钟涨宝、狄金华:农村土地流转与农村社会保障体系的完善

农村土地流转与农村社会保障体系的完善

一、引言：两难困境引起的反思

在中国，土地经营权的长期稳定不仅有助于土地经营者增加对土地的投入，特别是有助于形成固定资产性质的投资，更为重要的是以人口平均占有土地经营权的长期稳定有助于保障农户的生产和生活，有利于维护社会的稳定。基于此，国家早在20世纪80年代中期就提出农户的土地承包期延长15年不变，90年代又将农户的承包期进一步延长，提出在农户的承包期15年到期后再延长30年不变。不仅如此，政府还公开出台了提倡在有条件的地方实行“增人不增地，减人不减地”的政策。尽管国家的政策一再强调土地承包关系的稳定，但由于土地的集体所有，决定了社区内的成员都有权平等地享有土地资源。这样，随着社区内部家庭和人口的变迁，客观上又需要集体不断地调整土地的承包关系。在制度层面上，中央于1984年出台了适当允许土地调整的“大稳定，小调整”的政策，而在集体内部，村干部基于乡土社会的道德和情理逻辑，也不得不不断地调地以满足社区内新增人口的需要，保障新增人口的生存权益，使有限的土地在社区内部保障所有人的权益。杨学成等学者2000年对山东、江苏、江西、河南4省344个县（市区）742个村的调查显示，实行土地家庭联产承包制以来，89.6%的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整。在已有土地延包方案的601个村中，有432个村（占71.9%）决定进行土地调整，其中进行大调整的有247个村（占41.1%），进行小调整的有185个村（占30.8%），只有140个村决定不调整土地（占23.3%）[1]。

这种制度和现实中双重的两难不得不引起深思，这双重的两难在出发点上却存在着一致性，即稳定土地承包关系是为了保障承包人的权益，在社会保障体系尚未覆盖到农村的情况下确保土地能够承担就业和保障的功能；而调整土地承包关系也是基于保障某些农民（主要是新增人口）的土地承包权，甚至是生存权。在目前农村，除了个别的社区的决策者是为了谋取私利而动用职权调整土地之外，大部分地区其实是由于社区内部人口变迁的事实而使村庄的决策者作出的无奈选择。杨学成等组织的4省调查结果显示，土地调整的原因依次为：人口增减为78.0%，合并地块便于耕作为13.5%，耕地被征用为7.3%，其他为1.2%[1]。

刚性的制度在基层的实践中被不断的异化，同样是为了实现对村庄社区内成员的保障功能，土地承包关系由制度层面的稳定变成了实践层面的调整，进而又以“实践逻辑”的张力侵蚀着刚性的制度，促使制度发生变迁，即政府出台“大稳定，小调整”。这种双重的两难以及由土地调整的“实践逻辑”推动制度变迁的过程，又是否预示着一个新的制度变迁产生的可能，即在完善土地制度的基础上，依托土地流转来构建和完善农村的社会保障体系。

二、现行农村社会保障体系的弱点

在新中国成立后，国家在宪法中就明文规定“劳动者在年老、疾病或者丧失了劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利，”此后，政府逐渐建立了包括劳动保险、困难补助、社会补贴、社会救济和农村“五保”供养制度。在集体化时代，人民公社体制内则进一步地建立和完善了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。但伴随着集体化时代的结束，家庭联产承包责任制的实施，国家在允许社区占有土地所有权、允许农民以大包干的名义占有土地所有权时，国家也向农民让渡了承包土所承担的社会保障，家庭和土地成为了农民主要的保障手段，政府基本上不再负担农村的社会保障。这种体制的改革，在短期内促使农村经济的发展取得了明显的效果，农民收入的增长使得社会保障问题在短期内被掩盖，但随着农民收入增长持续低靡，城乡差距急剧扩大，农村社会保障所存在的问题和困境也日趋突出，主要表现在以下方面：

第一，家庭无法再承担农村社会保障的功能。

改革开放20多年来，中国农村人口发生了急剧的变化。首先是人口老龄化突出。据第五次全国人口普查资料显示，到2000年，中国总人口为12.95亿，其中农村人口为8.07亿，而65岁以上的老人占比例为6.96%[2]，而且这种老龄化的趋势还在进一步的加剧。农村人口进入老年阶段后加剧了农村家庭养老的负担。其次，农村家庭日益核心化。根据国家统计局的抽样调查资料显示，全国家庭平均每户1980年、1985年、1990年、1995年、1999年分别为4.3人、3.89人、3.5人、3.2人以及3.14人，其中1980年、1990年、1998年农村居民户均人口分别为4.5人、3.8人以及3.3人[3]。农村家庭规模日渐缩小，类型日趋核心化，而老年人在农村中比例越来越高，这已经日益考验着中国传统的家庭养老体制。不仅如此，农村家庭收入增长的滞后，也直接影响了传统的以家庭为单位的社会保障体制（包括农村的养老保障体系）。在1989年至1991年，农民人均收入由345元增长到708元，扣除物价因素，人均实际收入增长12元，年平均增长速度仅为0.7%，而且从1992年以来，农民人均纯收入一直呈现持续下滑的趋势[4]。在农村收入持续得不到增长的同时，城市经济却得到了持续的增长，城乡贫困富差距则进一步拉大。这样一方面农民的收入得不到提高，甚至呈下滑趋势，农户本身已经成为社会经济中的弱势群体，但另一方面农村包括养老、医疗在内的全面的社会保障体系以及作为准社会保障形式存在的教育皆由农村家庭来承担，进而导致了农村原有的的社会保障体系日趋瓦解。

