中国社会保障财政支出成效与问题

  本文关键词：中国社会保障财政支出成效与问题，由笔耕文化传播整理发布。

2011 年第 5 期 （ 总第 244 期 ）

学

术

论

坛

ACADEMIC

FORUM

NO.5，2011 （Cumulatively NO.244)

中国社会保障财政支出成效与问题
龙玉

其
[摘要] 改革开放以来 ，我国政府不断加大社会保障财政投入 ，取得了明显成效 ，为保障国民基本生活 、
维护社会稳定和促进经济发展发挥了重要作用 。 同时 ， 我国社会保障财政投入与人民群众的社会保障需 求还有较大的差距 ， 不仅财政支出的总量不足 ， 而且支出结构不合理 ， 社会保障财政支出在调节收入分配 方面的作用不理想 。 为此 ， 提出了一些加强和完善社会保障财政支出的建议 。

[关键词] 社会保障 ；财政支出 ；总量 ；结构 [作者简介 ] 龙玉其 ，中国人民大学中国社会保障研究中心博士生 ， 中国人民大学 劳动人事学院 ， 北京 海淀 100872 [中图分类号 ] F12 [文献标识码 ] A [文章编号 ] 1004- 4434(2011)05 - 0120 -04
体可以体现在以下几个方面 ：（1） 从绝对值来看 ， 广义的社会保障财政支出从 1978 年的 129.4 亿元 增 长 到 2008 年 的 18571.54 亿 元 ， 增 长 了 142.52 倍 。 狭义的社会保障财政支出从 1978 年的 18.91 亿 元 增 长 到 2008 年 的 6804.29 亿 元 ， 增 长 了

在我国 ， 狭义的社会保障主要是指社会保险 、 社会福利 、 社会优抚和社会救助 ， 随着社会保障的 发展和完善 ， 狭义的社会保障已难以满足人民群 体 的 社 会 保 障 需 求 ，为 此 ，在 此 基 础 上 ，还 将 教 育 事业 、 医疗卫生等纳入社会保障的范畴 ， 从狭义和 广义两种口径分析我国的社会保障财政支出情 况 。 广义的社会保障财政支出包括教育支出 、 医疗 卫生支出 、 住房支出 、 行政事业单位离退休费支 出 、 社会保障补助支出 ， 抚恤和社会福利救济支出 等方面 ， 住房支出是整个社会保障支出的重要方 面 ， 但是由于数据资料的缺乏 ， 这里没有包括进 来 ， 留待下一步进行研究 。 狭义的社会保障财政支 出仅指行政事业单位离退休费支出 、 社会保障补 助支出 、 抚恤和社会福利救济支出 ， 在改革初期仅 包括抚恤和社会福利救济支出 。

358.82 倍 。 （2） 从占财政收入的比重来看 ，1978 年
广 义 支 出 为 11.43% ，2008 年 上 升 到 30.28% ；1978 年 狭 义 支 出 占 财 政 收 入 的 比 重 仅 为 1.67% ；2008 增长到 11.09% 。 （3 ） 从占 财政支出的 比重来 看 ，

1978 年广义社会保障财政支出占财政总支出的比
重为 11.53% ，2008 年上升到 29.67% ；1978 年狭义 支 出占 1.69% ，2008 年 上 升 为 10.87% 。 （4 ） 从 占

GDP 的比重来看 ，1978 年广 义的社会 保障支出占 GDP 的比重为 3.55% ，2008 年 上升到 6.18% ；1978 年 狭 义 支 出 占 GDP 的 0.52% ；2008 年 上 升 到 2.26% （见表 1）。 改革开放以来我国社会保障财政
支出体现出明显的阶段性特点 。 改革开放初期 ， 社 会保障财政支出的绝对值和占财政支出的比重都 比较低 ， 随着改革开放和经济社会发展的加快 ， 社 会保障财政支出总量逐年增长 。
（ 单位 ： 亿元 ）

