部分社会保障作为中央和地方共同事权”，２０１４年政府工作报 告指 出：“抓 紧研究调整中央与地方事权和支出责任”。全面分析比较中国与其他国家中央和地方社会保障支出责任划分的现状和差异，是中国中央和地方社会保障支出责任划分研究的起点。
一、中央和地方社会保障支出责任划分国际分析。
依据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》及有关国际统计资料，从历史和现实角度，分析国际上不同国家中央 和 地 方 社 会 保 障 支 出 责 任 划 分 的 现 状 和 趋势，总结其特点如下：
（一）社会保障支出责任明显以中央政府为主
表１是国际货币基金组织（ＩＭＦ）统计的４０个国家的中央和地方财政社会保障支出情况。４０国中有２１个国家中央财 政 承担了９０％以 上的社会 保 障支出责任；９２．５％的国家中央财政承担社会保障责任在８０％以上；中央财政承担社会保障责任在７０％以下的只有２个国家：丹 麦４２．１１％、中 国 大 陆５．１０％。很 明 显，由中央财政为主承担社会保障支出责任是各国中央与地方社会保障支出责任划分的主体格局。
（二）中央财政社会保障支出比重明显高于其财政收入比重
表１所 列４０国 中 只 有３个 国 家 （丹 麦、伊 朗、中国）中央财政承担的社会保障支出比重低于其财政收入比重，其他３７个国家的中央财政社会保障支出比重全部高于其财政收入比重，甚至有８个（澳大利亚、玻利维亚、西班牙、瑞士、白俄罗斯、意大利、哈萨克斯坦、波兰）国家的中央财政社会保障支出比重超过其财政收入比重达２０个百分点以上，这更进一步表明中央为主承担社会保障支出责任的国际格局。
（三）不同社会保障项目的支出责任分担不同
由于历史文化以及社会保障制度不同，各国中央和地方政府社会保障支出责任划分各不相同。
（１）美国３３项社会福利与救济中１８项由联邦政府负责，２项由地方政府负责，其余１３项由联邦和地方政府共同负责；从支出总额 看，联 邦 政 府 承 担７１．５％，州 和 地 方 政 府 承担２８．５％。
（２）瑞典由２１个广域自治体（Ｌａｎｄｓｔｉｎｇ）承担保健、医疗服务，由２９０个基础自治体（Ｋｏｍｍｕｎ）承担其他各项福利服务，社会保险由中央承担。［１］
（３）日本“最后安全网”的生活保护由中央负责。
（４）德国对于景气失业中的多数有劳动能力的人，因其在短期内便可就业，故由中央负责；少数 劳 动 能 力 有 限 的 个 别 救 助 则 由 地 方 自 治 体负责。
尽管各国央地社会保障支出责任划分各不相同，但也有共同之处：（１）社会保障的现金支付多以中央政府为主，社会福利等实物服务多以基层地方政府为主。（２）养老保险多以中央政府为主，医疗保险多以省级为主。［４］（３）就业促进多由中央和省级政府在市场主导的基础上联合促进，也在努力探索地方自治管理。
（四）社会保障支出责任划分的法律规定明确
由法律明确规定中央和地方以及地方各级政府社会保障支出责任是国际通行做法。如瑞典法律规定：社会福利由基础自治体负责（其支出约占基础自治体全部支出的３０％）；保健医疗及精神障碍由广域自治体负责（其支出约占广域自治体全部支出的８３％）；社会保险由中央负责［５］，见表３。
（五）社 会 保 障 支 出 责 任 有 从 中 央 向 地 方 转 移 的趋势
２０世纪８０年代以前发达国家社会保障基本以中央现金给付形式为主。伴随着８０年代全球财政分权改革潮流，以及经济全球化、资本自由转移而逃避税费导致社会保障制度破绽，一些国家陆续对中央与地方政府间社会保障支出责任进行调整。其调整路径分为“换设和取消”
两种，美英偏向于取消，欧洲福利国家主要是换设，即由中央现金给付向地方实物给付转变，结果是各国地方政府有关教育、医疗、福利等再分配职能普遍增加。［７］欧盟１４国２００５年与１９９７年相比，９个国家中央财政社会保障负担份额下降，尤其是西班牙和瑞典两国出现跳水式下降。德国２００５年取消了长期失业者保险津贴与失业救助两种制度的并存，引进了求职者基础保障，自治体联合劳动行政机构成为其实施主体，到２０１２年这种准自治体扩张到１０８个［８］，表明德国求职保障方面自治体作用的加强。法国近年来社会保障和地方分权关系的改革显示出社会救助权限向县移让。
（六）改革并非向地方分权一边倒
在财政分权化改革过程中，一些国家的社会保障支出责任随其中央和地方关系的改变而呈现出多元化特点，并非向地方分权一边倒。［１０］
（１）法国在将社会救助向县转移的同时，医疗保险权限向州范围的国家机关集中。
（２）日本近年来开始“社会保障和税收一体化改革”，将地方消费税的５％充实给社会保障。他们认为地方分权是国家和地方责任分担的改进，并不是从中央向地方或者从上一级政府向下一级政府的单方面权责移让，分权化并不意味着“做大地方政府”。
（３）英国新工党（布莱尔、布朗）政权通过一系列改革，创建了自治体社会福利行政业绩管理体系［１２］，中央转向侧重于社会福利的限制和监查。
（４）加拿大是拥有“大的州政府”的联邦国家，州政府对社会保障的作用很大，医疗、儿童扶养支援、社会救助等由州政府负责，即使是联邦经管的年金、失业保险等，州政府也发挥一定的作用，目前加拿大趋向“小政府”的各种制度所体现出的“市场化”自由主义模式色彩正在加强。
二、中国中央与地方社会保障支出责任分担现状
中国现行财政体制源于１９９４年分税制，有关中央和地方社会保障支出责任分担特点如下：
（一）社会保障支出责任是分税制改革的空白点
表４显示，１９９４年我国分税制改革对中央和地方财政支出责任的划分中没有提及社会保障支出，这是因为当时我国总体上仍然实行企业保障制度。
随着经济体制改革的深入，企业保障向社会保障转变，原本由企业负担的保障责任转而在政府、企业和个人以及中央和地方间重新分配，但这种分配多属被动、无序和盲目，拖延至今围绕中央和地方社会保障支出责任划分的深层次矛盾已难有后退余地。
（二）地方财政承担了９０％以上的社会保障支出
在支出责任缺乏明确划分情况下，我国社会保障支出呈现出与权力结构相反的分配格局，即行政级别越高、权力越大，社会保障支出责任越小，社会保障支出责任明显向下压沉，数据显示１９９８年以来我国地方财政社会保障支出比例都在９０％以上。
（三）地方财政社会保障支出的４０％多依赖中央转移支付
根据财政决算计算，２０１２年我国地方财政社会保障和就业支出的４３．０７％需要中央转移支付，比２０１１年的３９．７２％上升了３．３５个百分点；２０１２年住房保障支出的５３．８４％需要中央转移支付，比２０１１年的４２．１１％上升了１１．７３个百分点，这表明我国地方财政社会保障支出的财源自主性弱且趋势在加剧。
（四）财政社会保障支出责任分担各项目有差异
表５显示，我国社会保障制度转轨后，地方财政承担的抚恤和社会福利救济支 出比重 在９８．６％～９９．４％之间；社会保障补助 支出在８７％ ～８８．６％之 间；对 基 本养老保险基金补助支出在９７％以上；这些项目的央地支出责任分担已经初步显示出一定的规律性。但住房保障支出的地 方占比在５５．６％～９１．４％之 间 大 幅 跳跃，表明我国住房保障的央地财政支出责任划分仍处初始状态，还未显示出规律性。
（五）中央与地方财政收支格局逆转
