现代农业发展的现实矛盾与化解途径

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第３ｌ卷第６期

农业现代化研究
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农地社会保障功能与现代农业发展的现实矛盾与化

解途径
徐唐奇，杨俊，张安录
（华中农业大学土地管理学院，湖北武汉４３００７０） 摘要：本文首先在前人研究的基础上界定了农地的社会保障功能，分析了其形成的制度根源；然后阐述了农地社 会保障功能与现代农业发展之间的现实矛盾。结果表明：农地的社会保障功能突出表现在农地产权制度安排上的 “公平性”和“福利性”。致使土地分散且难以自由流转；而现代农业发展则要求通过土地的自由流转，实现农地的适 度集中，为农业规模化、产业化创造条件；凌驾于生产要素功能之上的农地社会保障功能，使得农业劳动生产率和 生产效益难以提高。结合实地调查和全国统计数据，论证了目前我国农地对农民家庭的社会保障能力明显不足，有 必要改革农村土地制度，促进农地的流转和集中。最后，本文提出化解矛盾的有效途径在于正视农地社会保障功能 弱化的事实，将土地保障形式由实物保障转换为价值保障，完善农村社会保障体系，逐步替代农地的社会保障功 能，促进农村土地合理流转，适应现代农业发展的客观需要。 关键词：农地；社会保障功能；现代农业发展；土地流转；农村土地制度 中图分类号：Ｆ３０１．Ｏ 文献标识码：Ａ 文章编号：１０００－０２７５（２０１ ｏ）１）６．０６４１＿０５

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为了加快农业和农村经济发展，增加农民收入， 中央一再强调要创造条件，促进农村土地承包经营
权的流转，实现农业的适度规模经营；同时，为了应

同，就是中国农村土地承载着农业生产与农民社会 保障的双重功能ｆ１Ｊ。在经济学意义上，农地是一种生 产要素，是农业生产中最重要的生产资料；而从其社 会功能的角度来看，农地成为农村人口的“社会保 障”。土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源 功能，转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老 保险的手段，即农地的“保障功能”。 事实上农地作为一种生产资料，其本质功能在 于生产，为人类提供基本生活资料；但当前我国农地 却出现了严重的功能越位——本来应该只担负生产

对国际竞争给我国农业带来的挑战，通过有序的土
地流转，使农地资源向种植大户集中，进而实现农业

生产的规模效益也是现代农业发展的必然要求。但 是长期以来，我国的农地由于承担着沉重的社会保 障功能，致使农村土地分散经营的状况得不到改善， 农村土地制度改革处于两难的境地。在土地问题上， 中国与西方和其他东亚发达工业化国家的最大不

基金项目：国家自然科学基金“农地城市流转中不同利益集团福利变化测度与福利均衡研究”（编号：７０７７３０４７）；高等学校博士点基金“农地城

市流转的选择价值和外部性研究”（编号：２００ｒ７０５蝴）。
万方数据

作者简介：徐唐奇（１９８３一）。男．湖北郧西人．在读博士研究生。主要研究方向为土地资源经济、土地制度与政策。 收稿日期：２０ｌｏ－０７一１９，修回日期：２０ｌＯ－０８—２３

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农业现代化研究

第３ｌ卷

功能的农地却承担着沉重的社会保障功能。而且在 强调耕地的社会保障功能的同时并没有重视农地的

此，农地的社会保障功能集中体现为农地为耕种该 土地的农民提供一定的收益，用以维持其一家人的 生活；考察农地社会保障功能的大小，就应该从农地 为农民提供的收益出发，通过计算农民从事种植业 的收入在家庭总收入中的比重，来衡量农地社会保 障能力的大小。
１

社会保障能力——生产效益，结果就是对农地进行 平均分割，并且限制农地的自由、有偿流转，严重影
响了农业生产规模化、产业化发展，制约着农业生产

效益的提高，从而成为农业和农村经济发展的障碍。 从国内来说，农业生产效率和收益低下，农民增收困 难，农村经济发展迟缓；从国际上来说，我国的农业 缺乏竞争力。因此，研究如何弱化或者转变农地的社 会保障功能，抑或是用一种新的社会保障体系代替 土地保障，从而将农地从沉重的社会保障负担下解 脱出来，为农业生产的规模化、产业化创造条件，以 满足现代农业和农村经济发展的需要，具有十分重
要的意义。

１２农地社会保障功能形成的制度根源

赖华子，詹明的研究表明，农地社会保障功能形 成的制度根源在于我国城乡二元社会结构。建国初 期，为保证工业的优先发展，我国采取了“城乡分治” 的策略。随着户籍管理制度以及与这种制度相配套
的生活资料供给、就业和福利等制度的相继建立，我