第二，城乡二元对立的经济与社会结构使得农村的社会保障的起点低下。城乡二元经济结构和社会结构的形成是中国工业化、现代化过程的产物，这种二元的体制在早期推动了国家迅速完成了工业化积累，为实现由农业国向工业国的转向发挥着重要的作用，但这种二元体制的弊端在当前也日渐突出。虽然目前国家开始放开城乡的二元调整政策，部分省市也开始取消户籍制度，但由于二元体制所带来的城乡居民的收入水平和社会保障水平的差异却根深蒂固地存在着。根据有关学者的保守估计，1994年城镇居民实际得到的用于住房、医疗福利、财政价格补贴、单位内部等方面的隐性收入为1110.5元[5]。而相比之下，农村的社会保障体制则基本是处于空白状态。而根据卫生部统计，1998年全国卫生总费用为3776亿，其中政府卫生投入587.2亿元（占全国总费用的15.6%），大部分用在城市，用于农村的只有92.5亿元，仅占政府卫生投入的15.9%。而新华社于2002年2月公布的一份数据也表明，目前约占中国总人数15%的城市人口享用着2/3的卫生保障服务，而约占85%的农村人口却只能享用不到1/3的医疗卫生保障服务[6]。

第三，目前中国农村人口多，基础差，国家不可能立即建立起覆盖全国农村的社会保障体系。

我国农村现有8—9亿人，到2000年，按照劳动年龄人口算，中国有5亿农业劳动力，而依据我国现行的耕作水平，每一个劳动力平均负担10—15亩耕地计算，中国的农业只需要1.5亿农业劳动力。虽然有1.28亿的农村劳动力进入了农村企业，2200万人在非农产业经营，8000万人进城打工，仍然有1.2亿为农村绝对剩余劳动力[。如果按照城市失业人口保障标准计算，仅此国家每年就需要支付巨额的失业保证金。如果是按照城镇人口1991年的人均社会保障支出（455元）标准来计算在农村实施社会保障，则国家每年需要增加支出4550亿元，而在2004年中央的财政总收入才15081亿元。因此，寄望于由政府立即建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障体系是不切实际的，即便是呈一时之勇，勉强建立起来也将因为资金等问题而产生更加严重的后果。

综上所述，传统的以家庭为单位的农村社会保障体系在实行“大包干”以后，特别是在城乡二元对立以及城乡贫富差距日渐扩大的情况下，其保障的功能已日渐弱化，而由于基础薄弱和资金奇缺，国家也无法在短期内建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障体系。因此，探求适合中国农村实际情况的可行的社会保障体系是当前解决农村社会保障问题，乃至解决整个三农问题的重要课题。

三、土地是农村社会保障体系的核心

随着改革开放以来经济体制的改革和社会结构的转型，农村土地的社会保障功能也发生了急剧的变化。土地的社会保障功能逐渐由单一的生存保障转变为具有生存保障功能和发展保障功能，即在一些传统的农村地区，土地仍然是家庭主要的生产资料，土地的收益仍然是家庭收入的主要来源，土地对于他们来说仍然起着生存保障的作用；而在一些沿海、大城市周围以及一部分富裕的农村，农民收入主要不是依靠土地上作物获益，在他们中间，土地扮演着保障农民发展的功能。这种发展保障的功能主要体现在两个方面：首先是土地为其提供了发展资金保障，在许多城郊地区，土地被征用或出租，农户能够从中获取一定的货币补贴，这为其发展（如做小买卖等）提供了资金支持；另外土地还提供了农民发展的心理保障。在经济发展的苏南农村，目前仍然有89.7%的人拥有土地。这些拥有土地的农户中，认为土地对家庭具有保障作用的占68.7%[7]，而土地对于他们而言，心理的保障作用实际上远远大于实际的经济保障功能。