分析改革开放以来我国中央和地方财政收支变化不难发现，中央财政收入由低升高，地方财政收入由高降低；而中央财政支出则由高降低，地方财政支出由低升高，亦即财政收入向中央集中，而财政支出向地方压沉，中央和地方财政收支比重格局刚好互调。在中央与地方整体财政收支失衡的大背景下，地方财政社会保障收支矛盾更加突出。
三、中央和地方社会保障支出责任划分中外比较的结论和建议
（一）中央和地方社会保障支出责任划分中外比较的结论
根据中央和地方社会保障支出责任划分的中外比较不难发现，中国社会保障支出责任划分与国际一般格局有较大差异。
１．中国中 央 财 政 社 会 保 障 支 出 比 重 过 低。表１所列４０国中，９５％以上国 家 的 中 央 财 政 社 会 保 障 支出比重都 在８０％以 上，而 中 国 以５．１０％列 在 其 间。对此有人 提 问 是 否 中 外 统 计 的 口 径 不 同？ 据 分 析ＩＭＦ统计的社会保护 支 出 相 当 于 我 国 的 社 会 保 障 支出，而我国的财政社会保障支出只包括对社会保险基金的补助，不包括社会保险基金支出。不过现实中我国的社会保险基金支出责任也多在地方，因此即便在中国财政社会保障支出基础上加进社会保险支出，该格局也不会改 变。也 有 人 说 我 国 有 接 近 于 税 收 规 模的政府性基金以及土地财政等收入都由地方支配，如果将其计算在内，则中央和地方的财政收支可能会不一样。须说明本 文 分 析 的 是 中 央 和 地 方 财 政 的 社 会保障支出，政府性基金和土地财政等收入即便是由地方政府掌控，也很少 有 用 于 社 会 保 障 支 出 的，因 此 不影响本文整体的分析结论。
２．中国的 中 央 政 府 财 政 收 入 比 重 是４０个 国 家中最低的。表１显 示，４０国 中 央 财 政 收 入 比 重９０％以上的有４个 国 家，７０％ ～９０％的２２个 国 家，５０％～７０％的１２个国家，５０％以下的只有瑞士４６．０１％、中国３２．５２％，这表明我国财政收入总体格局难有改进空间。
３．基于中国中央政府财政 收 入 比 重 最 低 以 及 社会保障支出比重更低，不难得出中国实际上更近于财政分散管理的状态，这与我国中央集权管理的国体有所偏离。尤其是支出责任明显偏重于地方，社会保障等民生支出责任更加压向地方，地方支出责任明显与其财力不相匹配。
４．省级社会保障支出 责任 偏弱。囿于 我 国 省 以下地方财政体制正在进行省直管县改革，本文将省以下各级地 方 政 府 统 归 为 地 方，而 未 对 其 进 行 分 层 研究。与国际相比，我国养老保险补助等大项支出的资金压力在中央，社会救助与福利支出的资金压力在市县，省级在两头中间 有所 悬 空（少 数 实 行 省 级 统 筹 的省份除外），适当加 强 省 级 政 府 社 会 保 障 支 出 责 任 是中国应取之法。
５．法律建设滞后。１９９４年我国中央与地方政府财政支出责任划分较为粗泛，之后也一直未跟进相应细化改革，尤其是社会保障支出责任更是处于模糊和相互挤压状态，这与各国财政社会保障支出责任有明确法律规定的 通 行 做 法 不 同。中 国 明 确 划 分 中 央 和地方社会保障支出责任进而实行规范化管理，已是当务之急。
（二）中国中 央 与 地 方 社 会 保 障 在 支 出 责 任 划 分的对策建议
中央与地方 社 会 保 障 支 出 责 任 划 分 绝 非 单 纯 的财政或经济问题，也 是 政 治 问 题，事 关 国 民 经 济 全 局和国家稳定与 国 家 治 理。其 突 出 难 点 一 是 政 府 社 会保障责任边界的把控；二是现有财政收支格局很难打破，部门、地 方 趋 利 避 责 潜 规 则 盛 行，民 主 张 力 与 政府管理弱化的矛盾突出；三是有关社会保障的管理基础薄弱，相 关 管 理 主 体 间 分 工 不 清，统 计 数 据 缺 乏、混乱，严重制约着相 关 的 理 论 研 究、公 共 决 策 和 治 理改进。为此需要政府在实行全口径预算管理、明确中央和地方各自财力的基础上，适度加强中央政府财政支出责任，尤其是社会保障财政支出责任。
１．加强理论研究指 导。经 济 体 制 转 轨 决 定 了 社会保障制度转型，在 这 一 历 史 变 革 中，围 绕 社 会 保 障的系统理 论 研 究 明 显 不 足，加 之 部 门 主 导 的 改 革 方式，导致社会保 障 改 革 局 部 化、碎 片 化。尤 其 在 经 济建设财政向公共财政转变过程中，政府对社会保障该负哪些、什么程度的 责 任，中 央 与 地 方 以 及 地 方 各 级政府之间 应 该 如 何 分 责 等 等，都 缺 乏 明 确 的 理 论 指导，改革始终是摸着 石 头 过 河，如 今 亟 需 理 论 为 实 践指明方向和道路，引领和推动改革前行。
２．实现政府社会保 障 管 理 法 制 化。我 国 政 府 尤其是地方政府有 关 民 生 社 会 保 障 的 项 目 细 碎 繁 多 到令人生畏，在厘清政 府 社 会 保 障 责 任 边 界 基 础 上，对政府社会保障支出项目进行全面规范整顿，将传统项目与新增项目衔接 合 并，保 持 经 常 项 目 基 本 稳 定，尽量减少临时项目。在加强理论研究基础上，采取列举法，对全部社会保障项目的事责划分与财力匹配进行全面、系统、具 体、精 准 的 测 算，进 而 入 法，实 现 社 会保障管理规范化和法制化。
３．央地分责与部门 分 工 统 筹。在 明 确 中 央 与 地方社会保障事责划分与财力匹配的同时，更要兼顾政府部门间分工，构建 税 务 部 门 征 收、社 保 经 办 机 构 支付、国库存储、财政专 户 核 算 的 中 国 社 会 保 障 管 理 体制。当前首要的 问 题 一 是 明 确 人 力 资 源 和 社 会 保 障部门（人社部门）同财 政部 门 的 社 会 保 险 基 金 管 理 权责；二是明确社会保险经办机构同税务部门和人社部门的关系；三要将社 会 保 险 经 办 机 构 体 制 统 一 规 范，实现社会保险费的统一征收和分账管理。
４．健全中国社会保 障 公 共 决 策 机 制。古 今 中 外有关民生和社会保障的公共决策，大多是民间自下而上的强制性推动，少数是政府统治者的开明推进。中国目前有关公共 决 策 的 突 出 问 题 是 缺 少 广 大 民 众 的参与，资本强势影响 决 策 过 程 和 结 果，政 府 部 门 机 构等决策主体趋利弊责，这一问题严重制约着中国现代国家治理体系 和 治 理 能 力。中 国 应 建 立 起 公 共 参 与的公共决 策 机 制，在 各 级 人 民 代 表 中 增 加 真 正 的 企业、劳动者、专 家 代 表，参 与 讨 论 社 会 保 障 有 关 法 律法规的决定，确保社会保障法律和政策能充分吸纳和代表广大 人 民 群 众 的 根 本 利 益，减 少 社 会 冲 突 和 震荡，实现社会和谐发展。
［参考文献］
［１］斉藤 弥生．スウェーデンの社会 保障 制度 にお ける国と地方 の 関 系［Ｊ］．海 外 社 会 保 障 研 究，Ａｕ－ｔｕｍｎ ２０１２Ｎｏ．１８０．
［２］［４］［１０］佐藤主光．海 外 社 会 保 障 制 度 的 国 家 和地方的关系（要点）［Ｊ］．海 外 社 会 保 障 研 究，Ａｕ－ｔｕｍｎ ２０１２Ｎｏ．１８０．
［３］［８］武田 公子．ドイ ツ 社 会 保 障 制 度 に お け る 政府间関 系 ［Ｊ］．海 外 社 会 保 障 研 究，ｓｕｍｍｅｒ ２０１２Ｎｏ．１８０.