国社会结构以城市与乡村为单位显现泾渭分明的二
元性。只有持有城市合法户口的居民，才能获得国家

１农地社会保障功能及其形成的制度根源
１．１农地的社会保障功能及其重新界定

配给的基本生活资料，才能由国家安排就业，才有资 格享有各种福利等。城市人的生活资料供给、就业及 社会保障因此处于国家的有力支持之下，而缺乏就
业选择机会、经济收入低下的农民在无可奈何之下，

一般认为，农地的社会保障功能主要体现在以 下几个方面：①农地是农民的基本生活来源，绝大多 数农民通过经营土地来获得收入以维持基本生存。 ②土地收入能提供养老保障，在农村，老年人在丧失 劳动能力后可以将土地交给其他家庭成员经营，也
可以通过土地流转来获得一定租金收入用于养老，

只有把土地当作他们安身立命的根基。在这种城乡 分割体制下，工人与农民、城市人和农村人具有不同 的身份、待遇和社会地位，而且这种身份和地位存在 不可转换性。在无条件或无能力改变自己的农民身 份并最终加入专属于城市人的社会保障体系的情况 下，土地不仅是农民的唯一保障形式，而且是一种作 用显著的重要保障手段。并且，土地作为社会保障的 物质手段是农村土地制度安排的依据和基础，土地
的生产功能只能受制于它。农地的这种显著的社会

土地因此而成为一种有效的养老保险工具。③土地 为村庄提供公共物品，大部分村庄都留有一定数量 的公地，公地收人用来为村民提供公共物品，为困难 村民提供一定的救济。④土地能起到失业保险的作 用，它对人力资本的要求很低，那些从事非农生产的 农村劳动力在遭遇就业挫折时可以很容易地退而务 农，土地因此起到失业保障作用闭。尽管这是很多人 接受的观点，但是这种观点没有分析清楚农地社会 保障的实质，从而扩大了农地社会保障的范围，夸大 了农地的社会保障功能。 所谓农地社会保障功能，是指农户以土地收获 物供给其基本生活资料或者以土地收入作为维持最 低生活水平和抵御社会风险的主要手段嘲。农地作 为农民的“社会保障”，其实质就是要保证农民的生 存、生活、健康等基本物质需要，不管是就业保障，还 是养老保险，最终目的都是要为农民提供一种物质 帮助，维持其基本生活。即使每个农民都有田可种，
每天都有活干，但农民连自己的最低生活需要都无

保障功能说明，身份待遇平等、社会保障对接，即农 民可以从以土地为载体的实物保障体系向基金式的
现代社会保障体系自由转移，是农民放弃对土地的

依赖、彻底向非农产业转移的关键因素。由此可知， 农地具有显著的社会保障功能是由我国社会结构的 二元性特征所决定的，也是广大农民为了生存和化
解就业与社会风险在万般无奈之下所能做出的唯一 选择旧。

２农地社会保障功能与现代农业发展之间的 现实矛盾
２．１农地社会保障功能对农地利用的影响

传统意义上的土地保障功能是指土地的直接保 障功能，具体而言，就是将土地分割为许多小块，分
别由一家一户农民耕种，用所生产的产品来满足农

法满足的话，农地的这种就业保障就会失去意义，即 使农村每个老人都拥有自己的农地使用权，但是他 们自己没有能力耕种，耕种土地又没有收益，那么就 没有人愿意转包，他们的生活仍然得不到保障。因

民自身的基本生活之需，其实现途径取决于农村居 民对土地的直接生产经营活动阿。这就给农地利用 提出了以下要求：①平均分配农地。在人多地少的基

万方数据

第６期

徐唐奇等：农地社会保障功能与现代农业发展的现实矛盾与化解途径

６４３

本国情下，给每个农民提供基本的社会保障，要求对 农地进行平均分配。②定期调整。为了给每个集体成 员提供社会保障，随着人口的变化，必然要求定期进 行农地调整，从而维持农地的平均分配，但是这必然 意味着产权的不稳定。③限制农地的自由交易。为了 保证农民的社会保障的稳定性，必须保证农民不能 自由退出这种社会保障，这就必须限制农民交易农 地的权利，从而使农地提供的社会保障具有了社会 保障所应当具备的强制性的特征四。这就必然阻碍 农地的流转、集中，影响农业生产的规模化、产业化， 进而导致农业生产效率低下，农民从事农业生产收 益微薄，农村社会经济发展滞后。
２．２现代农业和农村经济发展对农地利用的要求