一 、不断增长的中国社会保障财政支出
从我国社会保障财政支出的总体情况来看， 无论是广义支出还是狭义支出 ， 都有快速增长 。 具
表1

中国社会保障财政支出情况

广义支出占其中的比重 年份 广义支出 狭义支出 财政总 收入 财政总 支出

狭义支出占其中的比重 财政总 收入 财政总 支出

GDP 3.55%

GDP 0.52%

1978

129.4

18.91

11.43%

11.53%

1.67%

1.69%

120

续表 广义支出占其中的比重 年份 广义支出 狭义支出 财政总 收入 财政总 支出 狭义支出占其中的比重 财政总 收入 财政总 支出

GDP 4.21% 3.02% 3.45% 4.44% 5.53% 5.17% 5.34% 6.18%

GDP 0.35% 0.20% 0.71% 1.53% 2.19% 1.95% 2.06% 2.26%

1986 1994 1998 2000 2002 2004 2006 2008

432.53 1456.2 2911.99 4406.61 6650.72 8260.76 11309.69 18571.54

35.58 95.14 595.63 1517.57 2636.22 3116.08 4361.78 6804.29

20.38% 27.91% 29.49% 32.90% 35.18% 31.29% 29.18% 30.28%

19.62% 25.14% 26.97% 27.74% 30.16% 29.00% 27.98% 29.67%

1.68% 1.82% 6.03% 11.33% 13.95% 11.80% 11.25% 11.09%

1.61% 1.64% 5.52% 9.55% 11.95% 10.94% 10.79% 10.87%

数据来源 ： 如未注明 ， 本文的数据均根据历年 《 中国财政统计年鉴 》、《 中国统计年鉴 》、《 中国卫生统计年鉴 》 整理而成 。

二 、社会保障财政支出取得积极成效
中国社会保障财政支出对于保障城乡居民的 基本生活发挥了重要作用 ， 改革开放以来 ， 城乡居 民收入不断增长 ， 生活水平不断提高 。 2008 年我国 农村居民家庭恩格尔系数为 43.7% ， 比 1978 年的

全 国 参 加 城 镇 基 本 养 老 保 险 人 数 23498 万 人 ， 参 加城镇基本医疗保险的人数 40061 万人 ， 参加城 镇医疗保险的农民工 4335 万人 ， 参加失业保险的 人数 12715 万人 ， 参加工伤保险的 人数 14861 万 人 ， 参加生育保险的人数 10860 万人 ， 新型农村合 作医疗参合率为 94.0% ， 新型农村社会养老保险试 点顺利启动 ， 全年 2347.7 万城市居民得到政府最 低 生 活 保 障 ，4759.3 万 农 村 居 民 得 到 政 府 最 低 生 活保障 ④。 在 1997 年东南亚金融危机和 2008 年席 卷全球的金融危机中 ， 国家通过采取多种措施发 展社会保障 ， 加大社会保障的财政投入 ， 为有效应 对金融危机发挥了重要作用 [1]（P12-25）。

67.7% 下降了 24.0 个百分点 ； 农村绝对贫困发生率
不断下降 ，1978 年农村绝对贫困发生率为 30.7% ，

2008 年下降到 4.2%①。 2008 年我国城镇居民家庭
恩格尔系数为 37.9% ， 比 1978 年的 57.5% 下降了

19.6 个百分点 ②。 根据 1981 年的农民家庭收支抽
样调查 ， 全年人均收入为 223 元 ；2009 年农民人均 纯 收 入 为 5153 元 ， 是 1981 年 的 23.1 倍 。 根 据

1981 年的职工家庭收支抽样调查 ， 平均每人可用 于生活费的 收入 为 463 元 ；2009 年 城 镇 居 民 家 庭
可支配收入为 17175 元 ， 是 1981 年的 37.1 倍③。 此 外 ， 社会保障制度在为国有企业改革服务 、 促进经 济发展和维护社会稳定的关键时期发挥了 “ 稳定 器 ”、“ 安全网 ”、“ 调节器 ” 的作用 。 在改革过程中逐 步建立了一整套的失业保障体系 ， 包括城镇职工 失业保险制度 、“ 两个确保 ” 制度 、“ 再就业工程 ”、 城市居民最低生活保障制度等 。 截至 2009 年末 ，