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2 楼 2015-11-14
失独群体社会保障中政府责任的缺失与完善
一、引言
自从 2012 年 3 月 22 日《新华每日电讯》以《“失独”之痛需社会抚慰》为标题对失独问题进行报道以来，失独问题开始引起社会的关注。然而，失独问题真正进入政府与社会公众的视野始于 2012年 6 月 5 日全国 100 多位失独父母联名上书原国家计生委要求国家补偿事件①。这次事件让政府和社会各界开始意识到失独问题已成为一个不容忽视的社会问题，也使得失独群体的生存现状与困境受到关注与重视。
失独群体是独具中国特色的特殊弱势群体，它与独生子女政策相伴而生，是独生子女政策的遵守者、执行者与利益受损者，在恪守独生子女政策后失去了唯一的子女，心无所系、老无所养、病无所医、困无所助。几千年来，“不孝有三，无后为大”“养儿防老”的传统观念和家族文化影响着中国一代又一代人。在每个家庭中，子女成为父母生命的延续、情感的寄托、精神的纽带和生活的全部希望。我国第六次人口普查数据显示，子女供养仍然是我国大多数老年人最主要的生活来源②，尤其在当前我国经济还不够发达、人民生活还不够富裕以及社会保障制度尚不健全的情况下，子女依然是绝大多数老年人安度晚年的主要依靠。对于独生子女家庭，一旦独生子女不幸去世，父母不仅承受着难以言说的身体和心理创痛，而且丧失了生命的传承、精神的依托、生活的依靠和最可靠的老年保障③。毫无疑问，独生子女父母为遏制我国人口膨胀和经济社会发展作出了巨大贡献，同时失独父母也因独生子女去世作出了重大牺牲。因此，对于失独群体而言，他们在丧失了子女这一最基本、最重要且最可靠的生活保障之后，有可能面临养老和医疗等社会保障的巨大压力，政府理应为他们提供相应的社会保障。
近年来，中央和地方各级政府开始就失独群体社会保障问题出台了一些关爱措施与帮扶政策。可以说，政府在解决失独群体的社会保障问题中取得了一些成就。然而，在多种因素的制约下，当前政府在解决失独群体社会保障问题中还存在责任缺失问题，从而造成失独群体缺乏基本的社会保障、各地进行的失独群体社会保障试验混乱以及失独群体社会保障权益受损的现实状况。④这就要求我国政府承担起相应的责任，努力改善失独群体的生活状况，使其免遭养老、医疗等社会保障困境。这对于改善民生与促进社会和谐发展具有重要的理论意义与实践价值。
二、失独群体社会保障中政府责任的缺失
整体而论，失独群体的社会保障问题是多种因素相互作用的结果，而政府责任缺失无疑是其中非常重要的因素。近年来，我国失独家庭人口数量日渐庞大，新闻媒体对此关注度不断增加，社会公众关注程度也逐步提升。为此，中央和各级政府出台了一些针对失独群体的关爱措施与帮扶政策。仔细研读这些关爱措施与帮扶政策，可以发现，在解决失独群体的社会保障实践中，政府存在比较严重的责任缺失问题。
1.失独群体社会保障法律法规不健全
纵观西方发达国家社会保障制度的产生、发展、改革与成熟历程，立法先行是一个重要的经验⑤。目前，我国尚未出台有关失独群体社会保障方面的法律，我国《人口与计划生育法》中没有相关的章节与条款，2012 年修订的我国《老年人权益保障法》对数量日趋庞大的失独父母只字未提，国务院也没有出台失独群体社会保障方面的法规。这些都从一定程度上体现出失独群体社会保障法律法规的严重缺位。这种缺位，一方面导致了各级政府在应对失独群体社会保障问题时处于“无法可依、无章可循”的被动地位，政府只能根据一些相关的部门规章来制定失独群体社会保障政策，严重削弱了这一政策的合法性、权威性与可行性； 另一方面也使得失独群体在社会保障权益受到侵害时难以依据明确的法律规范来维护自身合法权益。
2.失独群体社会保障制度缺乏顶层设计
一项制度的完善，不仅需要地方层面“摸着石头过河”,更需要中央层面“顶层设计”.二者相辅相成，缺一不可。失独群体的社会保障制度亦是如此。从当前各地的实践来看，由于国家对失独群体社会保障问题尚无相应的制度安排，中央政府对失独群体的社会保障制度缺乏统一的政策指导，各地都在“摸着石头过河”,即根据本地的实际情况探索失独群体社会保障方案。这些地方政府坚持以人为本的执政理念和为人民服务的做法是值得肯定与赞许的，但是，由于缺乏顶层设计，各地这种“摸着石头过河”的做法使得不同地方失独群体社会保障方案存在较多差异，给失独群体社会保障制度的长效运行带来一些负面影响，造成失独群体社会保障制度的“碎片化”与“断裂化”.这不仅损害失独群体的合法权益，也不利于失独群体社会保障制度的成熟、定型与可持续发展。
3.中央财政在失独群体社会保障制度中存在责任缺位
西方发达国家的经验表明，社会保障制度的有效运行与健康发展离不开政府财政的大力支持⑥。换言之，政府财政支持是一项社会保障制度赖以存在与发展的重要物质基础。失独群体社会保障制度的有效运行与可持续发展同样需要政府财政的支持。这里，中央财政对失独群体社会保障制度的支持尤为重要，对失独群体社会保障制度提供财政支持也是中央政府履责的重要体现。然而，从北京和泉州等地的实践来看，社会保障资金主要来源于各地财政部门、卫计委和社会捐赠等（ 见表 1） ,比如北京市的“暖心计划”资金主要来源于北京市财政厅和计生委，泉州市开展的计生特殊家庭关爱行动的资金主要来源于地方政府拨款和社会捐赠。可见，中央财政在失独群体社会保障制度中严重缺位。这不仅造成了失独群体社会保障资金来源不足，给一些地方政府带来较大的财政压力，也导致了一些地方失独群体的社会保障待遇偏低，无法有效解决失独群体的后顾之忧，从而引发失独群体对政府的怨恨与不满，不利于社会安定与和谐。
4.失独群体社会保障制度的责任主体之间关系紧张
在失独群体社会保障制度中，政府、社会公众和失独者构成了这一制度的三个责任主体。毫无疑问，政府在其中起主导作用。政府、社会公众和失独者之间关系的和谐与否对失独群体社会保障制度的健康运行与长远发展具有重要影响。然而，当前政府、社会公众和失独者之间的关系并不和谐，甚至是趋于紧张（ 见图 1） .在政府与失独者之间，一些失独者坚持认为，政府强制执行独生子女政策是造成自己在独生子女去世后“心无所系、老无所养、病无所医、困无所助”的罪魁祸首，政府作为“始作俑者”必须对此负责。故而，2012 年 6 月至 2014 年 4 月，来自全国各地的失独父母代表曾四次到国家有关部门上访⑦，强烈要求政府对其进行经济赔偿和精神慰藉。对此，各级政府要么没有回应，要么互相推诿，要么避重就轻，从而造成政府与失独者之间关系比较紧张。在社会公众与失独者之间，社会上一些人对失独父母中老年丧子这一事件心存恐惧，认为失独父母是“霉运”的携带者，排斥甚至是歧视失独父母的现象时有发生。这对于处于失子之痛中心理极度敏感与脆弱的失独父母来说无疑是雪上加霜，强烈的被排斥感和被歧视感使他们大多选择与外界疏远，与社会公众关系并不和谐。
三、失独群体社会保障中政府责任的完善
贡献者奖，违规者罚，受害者助，牺牲者救，这是文明社会的基本准则。⑧一个文明社会的政府理应对其重大决策所产生的后果负责。无论从法律上还是道义上，我国政府都有责任、有义务帮助失独群体解决养老和医疗等后顾之忧。对于当前政府在失独群体社会保障制度中存在比较严重的责任缺失问题，政府应当采取措施履行自身责任，促进失独群体社会保障制度的有效运行与健康发展。
1.加强失独群体社会保障法制建设
现代社会是法治社会，优良的法律是解决诸多问题的关键。失独群体的社会保障问题亦是如此。只有经过法律法规的规范与调整，失独群体的社会保障制度才能予以完善。事实上，我国失独群体社会保障制度缺乏顶层设计、中央财政在失独群体社会保障制度中责任缺位以及失独群体社会保障制度责任主体之间关系紧张等问题，或多或少都与法律法规不健全有关。因此，为了促进失独群体社会保障制度的健康发展，维护失独群体的合法权益，必须加强失独群体社会保障法制建设。具体来说，可以从以下两个方面着手： 第一，由中央政府根据实际情况制定《失独群体社会保障条例》，或者对我国《老年人权益保障法》和《人口与计划生育法》进行修订，增加与失独群体社会保障相关的章节与条款，让各级政府在应对失独群体社会保障问题时有法可依、有章可循。第二，为失独群体建立无偿法律援助制度，最大限度地帮助失独群体维护自身合法权益。
颜夕陌613
3 楼 2015-11-14
农村空巢老人社会保障问题与对策
一、调研基本情况
为了更深入的了解农村空巢老人社会保障的基本状况，笔者实地走访调查了大连市金州区三十里堡街道北乐村。全村共有2527户，6519人。其中青少年儿童占24%,壮年劳动力占49%,老人占27%.空巢老人总数占全村老年人总数的68%.调研内容主要集中在经济保障、医疗保障、日常生活保障和精神保障方面。
二、农村空巢老人社会保障的现状
（一）经济保障状况