产权制度安排上的“公平性”和“福利性”。所谓“公平 性”就是指集体的每一成员都有获得一份集体土地 的权利，体现“平均地权”的思想。所谓“福利性”就是 指集体的每一成员都有获得集体土地耕作的权利， 也就是说，保证每一成员“有田可种，有饭可吃”，势 必导致农村土地不断细分；与此同时，现代农业发展 则要求不断提高土地的经营效率，充分实现农地的
经济功能，而土地向经营能手集中，土地连片开发、

发展农业规模经营，是提高农地利用效率的必然要 求。土地的细分不利于土地的连片开发和农业规模 化、产业化发展，进而有悖于土地利用的效率目标。 凌驾于生产要素功能之上的福利保障功能，使得我 国农业生产经营举步维艰，农业劳动生产率难以大 幅度提高，农业产业化难以顺利推进阴。

２０世纪９０年代以来，农业规模经营已被理论 界广泛地认为，是市场经济条件下解决我国农村小 生产与大市场、小规模与现代化、社会效益与经济效 益等一系列深层次矛盾的一条重要途径。当前农业 和农村经济的发展，对农地利用提出更高的要求。在 加人ＷＴＯ、我国农业受到严峻挑战、农产品市场受 到激烈冲击的环境下，提高农业生产力是我国农业 乃至农村的唯一出路，这就要求我们的农业政策转 向现代化产业方向，以实行规模经营，具体到农地立 法问题上，必须强调农地的经济功能，必须以有利于
农地的有效流转和利用为指导思想同。

３当前农地社会保障能力分析
当前，农地对农民的社会保障能力究竟有多大？ 如果农地对农民的社会保障作用很小，甚至农地的 社会保障功能已经丧失殆尽，而我们在进行制度安 排时仍然把土地当成农民社会保障的依靠，还一味 地强调农地的社会保障功能，不仅会加剧农地的细 碎化、影响农地的规模经营，而且还会增加农村社会 的不安定因素，阻碍我国社会主义和谐社会建设目 标的实现——这是因为在缺乏真正的社会保障体系 的情况下，土地又无法为农民提供可靠的保障，一旦 发生自然灾害或家庭出现严重困难，农民的生存就 将面临威胁、生活就会陷入绝境，这就有违全面建设 小康社会、实现社会安定和谐的要求。因此必须立足 我国农村社会经济发展的现实，，重新审视农村土地 的社会保障功能，分析农地社会保障能力的大小。
３．１统计分析

农地是农业生产最基本的生产要素，要提高农 地作为生产要素的生产效率，提高农业的经济效益， 农地应当具备以下特征：①规模经营。农地经营规模 的扩大，有利于使用不可分割的生产要素，实现专业 化分工，降低交易费用，增强在市场上的谈判力量， 实现经济效益的提高。②产权稳定。不稳定的地权如 同一种随机税，在不可预见的某一天将农地拿走，同 时带走农民投入农地的中长期投资；只有农民拥有 稳定的农地产权时，才会重视农地的可持续使用，对 农地进行长期投资，改善农地质量。③具有可交易 性。农地作为一种生产要素，应允许市场交易，实现 农地资源的合理配置嘲。这是我国当前农村和农业 经济发展对农地利用的必然要求，也是我国土地制
度改革的方向。 ２．３农地社会保障功能与现代农业发展之间的矛盾

（１）调查案例的分析。为了分析当前农地对农民 的社会保障能力的大小。笔者于２００７年６＿－８月对 鄂西北山区某乡８００余户农民进行了抽样调查，调 查农户１７５家，调查内容包括：家庭人口数、家庭承 包耕地总面积、２００６年家庭年收入、农业收入及种 植业收入等。调查结果显示该区户均人口为４．８人， 户均承包耕地面积（含少量已退耕）为Ｏ．５７ｈｍ２，平均 家庭收入及其构成如表１： ；ｔ从表１来看该区目前农户家庭收人中第一产业 生产经营收人所占比重为４９．９％，种植业收入占第 一产业生产经营收入的６６．１％，在家庭总收入中的 比重为３３．０％。在目前的状况下，农地的社会保障能 力明显不足，农民必须到当地第二、三产业从业或出
外打工寻求更多生活来源。

农地社会保障功能与现代农业和农村经济发展 之间的矛盾就体现在对农地利用的不同要求上，而 且随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高， 发挥土地的社会保障功能与提高土地利用效率之间
的矛盾越来越大。