三 、社会保障财政支出存在的问题
第一 ， 社会保障财政投入的总量不足 。 到 2008 年 ， 狭义的社会保障财政支出占财政收入 、 财政支 出 和 GDP 的 比 重 也 仅 分 别 为 11.09% 、10.87% 、

2.26% ， 广 义 的 支 出 分 别 为 30.28% 、29.67% 、 6.18% 。 与部分国家社会保障支出水平相比 ， 我国
社会保障财政支出体现出较大的差距 。 2004 年我 国的人均 GDP 与部分国家 1960 年的水平接近 ， 但

① 由于受到了金融危机对农民收入的影响 ，2008 年的贫困发生率有所提高 ，2006 年为 2.3% 。 ② 国家 统 计 局 . 城 乡 居 民 生 活 从 贫 困 向 全 面 小 康 迈 进 [EB/OL]. 见 国 家 统 计 局 网 站 ， qzxzgcl60zn/t20090910_402585849.htm ，2009-09-10 。 ③ 见国家统计局 ：1981-2009 年国民经济和社会发展统计公报 。 ④ 见 2009 年国民经济和社会发展统计公报 。

121

我国广义和狭义的社会保障财政投入占 GDP 的比 重分别为 5.17% 和 1.95% ， 明 显 低 于 这 些 国 家 的 支出水平
[2](P36-42)

央和地方政府的财政收入相比 ， 在社会保障方面 的财政支出方面比例失衡 ， 地方政府支出比例大 大超过中央政府 。 从 2008 年中央和地方财政社会 保障支出情况来看 ， 中央政府在社会保障和就业 支出 （ 狭义的社会保障支出 ） 比例占整个国家财政 支出的比例为 40.3% ， 医疗卫生支出占 30% ， 教育 支出仅占 17.8% 。 从财政收入来看 ，2008 年中央财 政收入占了全部财政收入的 53.3% ， 地方财政收入 只占 46.7% 。

。 这里要注意的是 ， 由于各个国家

的发展历史背景 、 经济社会发展环境 、 社会保障模 式 、 统计口径等方面的不同 ， 不宜进行完全绝对的 比较和借鉴 。 但是 ， 我国社会保障财政支出的总量 不足是明显的 。 第二 ， 社会保障在调节居民收入分配方面效 果不理想 。 虽然城乡居民的收入都得到了快速增 长 ， 但是城镇家庭可支配收入增长的速度明显大 于农村人均纯收入 ，1981~2009 年间 ， 农民人均纯 收入增长了 22.1 倍 ， 而城镇居民家庭可支配收入 增长了 36.1 倍 ， 城乡居民收入差距越来越大 。 从城 乡内部的差距来看 ， 体现在不同收入家庭消费水 平的差距上 ，1980~2008 年 ， 农村低收入家庭的人 均生活消费支出年均增长 11.4% ； 高收入家庭年均 增长 12.4% 。 城市不同收入家庭也同样如此 ，1985~

四 、 加强和完善中国社会保障财政支出 的建议
针对存在的问题和不足之处 ， 对今后加强和 完善社会保障财政支出提出几点建议 ： 第一 ， 进一步加大社会保障财政投入 ， 提高社 会保障水平 。 今后一个时期 ， 需要逐步探索建立社 会保障财政投入的长效机制 ， 在完善公共财政体 制的同时 ， 建立和完善社会保障预算 ， 为社会保障 事业的发展提供充分 、 适度 、 持续的财政保障 。 未 来为了进一步提高我国经济社会发展的公平性与 可持续性 ， 需要建立全民共享的发展型社会福利 体 系 ， 预 计 到 2012 年 ， 要 实 现 基 本 建 立 全 民 共 享 型的新型社会福利体系的目标 ， 达到 “ 制度全覆 盖 ”， 需要财政投入约 26000 亿元 。 到 2020 年 ， 要 基本实现 “ 人群全覆盖 ”， 需要财政投入约 57400 亿元 ， 社会福利支出的比重要提高到 GDP 的 9% 以 上[4](P2-11)。 至于财政投入增量资金的筹集 ， 主要是通 过压缩行政管理支出和经济建设支出来实现 ，增 加财政投入不宜一步到位 ， 而应该结合经济社会 发展的实际情况 ， 分步增加投入 。 第二 ， 优化社会保障财政支出结构 ， 提高社会 保障财政支出绩效水平 。 近期内政府医疗卫生支 出 应 该 尽 快 提 高 到 财 政 支 出 的 6% ， 以 后 逐 步 增 加 ， 到 2020 年争取达到财政支出的 8-10% 。 在教 育投入方面 ， 国家财政性教育经费支出占国内生 产 总 值 的 比 重 到 2012 年 要 达 到 4% [5] (P24-30)， 2020 年达到 5% 以上 ， 占财政支出的比重达到 20% 。 在 住房保障方面 ， 考虑到低收入家庭对廉租房的巨 大需求 ， 财政在近期内急需增加投入 ；2012 年用于 住房保障的投入达到 2600 亿元左右 ，2020 年达到