通过调研发现：在北乐村的空巢老人中，只有9.8%的能够得到退休金或低保救济金，绝大部分的空巢老人没有固定的收入。外出务工的子女就成为了他们经济来源的主要供给群体。社会化的养老保障体系对空巢老人的覆盖面很低，提供的经济供养资源非常有限，而老人的子女在外务工的压力较大，收入有时候也得不到保障，他们对于父母的贴补也更加不具有稳定性。老人们在经济收入得不到保障的情况下只能依赖土地，自产自销，自产自足。
（二）医疗保障状况
在问及参加新农合是否有助于缓解就医难的问题时22.6%的老人认为新农合由于报销比例有限制，遇到大病时，新农合不能缓解他们就医贵的问题；认为新农合能够部分缓解就医难问题的老年人为51.1%;有26.3%的老年人认为新农合能够基本解决就医难，就医贵的问题。新农村合作医疗的报销上限有限，报销程序复杂等降低了农村空巢老人加入的积极性。
（三）日常生活保障状况
调查数据显示，在144位空巢老年人中，只有1位从未结婚，且为男性，占0.7%;配偶健在的占65%;离婚的占3.6%;丧偶的占30.7%,这说明在所调查的空巢老人中，丧偶率是相当高的。空巢老人的日常生活照料是一个很实际的问题。随着城乡户籍制度的松动，城乡流动性增强，外出务工的年轻人增多，空巢老人的日常照料越来越得不到充分保障，状况令人堪忧。
三、空巢老人社会保障存在的问题
实现“老有所依，老有所养”是全社会共同的愿望，更是农村空巢老人的强烈新生。但是随着北乐村经济的快速发展，村里年轻群体外出务工人数的增多并且传统大家庭的解体，北乐村空巢老人的养老问题变得日益突出。造成这种局面的主要原因有以下几个方面：
（一）养老保障体系不健全
北乐村养老保障体系不健全、养老保障水平偏低，其中资金问题是制约其养老保障顺利推行的主要问题，村里的集体经济处于比较薄弱的状态，没有能力为村里的空巢老人参加养老保障提供补助。较长时间以来，北乐村养老保障资金的投入不足，成为制约村里养老保障事业发展的重要因素，村民参保的积极性也被严重的挫伤和降低。
（二）医疗卫生服务机构不健全
改革开放以来，由于市场机制的兴起和大连市政府公共医疗卫生投入的减少，北乐村原有卫生所的公共服务职能开始退化，其医疗条件也因得不到改善而日趋落后。村里的居民数量在不断上升，可是医院及卫生所的数量上升的却比较缓慢，根本无法满足病人的需要。由于北乐村的医疗卫生服务供给短缺，强化了空巢老人看病难这一状况，使广大空巢老人医疗负担加重。
（三）“孝道”观念逐渐淡化
通过与北乐村老人交流发现：很多老人推崇传统美德，但是很多年轻子女却认为这是父母他们之间的代沟，没办法进行情感上的交流，所以他们宁愿多给点钱“孝敬”父母，也不愿意与父母进行情感上的交流。有些外出务工的子女甚至连基本的生活费也不愿意给自己的父母，完全不尽赡养父母的义务，这不仅使空巢老人的生活窘迫，还感到在精神上被遗弃，影响身心健康。村里多年以来留下来的那些传统的尊老、敬老、孝顺父母等伦理道德正逐渐被削弱。
（四）公共文化设施落后
北乐村公共文化服务建设投入的不足，使得村里的公共文化设施和文化活动的较为匮乏，大大影响了空巢老人的精神健康，空巢老人闲暇时间除了看电视、聊天外，多以打牌、打麻将来消磨时间。十分单调的精神文化生活使空巢老人的孤独感、心理压力以及其他消极情绪无法得到有效宣泄，其健康和幸福感因此受到负面影响。
四、空巢老人社会保障的对策思考
农村空巢老人的社会保障问题在建设和谐社会，高度关注民生的今天已经越来越受到重视。关心、关爱空巢老人，解决老人老有所依、老有所养、老有所乐的问题迫在眉睫。对此，笔者认为应该采取以下措施：
（一）加大养老保险落实力度
新农合政策让北乐村老人看到了希望，沐浴了党的阳光，许多老人每月拿到了一定的养老金，脸上绽开从未有过的笑容，心里有了踏实感。但对比当今物价，那点儿养老金无疑是杯水车薪。因此，村委会要逐步提高养老金发放数额，从而提高老人生活水平，发挥社会养老的最大功能。
（二）发展农村经济，减少青壮年外出比例
北乐村空巢老人形成的主要原因是由于村里富余劳动力外出务工造成的，要从根本上减少空巢老人的比例，还必须重提“父母在，不远游”的传统观念，由于村里经济不发达，将年轻人留在父母身边显然是不现实的。因此，村委会应调整本村产业结构，发挥其大市场以及“富士苹果”特产的特有优势来解决富余劳动力的问题。村委会应尽力呼吁青壮年劳动力留在本村创业、就业，并且抓好“人才回引工程”积极鼓励、引导外出务工人员回乡就业，从而减少外出务工的比例。
勤奋的哈咯哈
4 楼 2015-11-14
发达国家农民工群体社会保障经验及启示
一、农民工群体社会保障现状与困境
农民工群体的社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利三方面。首先，在社会保险方面，农民工群体社会保险缺乏针对性，参保有限。胡务、张伟两位学者曾对农民工体参保情况进行了调研，结果表明“农民工参保率不高，其中养老保险参保率为33.7%,工伤、失业、医疗和生育保险等其他项目参保率分别为：31.8%、10.3%、21.6%和 5.5%”.[1]
学者韩淑娟也曾对于山西省农民工社会保障情况分析“山西就业农民工养老、医疗、工伤、失业和生育保险各项目参保率均较低，最高参保率项目为工伤保险，但仍没有超过30%”.[2]
这些调研都表明农民工群体社会保险没有针对性，农民工群体参保率过低。其次，在社会救助方面，农民工群体缺乏专项救助政策。农民工群体在面临失业、生病、住房等生活困难时主要求助于亲朋好友，很少能得到政府和社会的帮助。我国的救助政策上户籍有条件限制，没有针对于农民工群体的救助政策。农民工群体普遍收入水平低、就业流动性大、工作难度大，我国对于农民工群体社会救助应给予高度重视。最后，社会福利方面，农民工群体社会福利待遇较差。农民工群体与城市居民群体的社会福利相比，农民工群体社会福利较差。社会福利主要为劳动福利和公共福利两方面。农民工群体在劳动福利方面，普遍没享有双休日、带薪年假、病假工资以及产假工资等福利。农民工群体在公共福利方面，享有教育培训和住房补贴的农民工群体比重较低。农民工群体在社会福利方面的匮乏，也是造成城市农民工短缺现象的原因。
二、发达国家解决农民工群体社会保障的经验
西方发达国家的城市化进程比我国早，针对与农民工群体的社会保障机制也比我国早。因此，吸收和借鉴发达国家农民工群体社会保障机制的先进经验，对我国农民工群体社会保障困境有重要的参考价值。发达国家农民工群体社会保障主要是从完善制度、高度重视这两方面着手。一方面，以国家为主导，完备农民工群体社会保障体系。发达国家将农民工群体社会保险、社会救助、社会福利、社会补贴、保健卫生、环境住宅等形式，多样灵活组合，相互补充，构建了完备的制度体系。这个制度体系具有层次性，针对性，多样性。日本的农民工群体医疗保障制度就是将医疗保障分为职业保险和地域保险，职业保险是由本行业或行会组织投保的保险，地域保险是由本辖区内的地方政府投保的保险，为农民工群体提供无偿的医疗服务保障。另一方面，以政府为主导，高度重视农民工群体社会保障。发达国家一贯重视农民工群体社会保障，即便是世界强国美国，也主张重视农民工群体社会保障。美国总统罗斯福曾“强调联邦政府在国民经济发展中的作用，重视社会保障甚于重视机会与效率，认为政府理所当然要担负起公平分配全国财富和全国收入的责任。”[3]
政府高度重视实施公助、互助、自助的农民工群体的社会保障机制。
三、完善农民工群体社会保障机制的可行性途径
农民工群体是城市现代化建设的主力，却不能享受与城市居民群体同等的社会保障。完善农民工群体的社会保障机制，是中国社会建设的重要问题。农民工群体社会保障机制的可行性途径分三方面。完善农民工群体社会保障机制，应从政治、法律、公共管理环境着手。首先，构建农民工群体的政治环境。要完善农民工群体社会保障体系，还是要依托中国的政治环境。要是在政治上体现农民工群体的权益，农民工群体是我国不可忽视的社会群体，在政治上要尊重他们的意愿。应该让他们有渠道来表达农民工群体的建议与呼声。要重视农民工群体对于社会保障的建议，尊重农民工群体的利益选择。其次，构建农民工群体的法律环境。依靠法律明确规定农民工群体享受社会保障制度，建立健全的利于农民工群体的社会保障机制。国家权力机关在制定“社会保障立法应力求详细，便于适用，兼顾原则性与可操作性。”
政府要严格落实农民工群体社会保障的法律法规，对于违反法律法规的企业给予处罚。最后，构建农民工群体的公共管理环境撤除户籍管理的屏障。鼓励农民工群体落户城市，取消城市农村户口二元的户籍管理体制，允许农民工人口自由流动。城市应根据城市化发展的需要，每年都要制定计划吸引一定量的农民。“应逐步削弱户籍的含金量，将教育、就业、保障等各项社会权利与户籍分离，还户籍以人口管理的本来面目。”
政府要掌握社会资源，在公民之中平等地分配。构建农民工这个弱势群体的公共管理环境，让农民工群体享受到社会经济发展的成果。
农民工群体社会保障问题关系我国社会经济发展的全局，解决好农民工群体社会保障问题是我国城市建设的首要任务。
参考文献：
[1]胡务、张伟，成都农民工综合社会保险研究【J】农村经济。2005（2）：73-76.