在中国，土地的社会保障功能突出表现在农地

万方数据

农业现代化研究 表１鄂西北山区某乡２００６年农民家庭平均收入

第３ｌ卷

化、土地收益已经难以维持农民家庭基本生活需要 的事实，当机立断，改革当前农村土地制度，促进农

地的流转和集中，为农业生产的规模化、产业化创造
条件（增加农地收益在一定程度上还将增强农地的 社会保障功能），适应现代农业发展的客观需要。

４化解现实矛盾的途径
４．１正视农地社会保障功能弱化的事实，积极行动 思想认识是行动的先导。化解农地的社会保障
数据来源：《１９９０＿２００７中国农业统计年鉴》。

功能与现代农业和农村经济发展之间的矛盾必须要 清楚农地社会保障功能的本质，合理界定农地承担 社会保障的范围，接受当前农地社会保障功能弱化、 无法满足农村人口基本生活保障的事实，同时还应 该清楚地认识到实现农地适度规模经营，从而实现 农业生产产业化是现代农业发展的必然要求。土地
的社会保障功能已经成为农地流转、集中和规模化 经营的严重障碍，如果继续强调农地传统意义上的

（２）全国范围的分析。考虑到以上调查范围较 小，不具备一般性，而且个别数据（尤其是种植业收 人采用的是换算数据）存在一定的误差，因此，采用 全国统计数据对当前我国农地的社会保障能力的大 小进行分析（表２）：
表２ ２００５年我国农村居民收入构成及其变化表

社会保障功能，强调农地利用的“公平性”，对农地实
行平均分割，并且不时进行调整，势必影响农业生产

效率和农地经营收益的提高，既不利于保障农民的 生活和农村的稳定，而且会使我国农业发展长期陷
于“小农经济”的困境中难以自拔，阻碍农村经济社
数据来源：国家发改委，中国居民收入分配年度报告【：ⅪＤ６】

会的发展。清楚地认识现实以后，就要从各个方面、
多角度地进行改革、调整和完善，既要有对农村和土

表２显示目前我国农民从事第一产业的经营收
入在人均总收入中的比重还不到一半，而且呈现下 降趋势；第一产业生产经营收入的增长幅度不仅低

地本身的思考，也要对整个国家社会经济的发展进
行统筹，从制度完善、政策支持、财政平衡等方面来 健全农村社会保障体系，多管齐下，积极行动，化解 农地的社会保障功能与现代农业发展之间的矛盾。 ４．２实现土地保障形式由实物保障到价值保障的 转型

于人均总收入的增长幅度，而且低于其他所有非农 产业经营收入的增长幅度，今后农民从事第一产业
的经营收人在人均总收入中的比重将继续下将。同 时，根据中国国家统计局２００６年１０月２５日公布的

数据来看，２００６年前三季度农民出售农产品收人人 均１１９４元，其中，出售种植业产品的收人人均６７５ 元，占出售农产品总收入的５６．５％，依次可以推断当 前我国农民从事种植业的收入占人均总收入的 ２５％左右，即农地（此处指耕地）提供的保障就仅为 整个家庭生活保障的ｌ，４左右，农地的社会保障能 力十分有限。
，

如果农户对土地的权利本身成为一项财产，可 以进人市场自由流通，产生应有的交换价值，农民也
能够真正从中获得其应有的经济利益，那么农地的

社会保障功能就可以从更大程度上得以实现，同时 农地上权利的有效流转满足了农业大户进行规模经 营对农地的需求旧。韩冰华等人的研究表明实现土 地保障形式由实物保障到价值保障的转型是农村社
会经济发展的客观要求：传统意义上的土地保障功

３．２结论 通过以上的分析可以看出，当前由于多种因素 导致农地收益低下，种植业收入在农民家庭收人中

能是指土地的直接保障功能，具体而言，就是将土地
分割为许多小块，分别由一家一户农民耕种，用所生 产的产品来满足农民自身的基本生活之需，其实现 途径取决于农村居民对土地的直接生产经营活动； 土地保障功能还可以另外一种形式出现，即农村居 民仅仅凭借对土地的某种权能也可取得相应的土地

所占的比重在ｌ／３到１，４之间。这就说明农地的社 会保障能力已经非常有限；假设农民没有其他任何 收人的话，光靠土地收益是难以维持其生存的，更谈 不上发展。当前这样的土地保障对农民来说是没有
多大意义的。因此，必须正视土地社会保障功能弱