2008 年 ， 城镇居民最低收入家庭的人均生活消费
支出年均增长 10.5% ； 最高收入家庭人均生活消费 支出年均增长 14.6%①。 养老保险制度不但没有发 挥缩减不同群体之间的差距的作用 ， 在一定程度 上还扩大了不同群体之间的差距 。 1990 年 ， 城镇企 业职工 、 事业单位人员和公务员的月人均养老金 待遇之比为 1 ：1.06 ：1.10 ， 三者之间的待遇水平基 本 接 近 ； 到 2005 年 ， 事 业 单 位 的 月 人 均 养 老 金 扩 大为城镇企业职工的 1.89 倍 ， 而公务员的月均养 老金扩大为企业职工的 2.06 倍[3](P9-12)。 第三 ， 社会保障财政投入的重点不明确 。 目前 对社会保障的财政投入中有较大一部分用于补贴 社会保险基金和补充全国社会保障基金 ， 一方面 由于社会保险制度设计的不完善 ， 对社会保险的 补贴给高收入群体带来的收益要大于低收入群 体 ， 容 易 造 成 “ 劫 贫 济 富 ”， 进 一 步 扩 大 收 入 差 距 ； 另一方面 ， 积累了一大笔资金 ， 而这笔资金没有发 挥相应的作用 ， 对积累基金的管理和投资 、 促进基 金的安全和保值增值成为我国资本市场不健全背 景下的一个难题 。 其它急需要财政投入的项目又 没有充分的投入 ， 比如 ， 医疗卫生事业的投入极为 欠缺 。 政府教育支出在财政支出中的比例一直徘 徊不前 ， 对保障性住房的投入也很欠缺 。 第四 ， 中央和地方财政支出比例不合理 。 中央 和地方社会保障财政支出比例不合理是我国中央 和地方政府财权和事权不一致的表现之一 。 与中
① 具体数据见历年统计年鉴 。

7000 亿元左右 。 在养老保障方面 ，根据未来老龄化 程 度 的 加 快 对 养 老 保 障 的 需 求 （ 下 转 第 198 页 ），

122

于管理 、 易于建设的优势 ， 应该作为加强马克思主 义理论素养教育的有效载体加以充分利用 ， 提高 教育的影响力 、 渗透力和覆盖面 。 充分利用网络等 阵地 ， 把集中性宣传和经常性宣传结合起来 ，， 广泛 深入地对马克思主义理论进行宣传 ， 让大学生了 解其重大意义和深刻内涵 ， 形成思想共识 ， 进一步 提升他们的马克思主义理论素养 。
科学版 ),1997,(1).

[ 参考文献 ] [1] 傅显捷 ． 高 校 德 育 队 伍 素 质 再 探 索 [J]． 涪 陵 师 专 学 报 ( 社 会 [2] 赵 小 芒 ． 加 强 党 的 执 政 能 力 建 设 与 提 高 马 克 思 主 义 的 理
论素养 [J]． 理论学习 ，2006,(2).

[3] 马克思 , 恩格斯 . 马 克 思 恩 格 斯 全 集 ： 第 3 卷 ［M ］. 北 京 : 人
民出版社 ,1995.