[2]韩淑娟，农民工社会保障缺失的制度因素研究【J】山西师大学报（社会科学版）。2009（5）：46-50.
[3]牛文光，美国社会保障制度的发展【M】中国劳动社会保障出版社，2004,89.
[4]余卫明，社会保障立法模式研究，全球化下的劳工与社会保障【M】中国劳动社会保障出版社，2002,483-492.
[5]童星、张海波，农民工社会政策及其建构【J】社会保障研究，2006（1）：182-193.
ageLOC仙
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农村社会保障滞后的原因与完善策略
农村社会保障建设是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分，这项工作关系到社会主义新农村的建设，关系到全面建成小康社会的奋斗目标能否实现。积极推进农村社会保障体制改革，是推动城乡发展一体化的表现，更是建设社会主义和谐社会、实现中国梦的内在要求。
一、我国农村社会保障存在的问题
在建设社会主义新农村的背景下，我国农村社会保障体系的建设取得了一些进展。但是，与城市较为完善的社会保障体系相比，我国农村社会保障事业的发展仍是初级的、低水平的。存在的问题主要有以下几个方面。
1、保障覆盖面窄
与城市保障覆盖的范围相比，我国农村社会保障体系很不健全，农村大多数人还无法享受到社会保障。据有关调查显示，占总人口 20%的城镇居民享受着 89%的国家社会保障资源；而占总人口 80%的农村居民，仅仅享受 11%的社会保障投入。此外，我国城镇已普遍建立起了社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置等基本涵盖所有项目的社保制度，而农村社会保障仅包括低保、五保供养、特困户基本生活救助、优抚安置等项目，合作医疗和养老在有些农村尚未建立，住房保障、失业保险、生育保险、工伤保险及不少社会福利项目基本没有。
2、保障管理混乱
我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政，出现“多龙治水”的局面。从管理机构上看，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，一些地方的乡村或乡镇企业也推出来社会保障和规定。由于各部门和单位的地位和利益关系不同，必然引起矛盾，造成管理体制的混乱。另外，保障基金管理缺乏约束。由于，我国的社会保障管理缺乏专业人才和严格的管理制度，加之从事农村社会保障的工作人员素质较低，所以就出现了有些地区把保障基金挪作他用或私分，有的把保障基金借给企业使用或用来搞投资、炒股票等的现象。
3、保障资金不足
资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题。目前，我国政府财政用于社会保障的金额占中央财政总支出的比例只有 10%左右，这远远低于世界其他国家水平。并且，我国 10%的财政投入绝大部分给了城镇居民，农村居民所享受到的份额极小。而且，我国农村社会养老保险和合作医疗采取由农民个人和集体缴费的方式。由于农民的收入水平低，自身的个人缴费能力有限，不少农民干脆放弃投保，这大大削弱了农村社会保障的保障功能。
4、保障立法滞后
社会保障制度需要有力的法律法规来支撑。但是，到目前为止，我国还没有出台专门针对农村社会保障工作的基本法律。我国农村社会保障立法状况的突出特点是法律制度缺乏，立法层次低，立法的主体混乱，立法层级无序。
而且，农村社会保障制度主要以有关部门和地方政府的政策为指导，缺乏法律依据。
5、保障发展不平衡
一方面，由于受政府重视程度和发展水平的影响，所以不同地区不同行业的农村社会保障的发展存在很大差距。经济条件较好的地区和行业享受的农村社会保障的水平明显要高于经济基础薄弱的地区和行业，其保障的项目明显较多，保障的标准明显较高。另一方面，保障项目发展也不够平衡。如农村医疗保障、农村社会救助等改革，虽然起步较晚，但通过相关部门的积极推进，近几年内都取得了突破性的进展；农民工伤残孤儿等特殊群体的保障问题尚无切实可行的保障措施；农村社会养老保险虽然开始最早，但进展较为缓慢，效果也最不够理想。
二、农村社会保障滞后的原因分析
1、城乡二元结构的存在
“城乡二元经济结构”以及由此而产生的“城乡二元社会保障结构”是目前我国农村社会保障仍处于落后状态的主要原因。我国长期以来形成的以户籍为表征的城乡二元经济结构是二元化社会保障制度形成和得以维系的深层次原因，也是农村社会保障事业发展缓慢的重要经济制度根源。现在我国的城乡差别在逐渐地缩小，但是，在短期内，城乡差别政策---户籍制度、土地使用制度、教育制度是很难改变的，这将直接影响农村社会保障政策的制定和社会保障资源在城乡之间的合理配置。
2、政府责任缺位
长期以来，由于政府在农村社会保障中的角色定位不准确，所以导致政府对农村社会保障工作缺乏有效地主导和组织作用，以及政府在农村社会保障工作中的财政投入低于城镇。因此，农村社会保障的执行仍延续了“城市公共事业国家办，农村公共事业农民办”的城乡二元结构公共产品供给结构。2003 年，城镇劳动者人均享受政府的社会保障支出为 1765 元，而农村劳动者仅为 14 元，城乡比例高达 126∶1.
3、研究滞后，目标不明
在多年来的发展历程中，我国较多地考虑经济发展，而且较多地强调经济总量的增长，相对忽视经济增长的质量和社会公平问题。政府官员和学术界认为，农村养老、医疗保险虽然重要，但还未到十分迫切的程度，传统的土地、家庭保障仍应发挥基础性作用，国家也没有能力建立完整的农村社会保障体系。这一认识上的误区直接影响了农村社会保障问题的研究进程，影响了改革的力度和深度，阻碍了农村社会保障事业的发展。
4、农民参保意识缺乏
在我国，农民文化素质总体水平较低，加上农村信息闭塞，很多农民并不了解现阶段社会保障的内容及其性质，社会保障意识淡薄。而且，在我国农村，传统的家庭养老观念非常普及，农民普遍持有“养儿防老”、“养儿防病”的观点，认为人的生、老、病、死应该由家庭来承担，家庭保障才是他们的保障。农民的这一观念不利于农村社会保障事业的发展。
三、完善我国农村社会保障的对策
1、从实际出发，逐步扩大农村社会保障覆盖面
在我国，完善农村社会保障体系时，应坚持“全面覆盖、体制统一、待遇有别”的原则。也就是说，由于不同地区的经济发展水平不同，所以应根据各地经济发展水平，形成各地区框架一致、待遇有别的社会保障制度。
扩大农村社会保障的覆盖面，提高农村社会保障水平，主要从以下几方面入手：第一，全面推进并落实农村社会救助制度。该制度以低保制度为主体，以临时救助、特殊群体救助和优惠政策为补充，同时统筹考虑医疗、教育及住房救助，以此来保证农民的基本生活。第二，进一步完善新型农村合作医疗。在经济比较发达、城市化水平较高的地区，应该逐步实现城乡之间医疗保障制度的接轨。第三，完善农村养老保险制度。当前，一方面，要着力抓好试点地区的新农保推行工作，尽量扩大覆盖面，扩大社会影响；另一方面，要鼓励和引导建立多元化多层次的农村养老模式，包括采取家庭养老、社区养老、土地养老、以房养老、互助养老以及个人储存时间、储蓄资金养老、积累式农民年金制度等方法。要不断加大农村社会养老的投入，逐步缩小城乡在养老保障方面的差距，最终促进城乡衔接一体。第四，积极推进农村特殊群体的社会保障制度建设。要加强对农村计划生育对象、失地农民和乡镇企业职工以及进城农民工的保障。
2、完善农村社会保障资金筹集
为了解决农村社会保障资金不足的问题，必须尽可能地采取多渠道资金筹集的机制。具体办法可以有：第一，国家应提高社会保障资金在财政支出中的比例。而且，国家要把财政支出中增加投入的部分重点投入农村，使城乡社会保障适度平均。第二，国家应加大对农业的扶持力度，加大对农村的科技、人力和资金的投入，提高农民的科技文化素质，使农村经济发展、人民生活富裕。这是农村社会保障资金能够得到有效筹集的根本方法。第三，我们应充分利用社会力量，动员全社会都来关心支持和积极参与农村社会保障事业，鼓励先富起来的地区帮助贫穷落后地区。
3、完善农村社会保障管理体制
为了使农村社会保障高效率地运转，政府要消除农村社会保障“多龙治水”、条块分割的状态，设置社会保障委员会，负责制定农村社会保障制度、规划、收支标准和实施办法，指导地方组织实施具体保障项目，监督农村社会保障基金的征缴、管理和发放。其次，各级政府还要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，并尽量保证管理秩序的规范化。
4、完善农村社会保障法律体系
农村社会保障的建立和发展需要一个完善的法律体系来支持。为了改变我国农村社会保障立法滞后的情况，全国人大应尽早颁布《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定，并规范农村社会保障执行者的职责与参保者的权利和义务。同时，在全国社会保障法出台以前，各省市可根据当地农村实际情况，先行制定相应的地方性法规或规章，保障当地农村社会保障事业的顺利进行。
5、改变农民原有的社保观念
要建立健全农村社会保障机制，就要改变农民原有的社会保障观念。在中国农村，农民普遍有“养儿防老”“养儿防病”的观念，他们认为家庭保障才是他们的保障，他们的社会保障意识淡薄。所以，应加大农村社会保障的宣传力度，纠正农民的观念，使其积极参与农村社会保障，不断扩大社会保障的社会基础，增强社会保障的生机和活力。
建立健全农村社会保障体系，是统筹城乡社会保障体系建设、推动城乡发展一体化的要求。我国农村社会保障体系的建设和完善必须从我国的国情出发，结合各地区农村社会保障的具体实施情况，循序渐进、逐步发展，从而促进农村经济发展，为创建和谐、发展的社会主义新农村而服务。
【参考文献】
[1] 高海峰：浅议我国农村社会保障存在的问题及对策[J].太原城市职业技术学院学报，2011（1）。
[2] 杨东兴：我国农村社会保障存在的问题及对策[J].农村经济问题研究，2008（22）。
[3] 潘焕喜：我国农村社会保障存在的问题及其对策研究[J].价值工程，2011（7）。
[4] 叶春涛：我国农村社会保障存在的问题及对策[J].理论探索，2013（118）。
[5] 张起粱：二元经济结构下农村社会保障问题研究[D].兰州：西北师范大学，2012.