收益，从而对农村居民给予保障，它是一种间接的、

万方数据

笙鱼塑

与农民的土地产权价值相联系的保障，这种土地保

笙宣童篁！壅垫鲨全堡堕垫堂量墨垡壅些垄垦箜塑塞歪堕墨丝壁姿堡 丝曼 有利条件，但是如果没有完善的社会保障体系，农民
在非农就业竞争力弱、非农收入和就业不稳定的预

障实现的途径取决于农民对土地所拥有产权价值的 可实现程度嗍。农地产权货币化，就是将凝结在农地 中的各种产权价值和获得性收益，用货币构造出来， 并转换成在资本市场上可实现和可流通的过程。农 地产权的货币化实质是创造一种能够与各种产权的 责、权、利相匹配的经济性利益，并以一定的价值形 式表现出来，因此成为农地社会保障功能转型的有
效途径。 ４．３分离农村土地的两种功能，建立农村土地合理 流转机制

期下，还是不敢轻易放弃上地。因此必须加强农村社 会保障体系建设，最终实现以“社会保障”替代“土地 保障”，逐步弱化乃至完全转化土地的保障功能，凸 显其生产要素功能，从而推动土地流转，促进土地适
度规模经营和农业产业化的发展，以利于农田水利

等农用基础设施建设，以及农业现代经营方式的发 展，推动我国农业现代化的实现用。
，“，＾

５结论 本文探讨了农地的社会保障功能对现代农业发 展的影响，揭示了两者之间的现实矛盾，通过量化分 析，证明在当前条件下，我国农地对农民家庭的社会 保障能力已经十分有限，进而提出通过转化农地社 会保障形式、完善农村社会保障体系来打破农村土
地制度改革的僵局，适应现代农业发展的要求，帮助

实现了土地保障形式由实物保障到价值保障的 转型就可以分离农村土地的生产功能和社会保障功 能。林琼慧提出通过建立农村土地合理流转机制，逐 步分离农村土地的两种功能，实现土地利用效率最 大化与社会公平兼得的最佳结合。土地使用权流转 较好地解决了土地使用权的分散与土地规模经营的 矛盾，能够提高农村土地的使用效率，有利于土地的
充分利用，有利于克服小规模家庭经营的局限性。而

农村人口御防市场经济的风险，实现农村的稳定和 长足发展。除了农地的社会保障功能以外，农地的规 模经营同时还受到农民“恋土”情结、农村劳动力素 质、农村社会化服务体系、户籍制度等因素的制约 【８］，因此，我们在转变农地的社会保障形式、完善农 村社会保障体系的同时，必须辅以其他改革措施，比
如改革户籍制度，加快农村人口转移，加强农村教 育，提高农民素质等等，只有这样，才能更好地促进 农地的流转和规模经营，实现农业生产的规模效益， 从而满足现代农业和农村经济发展的需要。
参考文献：

且，在市场经济下，土地流转并不影响土地社会保障 功能的发挥，这是因为流转的是土地的经营权，对于 广大农民来说，把土地经营权流转出去，并不损害其 土地承包权。从经济学分析，农民把土地流转出去，
所获得的收入是增加了而非减少了，是进一步加强

了土地的社会保障功能。近几年来，在浙江等沿海经 济发达地区的农村，土地流转成为一种常见现象；通
过各种形式的土地使用权流转，盘活了土地资产，实

现了土地增值，促进了农业规模经营；一些地方还将 土地流转与土地资本化、与促进农业结构调整结合

ｆｌ】林琼慧－土地利用效率最大化与社会公平的最佳结合点叨经济

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功能的再造【ｌ】ｏ ４．４完善农村社会保障体系．逐步替代土地的社会
【３】韩冰华．建立以土地产权货币化为基础的农村社会保障体系构

想一中国农村社会保障资金积累方略【Ｊ】．农业现代化研究．

保障功能２００４（６）：４排＿４３７?

料，在社会保障体系不完善的情况下，土地的生产资 料功能直接成为中国农村社会保障的主要载体和保 障基金的来源，发挥土地的保障功能同利用土地的 生产资料功能具有密切相关性。这种保障机制在一 定程度上固化了小农经营，阻碍了农业规模化和专 业化发展。尽管通过农地社会保障形式由实物保障
到价值保障的转型，将在一定程度上促进农村土地

…击兰仨垄查耄数筌苎警望当！的毒季等！窭嗍篡黧：恭莹竺攀髀恸卿。晒髀 【５】蒜≥苫茹农村』地制度改革的困境及一种可供选择的方
案叽改革，２００５（２）：６ｌ—６５． 【６】彭建新．加人ｗｒｏ与农地承包经营权的流转佣．浙江教育学院 学报，２００３（１）：１２＿１５?

用苎慧慧麓乡紫保障与构建和谐社会叨厦门特区党校学
嘲靠建华。罗从清戒国农村土地适度规模经营的现实条件与对
策叨．农村经济，２∞５（４）：２４＿２７．

的流转，为当前农业和农村经济的发展提供一定的

万方数据



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