[ 责任编辑 ： 舒 生 ]

（ 上接第 122 页 ） 到 2012 年 ， 用于养老 保障 的 财 政 支出达到 8000 亿元左右 ，2020 年达到 14000 亿元 左右
[4](P2-11)

作用 。 通过调整投入结构和方向 ， 明确财政投入的 重点项目 、 地区与人群 ， 来实现调节收入分配的功 能 。 财政投入应该向城乡中低收入群体倾斜 ， 满足 中低收入群体的社会保障需求 ， 提高中低收入群 体的收入水平 ； 应该向农村倾斜 ， 大力发展农村社 会保障事业 ， 将发展农村社会保障与新农村建设 相 结 合 ，提 高 农 村 居 民 的 收 入 水 平 ；应 该 向 中 、西 部地区倾斜 ， 主要是指中央财政应该通过转移支 付渠道支持中 、 西部地区的社会保障事业发展 ， 提 高中西部地区城乡居民的收入水平 。
[ 参考文献 ] [1] 王 延 中 ， 龙 玉 其 ． 民 生 建 设 在 应 对 金 融 危 机 中 的 作 用 [J]．
中共党史研究 ,2010 ，（6 ）．

；近 期 投 入 的 重 点 是 城 乡 无 保 障 老 人 和

农村居民 。 在调整社会保障财政支出结构的过程 中 ， 既要确保实现财政支出的公平性 ， 又要提高财 政支出的效率 ， 建立社会保障财政支出绩效评估 体系 ， 从政治绩效 、 经济绩效 、 社会 绩 效 等 方 面 提 高社会保障财政支出的绩效水平
[6](P115-119)

。

第三 ， 完善不同层级政府的社会保障财政投 入责任分担机制 。 加强社会保障财政投入 ， 既不能 由中央政府全部负责 ， 也不能加重地方政府负担 ， 而应该在中央和地方政府之间合理划分支出责 任 ，要在明确中央和地方政府社会保障事权的基础 上 ，明确各级政府在不同社会保障项目中的财政投 入责任 。 在我国 ， 由于经济发展水平和政府掌控财 力的限制 ， 中央政府将较多的支出责任下放给地方 政府 ，从而使得地方政府在绝大多数支出项目上承 担主要支出责任 ， 这是我国中央政府财政支出仅 占国家全部财政支出 30% 的直接原因 [7](P77-81)。 考虑 到财政支出能力和社会保障的实际需要 ， 应该进 一步加 大中央政府 的社会保障 财政支 出 力 度 ，通 过转移支付来平衡地方政府之间的财政支出水 平 ， 进而缩小地区之间的差距 。 第四 ， 完善社会保障财政支出的收入分配调 节功能 ， 缩小不同居民的差距 。 一方面 ， 应该通过 完善社会保障的制度设计 ， 通过社会保障制度来 维护社会公平正义 ； 另一方面就是要发挥社会保 障财政支出在调节收入分配 、 缩小贫富差距中的

[2] 财政部社会保障司课题组 ． 社会保障支出水平的国际比
较 [J]． 财政研究 ，2007 ，（10 ）．

[3] 郭阳 ． 中国 企 业 与 行 政 事 业 单 位 养 老 待 遇 差 距 研 究 [J]． 甘
肃社会科学 ，2008 ，（6 ）．

[4] 何 平 ， 李 实 ， 王 延 中 ． 中 国 发 展 型 社 会 福 利 体 系 的 公 共 财
政支持研究 [J]． 财政研究 ，2009 ，（6 ）．

[5] 朱 青 ． 关 注 民 生 ： 财 政 支 出 结 构 调 整 的 方 向 和 途 径 [J]． 财
贸经济 ，2008 ，（7 ）．

[6] 林毓铭 ． 社 会 保 障 政 府 绩 效 与 评 估 指 标 体 系 [J]． 中 南 民 族
大学学报 （ 人文社会科学版 ），2007 ，（1 ）． —— [7] 寇铁军 ， 周波 ． 政府支出责任划分的国际经验与启示 — 基于发达国家和发展中国家政府支出结构的比较分 析 [J]． 财政研究 ，2007 ，（4 ）．

[ 责任编辑 ： 周志华 ]

198



  本文关键词：中国社会保障财政支出成效与问题，由笔耕文化传播整理发布。