鲁晓雪welfare
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“五保合一”社会保障制度改革研究
0 引言
完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要组成部分，是社会进步的“稳定器”、经济运行的“减震器”和社会公平的“调节器”,是发展市场经济的基础，是小康社会的重要标志之一，也是党执政为民宗旨的体现。在社会主义市场经济条件下，尤其是我国加入 WTO 后，建立完善的社会保障体系已成为社会主义市场经济的重要支柱，社会保险“五保合一”适应了这一社会发展要求，向建立完善社会保障体系迈出了重要一步。
2000 年，咸安区率先在全省推行“五保合一”社会保险制度改革，即在原企事业单位养老、失业、医疗、工伤、生育保险的基础上，按照统一参保对象、缴费标准、社会化发放、征收管理的原则，将五种保险合而为一，并扩大到党政机关和人民团体，覆盖全区所有用人单位，从而增强社会保障的筹资、保障能力，为改革发展构建了一个坚实的平台。“五保合一”社会保险制度的推行，从根本上解决了下岗职工、离退休人员的生活保障问题。然而咸安区推行“五保合一”社会保险制度改革，已经有十几个年头了。然而时至今日这项改革为何仍未得到推广，即使在整个咸宁市仍然还是孤岛一座？这究竟是涉及部门的利益还是影响了部分人的利益？是体制性障碍还是后续改革不到位？亦或是改革一开始就与地方经济发展水平不相适应？笔者带着这些疑惑对此进行了调研。
1 调查的基本情况
1.1 调查过程及方法 本次调研主要采取问卷调查、访谈相结合的方法，同时，尽量搜集“咸安政改”有关方面的统计数据、文件资料、工作汇报、工作总结等资料。
问卷调查主要是了解被“五保合一”所覆盖的全区所有企事业单位、党政机关和人民团体及其它用人单位、离退休人员、国有企业下岗职工、失业人员的基本情况及存在的问题；访谈弥补问卷调查的不足，对一些深入问题进行探讨，访谈的对象主要是咸安区分管社保的领导、社会保障部门负责人、公务员、教师、离退休人员、国有企业下岗职工、失业人员。搜集的“咸安政改”方面的数据、资料，主要是用于历史比较研究，结合问卷调查取得数据进行对比分析，对“五保合一”进行理论探讨。本次问卷调查内容主要涉及：性别、年龄、职业；对“五保合一”了解的程度、态度及参与情况；对本单位或其它企业“五保合一”缴费情况的认识和看法；是否享受过“五保合一”带来的实惠等方面的内容。2014 年暑假期间，笔者和一些乐于积极参与社会实践的大学生在咸安区对一些流动人群、个体工商户、私营企业务工人员等进行了问卷调查。共发放问卷 1029 份，收回有效问卷 1015 份。在这前后，我们还进行了一些比较深入的观察与访谈，对象主要是教师、公务员以及一些国有企业下岗人员等，以弥补问卷调查之不足。
1.2 调查样本情况说明 在问卷中，被调查者男女比例适中，分别为 50.8%和 49.2%,年龄集中在 30-50 岁之间，占90.4%.由于笔者有意向调查非公职人员，因此，外出务工和个体工商户占到 79.9%.（见表 1）
1.3 调查结果与分析 ①由于笔者调查的意向性（倾向非公职人员），发现在被调查对象中，参保比例不高，态度也不够积极。数据显示 46.3%的人只听说过“五保合一”,但不知道是哪“五保”,有 11.6%人没听说过，只有42.1%的人全面了解“五保合一”的具体内容；65.4%的人已参与投保，30.2%的人未参与投保，但打算参与（这部分人中，有的不知道通过何种途径参与），还有 4.4%的人不打算参与（他们认为对其没有益处）；对“五保合一”的态度，18%的人非常支持，37.1%的人比较支持，44.9%的人持无所谓的态度，几乎没有人不支持。（见图 1）
②除医疗保险带来实惠让人们有欣喜、养老保险让人们充满期望外，其它保险人们几乎不关注。在您有没有遇到过单位少缴欠缴职工保费的情况一栏中，35%的人填的是“有”,5.3%的人填“没有”,而 59.7%的人则填“不清楚”;对于现在企业缴纳“五保合一”的费用是否压力过大，49.6%的人认为“是”,30%的人认为“不是”,20.4%的人则“不清楚”;其中 60%的人享受过医疗保险带来的实惠，6.4%的人既享受了养老保险带来的实惠又享受过医疗保险带来的实惠，至于其它失业、工伤、生育保险几乎没有人填写，还有 30.6%的人表示暂时没有享受任何保险带来的益处。（见表 2）
③大多数人对“五保合一”实施持不满意或无所谓的态度，他们认为缴费高而保障太低。在所调查的对象中，只有 3.3%的人对“五保合一”的实施现状持非常满意的态度，26.9%的人基本满意，39.8%的人不满意，30%的人则填写的是无所谓的态度；他们中 44.6%的人认为缴费太高，55.4%的人则认为保障太低。
④绝大多数人认为实施“五保合一”的关键在于发挥政府的作用，并要求提高保障幅度，降低缴费标准。在您认为实施“五保合一”的关键在于谁发挥作用这一栏中，93.8%的人认为应该是政府，有 6.2%的人认为是单位。并且 60.6%的人认为缴费标准不合理，39.4%的人认为部分合理，没有人认为目前的缴费标准合理。
⑤有被调查者提出了一些有建设性的看法和建议：
“五保合一”应与当地经济发展水平相适应，工伤保险对于一些特殊行业或者特殊工种才有必要实行，生育保险应该有年龄限制，失业保险对于党政机关的公务员和参照公务员管理的事业单位职工好像多余，因此，“五保合一”在咸安区这样一个经济欠发达地区的实施不能搞“一刀切”,否则有些单位是难以承载的。
2 “五保合一”社会保障制度改革的背景和动因
湖北省咸宁市咸安区国土面积 1500 多平方公里，人口约 58 万，是湖北 38 个贫困县（市、区）之一。如何迅速摆脱困境，加速咸安发展，是摆在新一届区委区政府领导班子面前的迫切问题。为此，1999 年开始，新一届区委区政府领导班子对整个管理体制进行了一系列大刀阔斧的改革。“五保合一”社会保障制度改革是这一系列改革之一。
随着社会主义市场经济体制的建立，咸安区原有的社会保障体系和社会保障模式已不适应经济发展和改革的需要了，特别是随着改革进程的加快，社会保障工作面临的形势十分严峻；原来的养老保险参保人数和实际缴费人数逐年减少，退休职工逐年增多，赡养系数在 1999 年就达到了17.7%.位于全市之首，养老保险基金积累已到了不足支付两个月的警戒线；社会保险费征缴的难度越来越大，单位欠缴保险费的现象严重，下岗职工基本生活费和失业救济金支付缺口大；原有的社会保险没有覆盖机关、事业单位的干部职工及其工作人员，这些人仍然捧着国家的“铁饭碗”,与市场经济条件下的企业社会保险形成强烈反差，千军万马挤机关、事业单位的“独木桥”,造成了人员膨胀、机构臃肿，机关、事业单位与企业之间人员难流动，机构改革、人员分流和干部人事制度改革难以整体推进。在这种情况下要推进改革，加快发展，必须打破社会保障这个“瓶颈”的制约。在酝酿咸安一系列改革的时候，首先必须建立一个比较完备的社会保障体系，为全区的改革、发展、稳定建立一个坚实的工作平台。
3 “五保合一”社会保险制度改革的成效
据笔者调研，随着社会经济的不断发展，咸安区“五保合一”社会保险健康平稳运行。截至 2014 年末城乡社会保障体系建设稳步推进。一是全力扩大城镇“五保合一”社会保险覆盖面。年末五险参保人数达到 29.0975 万人次。全年征收社会保险费 26813 万元，共为全区 1.7924 万名离退休人员发放养老金 25002 万元，做到了按时足额发放，社会化发放率达 100%.二是稳步推进城乡居民养老保险工作。全年实现城乡居民社会养老保险适龄参保缴费人员155428 人，参保缴费率达 100.28%;按时发放养老金待遇，全区城乡居民社会养老保险到龄人员 44844 人，全部实行社会化发放，，养老金待遇发放率 100%.三是社会福利事业不断发展。年末全区各类社会福利院 14 所，床位 1888 张，全区全年享受五保 1726 户 1726 人，其中集中供养 581 户581 人。城镇建立各种社区服务设施 44 处。全区享受最低生活保障达 19687 户 32076 人，其中城镇居民享受最低生活保障达 9279 户 17900 人[3].
4 结语
总之，改革就是为解决问题与矛盾，咸安区的“五保合一”社会保险制度改革之初的确为咸安区解决了许多“老大难”的问题，这是不容否认的事实。当然曾经也有“劫富济贫”之称，对于“被劫者”来说自然不痛快，但对于“受济者”来说却是“雪中送炭”.对于这样一项顺应社会主义市场经济发展要求而建立的制度之所以出现目前的现状，总的来说还是与当地经济发展水平有关。因此，只有大力发展生产力，不断地增强经济发展水平，我们的每一项好的改革举措才能得以顺利展开、快速推广并持续运行。
参考文献：
[1]中共咸安区委办公室。咸安改革资料汇编[M].
[2]宋亚平。咸安政改的前因后果[OL].县域经济论坛。
[3]2013 年咸安区国民经济和社会发展统计公报 [OL].
著姐爱你
7 楼 2015-11-14
农民工社会保障问题的历史根源与完善建议
农民工，即农民工人，主要是指具有农业户籍，但从事着非农业的工作，生活工作在城市的社会劳动群体。改革开放后大批农民从土地中解放出来形成了第一代农民工，中国作为新兴市场在加入世贸组织后提供了大量制造业就业岗位，农民工数量持续稳定增长，2010年1月31日，国务院发布的2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，首次使用了“新生代农民工”的提法，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。
新型城镇化建设进程中，辽宁省城镇化覆盖率逐年提升。辽宁省统计局统计数据显示，2013年，全省城镇化覆盖率由2012年的65.7%上升为66.5%,城镇化覆盖率居全国第二位，大大超过全国平均水平。并预计2015年城镇化覆盖率达到70%左右，2020年达到75%.城市化覆盖率提高的同时，造就了大量的新市民。辽宁省第六次人口普查数据显示，全省人口中，居住在城镇的人口为27167928人，占62.10%;居住在乡村的人口为16578395人，占37.90%.同第五次全国人口普查相比，城镇人口增加3898886人，乡村人口减少2536975人，城镇人口比重上升7个百分点。大量的农村人口向城镇转移，农民工比重也逐年增长，完善农民工社会保障问题，实现城乡社会保障对接，已成为推动城镇化发展的关键所在。
1完善农民工社会保障问题的必要性
1.1农民工老龄化问题凸显，“裸老”问题备受关注
随着时间的推移，第一代农民工已步入老龄阶段，农民工的平均年龄也处于上升态势。据国家统计局统计显示，2013年全国41岁以上农民工已占到农民工比重的40.7%,30岁以下的农民工比重仅为36%.农民工的老龄化趋势必然引发社会养老问题。国家统计局发布的另一组数据显示，全国农民工养老保险参保率只占农民工总数的16%,其中退保率却高达40%.农民工“裸老”问题严重。而辽宁作为东北老工业基地的龙头，是国家重点建设地区，也是第一代农民工集中涌入的地区之一，农民工老龄化问题更加突出。完善农民工社会保障体系，提高农民工的参保积极性，更是当务之急。
1.2辽宁社保资金缺口严重，社会保障制度改革任重道远
我国最初的养老保险基金运作模式为现收现付制，但是随着老龄化社会问题的日益凸显，自1993年开始了部分现收现付和部分积累相结合的基金运作模式。
2007年1月辽宁更是首批试点坐实基本养老保险个人账户的试点省份。但是社保基金的缺口使得辽宁只得挪用个人基金账户以解燃眉之急。为了保障社保金的发放，辽宁将“扩面”作为社保资金的主要来源，即将逾百万农民工纳入社会保障体系，基金收入连续四年增长。但随着缴费水平的逐年提高，作为低收入群体的农民工往往存在参保有心无力的情况。欠保、断保现象频发。扩面资源“枯竭”.社保基金保值增值能力大幅下降，基金缺口进一步增大。周而复始，形成恶性循环，使政府财政压力逐年增大。辽宁省人力资源和社会保障厅统计公报显示：
2014年，各级财政补贴基本养老金为234.5亿元。可见辽宁社保基金缺口之大，财政负担之重。严重的社保资金缺口、亟待解决的老龄化问题以及新型城镇化进程中出现的新市民问题是社会保障制度改革的重中之重。
2农民工社会保障问题的历史根源
新型城镇化背景下，农民工社会保障面临的主要问题，追根溯源，在于长期以来形成的制度结构及思想观念问题。从整体上看，辽宁省农民工的社会保障主要存在以下障碍：
2.1农民工自身参保积极性不高
（1）自身素质偏低，参保意识缺失
长期以来，受“养儿防老”观念的影响，大多数农民工偏好家庭养老的养老模式。又因为农民工受教育水平偏低，其自身对社会保障相关问题的认知程度不够。由此带来的参保意识薄弱、维权意识不强，是农民工“裸老”问题的根源。
（2）保险费率偏高，加重农民工负担。
第一代农民工渐渐迈入老龄化的同时，新生代农民工正步入社会，并日益成为城镇化建设的主力军。为与当前国家建设相适应，辽宁省将农民工纳入城镇社会保障体系，并针对新生代农民工市民化问题进行了一系列改革。但由于收入差距，以城镇职工平均工资为计算标准的社会保险缴费基数大大超过了农民工的承受能力。
2015年，辽宁省规定，先行参加社会保险的农籍职工缴纳社会保险缴费基数的最低标准为2109元，而目前辽宁省农民工月平均工资尚不足2000元，用于日常生活消费的支出为980元，若再扣除社会保障部份的支出，农民工的工资所剩无几。较重的缴费负担，不但会影响农民工自身参保积极性，甚至对社保基金的收入稳定造成影响。
2.2建立在中国特色二元结构基础上的社保制度与农民工自身特点
（1）长期存在的城乡二元结构
建国之初，为了巩固国家政权、加强经济建设，我国也实行二元户籍制度。在这种特有的二元结构下，一方面农村居民的自由迁徙受到限制，另一方面，由于城乡间资源配置的不对等，也使城乡间社会保障的覆盖面积和福利水平存在不小的差距，最终导致农民工不能享有充足的保障。尽管2009年5月，辽宁省政府出台《辽宁深化户籍制度改革若干规定》中表明，全省取消农业与非农业户口限制，统一登记为居民户口，但改革并没有涉及社会福利和资源配置层面，对缓解农民工社会保障固有问题，并没有起到实质性效果。
（2）农民工自身高流动性的特点，增大城乡社会保障对接的难度。
与城镇职工不同，农民工具有高流动性的特点。从整体上看，农民工的流动大体可分为两类。一类是流动于各省市之间的农民工，此类农民工大多受工作性质、收入水平、生活成本、以及地区经济发展和变化等因素的影响。目前，辽宁省农民工大多分布在建筑、采掘、加工制造、捕捞、以及餐饮服务等行业。这些行业的工资收入普遍较低，受季节性和经济状况的影响大，稳定性较差。另一类则是基于自身年龄、家庭状况以及传统观念等影响的“返乡”农民工。逐步迈入老龄化的农民工则是这类群体的有力代表。在“新老交替”的时代背景下，城乡二元结构和具有显着“区域性”特点的社会保障制度，并不能与农民工高流动性的特点相适应。各省市间、城乡间社会保障制度对接困难重重，在面对实际保障水平大打折扣的情况下，多数农民工持有一种观望的态度，认为社保和自己并无关系。
农民工参保积极性不高，缴费不足以及断保现象的频繁出现，大大影响了社会保障的可持续性。
2.3用人企业对农民工社会保障政策认识扭曲
当前辽宁省农民工主要集中于第二、第三产业，农民工大部分工作属于私营企业，在国有企业工作的农民工仅占这一群体总数的10%左右。受国家政策和企业性质的影响，私营企业以盈利为主要目的，聘请农民工的根本原因是通过降低工资成本而提高企业自身的竞争力，这会使企业本身对农民工存在偏见。近年来农民工“用工荒”现象严重，受市场上劳动力的供求关系影响，工资上涨，企业人力成本提高，再加上连年上调的社保缴费标准，私营小企业缴费负担加重。此时企业为了压低经营成本往往扭曲国家相关政策，在农民工社会保障实施方面大做文章，而长期以来政府对农民工社会保障监管方面的疏忽，使当前农民工的保障问题陷入窘迫境地。
2.4社保基金运营层次和运作效率低，增大政府财政压力
（1）社保基金管理分散，基金运作效率低
目前辽宁省社保基金实行的是“地方统筹，地方管理”的管理方式。首先分散管理的运营模式，使社保基金的平均规模缩小，投资风险和运营成本增加。省内各地区之间发展存在差距，社保基金的运作能力也有所不同，实行分散管理的管理模式，大大降低了基金整体运作的效率。其次，分散的管理模式易形成地方利益。由于社会保障基金的管理费用是从社保基金本身提取的，而并非财政预算，国家对社保基金的管理费用只规定参考数值而并没有统一的标准，这就会使各地方通过提高管理费用的方式而形成地方利益。另外，社保基金地方管理的模式，也易导致管理部门利用职权之便动用社保基金，造成财政亏空。这也在无形中增加了政府的财政压力。
（2）基金投资渠道单一，影响保值增值能力
我国社会保险基金投资的渠道主要是存入银行或购买国债。然而，如果存款准备金率和国债利率双双下调，社保基金保值增值能力势必大大减弱。存款准备金率下降，国家实行宽松的财政政策，量化宽松的政策下，通货膨胀率也会节节攀升。在高通胀的影响下，物价水平持续上涨，货币贬值，社保基金的实际收益则会下降。甚至会出现通货膨胀率高于社保基金投资收益率的情况。尽管目前我国允许社保基金中一部分投资于证券投资基金和股票市场，但我国目前仍处于计划经济向市场经济转轨时期，资本市场发展尚不完善，市场运作和监管机制并不健全。震荡的资本市场会加大社保基金的运作风险，再加上各地投资能力的不同，社保基金的保值增值功能也会受到极大影响。
3对于完善辽宁省农民工社会保障问题的几点建议
3.1提高农民工参保积极性，调整缴费基数
（1）加大宣传力度，提高农民工参保意识
农民工社保存在诸多问题的根本原因，在于其自身文化素质和受教育程度偏低，参保意识薄弱。提高农民工群体素质和参保积极性，解决社会保障中存在的一系列问题，需要农民工自身和社会共同的努力。
对于农民工，应时刻关注国家政策，充分了解与自己相关的法律法规及政府规定，树立维权意识。了解社会生活动态，改变传统观念，提高对社会保险的认知程度和参与程度。对于社会，首先，民众应破除原有观念，以平等的眼光对待农民工群体。其次，政府应加大社会宣传力度，在不断提高农民工社会保障水平的同时，可以鼓励那些在社会保险中受益的农民工深入民工群体进行宣传，用自身的实践经历和事实证明社会保障的重要作用，减轻农民工对是否能够从社保中受益等问题的疑虑，增强农民工群体的信心，提高参保积极性，保证社保基金来源稳定。
（2）制定两个缴费方案，减轻农民工缴费负担
为保障农民工利益，提高农民工参保积极性，可以参照个人收入所得税累进税制的办法，对农民工缴费实行递减缴费制。即根据农民工目前的工作性质和收入状况，将农民工进行分类。对于那些工作稳定，收入水平较为乐观的农民工，按照城镇职工缴费标准收取保险费。而对于那些工作不稳定，收入偏低的农民工，建立一套独立的核算系统。以此类群体的平均工资为标准，计算其应缴社会保险的缴费基数，减轻其缴费负担，减少因缴费压力而断保的现象。
3.2加快推进城乡二元结构改革
长期存在的城乡二元结构使农民工身份陷入尴尬境地，严重阻碍了社会保障制度的进步。对此，辽宁省应加快推进改革的步伐。首先，要从政策上对农民工的身份予以肯定，将他们统一纳入城镇社会保障体系。
其次，加强农村基础设施建设，改善农村地区医疗、卫生条件，缩小城乡差距，使“返乡”农民工能够得到和城镇职工相当的福利待遇和保障水平。实现城乡社会保障制度和保障条件的有效对接，增强社保基金的可持续性。
3.3规范监督机制，加强对用人单位的监管
针对当前现状，辽宁省政府应健全农民工社会保障监督机制，加强对用人单位的监管。规范企业用人制度，加大对企业用人合法性的监管，监督企业与农民工劳动合同的签订，并将农民工社会保障相关权益明确写入合同。确保农民工拥有维护自身合法权益的法律依据。另外可专门设立“农民工社会保障巡查组”,对用人单位为农民工参保情况进行随时抽查，对于违规企业，根据情节轻重，给予不同级别处罚。切实保障农民工的平等地位和合法权益。同时也有利于扩大社保基金的规模。
3.4提高社保基金运营层次，充分发挥基金保值增值的功能
（1）提高社保基金运营层次，实行相对集中的分权管理模式
当前辽宁省社保基金由各地方分散管理，实行的是“统账结合”的管理方式。个人缴纳部分归入个人账户，企业缴纳部分则归入统筹账户，二者均由地方社保部门统一管理。这就容易造成社保基金运营效率低，管理过程中形成资金缺口等问题。为解决基金管理中的诸多问题，辽宁省应提高社保基金的运营层次，建立相对集中的分权管理模式。首先，提高基金运营和管理层次，减少资金规模过小而带来的运营成本，同时避免因地区发展差异而形成的基金运作效率的差异。其次，实行相对集中的分权管理模式。辽宁省可尝试将统筹账户和个人账户管理权分离，社保基金由政府统一筹集后，将统筹账户与个人账户分开，政府设立专门的社保基金管理部门对统筹账户进行管理运作。而将个人账户的管理权下放到基金管理公司管理。这样一来，既可解决由于集中管理带来的缺乏竞争，效益低下的问题，也可避免肆意挪用个人账户，以及权利滥用等现象的发生。
（2）拓宽投资渠道，加强金融监管，提高基金保值增值功能
辽宁省社保基金投资收益较低，投资渠道较为单一，保值增值能力弱。这大大加重了财政压力。当前，辽宁省应拓宽社保基金投资渠道，在国家规定的投资比例下，尽量减少对银行存款和购买国债的投资，增加社保基金投资于资本市场的比重。适当增加其在金融衍生品中的份额。同时加强对资本市场的金融监管，在确保社保基金稳健、安全的前提下，提高基金保值增值功能以减轻财政压力。
财政是社会保障的核心组织者和保障资金的重要提供者，在社会保障中起着十分重要而独特的作用。
在十八大积极稳妥推进新型城镇化的同时提出社会保障全民覆盖，这必将造成各级财政部门社会保障财政支出面临新的问题。新城镇化背景下，农民工是社会保障全民覆盖的重点对象。只有通过完善农民工社会保障体系建设，提高农民工参保率的方式，才能保持社保资金的规模和资金来源稳定，提高基金保值增值功能。从而减轻财政部门社会保障支出的压力，推动新型城镇化又好又快发展。
参考文献
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