有学者认为，由于土地负担的加重，较多的农民视昔日珍贵的土地资源为“鸡肋”，“食之无味，弃之不舍”，土地的流转价格日趋走低，甚至要倒贴给转入户。而随着城镇化的迅速发展，农用地转为非农用地的规模不断扩大，农用地规模缩小，失去土地的农民数量增加，从而降低了土地对他们生存发展的保障能力[4]。土地作为一种传统社会保障载体的功能业已开始陷入“虚化”状态。对此笔者认为，如果说在税费改革前农民负担重，农地收益低，土地保障功能降低，甚至出现了局部的“虚化”现象，那么目前土地作为农村保障体系的主要载体，其功效是显著的。当前，大部分地方开始彻底免除农业税，加之种种补贴，农地种植收益得到了大幅度的提升，而随着国家《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布，土地使用权能够在农户之间有偿转让，这对土地承包者，特别是中西部地区的承包者来说，土地的收益仍然是一个重要的（甚至是全部的）收入来源，土地的保障功能得到了进一步的强化。

为此，笔者认为，在土地流转的社会背景下，以土地使用权的流转为契机构建中国农村的社会保障体系是当前农村社会保障工作乃至整个“三农”问题解决工作中的一个重要内容。

在中国社会，以土地使用权的流转为依托构建中国农村的社会保障体系在客观上是可行的：

首先，以土地使用权的流转为依托构建中国农村的社会保障体系在制度上是具有可行性的。20世纪80年代中期，中国政府提出了农户承包期15年不变，90年代提出在农户承包期15年到期后再延长30年不变，在2002年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上通过的《中华人民共和国农村土地承包法》再次明文规定“耕地的承包期为三十年”，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。

国家从政策和法律等制度层面保障了农民的土地承包权，允许农民依法合理地转让土地的使用权，并拥有土地转让的获利权。这样，通过土地承包权的获益（包括利用土地的种植、养殖等方式获益和通过有偿转让使用权获益），能够对农民的生存和发展提供一定的保障作用。

其次，土地有偿征用有助于为失地农民的社会保障体系建立。由于法律赋予了农民具有有偿转让土地使用权的获益权，那么客观上法律就赋予了被征地农民依法具有获得补偿的权利。但有关资料显示，在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例是：农民得到5%—10%，集体得到25%—30%，政府及其机构得到60%—70%[8]。国务院发展研究中心陈锡文曾指出，计划经济时代剪刀差让农民让利6000—8000亿元，而改革开放后通过低价征用农民的土地，农民损失2万亿元[9]。可见，政府“侵占”农民土地收益行为使得农民承受着巨大的经济损失。将属于农民的征地补偿款返还给失地农民，为其建立社会保障体系提供经济支持，是建立失地农民社会保障体系的关键。

再次，在社区内部，土地使用权的流转能够保障土地资源在农户之间的合理利用，对社区成员具有保障作用。由于城市劳动力市场的开放，加之农业劳动力的绝对过剩，一大部分的农民（首先是农业的剩余劳动力，接着是农业的必要劳动力）离开土地或者原来的社区，从事各种非农产业，通过非农产业所获得收入成为其经济收入的主要组成部分（甚至是全部）；对他们而言，种地的收益并不及其非农活动的收益，土地对他们来说，成为一种广义的负担（因为种地对他们而言是一种高投入、低收益的活动），而将土地的使用权转让给他人，不仅能够获得一定的经济补偿，而且由于承包权的存在，土地对他们的心理保障作用仍然存在。同时，由于农村，特别是中西部地区的农村，仍然有一部分农民基于种种原因而不能够离开土地，仍然依靠经营土地来获得生存和发展，他们可以通过有偿地转入土地，扩大生产资料，进而能够增加收入，这样土地对于他们的保障功能也得到了加强。

最后，历史证明，土地承包（或租赁）关系的稳定对于农民的保障是非常重要的。黄宗智在分析长江三角洲地区的土地市场时曾指出，虽然清代的土地转移确实在日渐增加，但实际上通常有几个复杂的让渡阶段，很少是单一的、绝对的出售，农户一般是不愿意出卖土地，而是在生老病死、红白喜事或坏年成而缺钱时才将土地活卖，资以借得部分地价的货币。但政府在理论上认为，土地所有权是不可转让，所以只要土地交易注明是活卖，法律上出典者即可永远享有赎回的权利。即便契约未注明是活卖，典卖者在30年内仍可以赎回[10]。这说明，早在清朝开始就出现了出典土地的使用权来保障农民的生存的先例。

在20世纪初的长江三角洲，土地所有权演变成两层地权，即田底权（实际的所有权）以及田面权（表现为经营权），为了满足城市富人投资土地的愿望和贫困农民卖出土地的需要，田底权的买卖越来越频繁和自由，而田面权则长期以来显得异常稳定[10]。在农民看来，田面权才是最重要的，因为这直接决定着谁耕种这块地。黄宗智也曾将华北农村与长江三角洲地区的农村作比较，发现与长江三角洲地区不同，华北并没有类似的双层土地所有制。土地的转手和租佃关系仅仅涉及单层的土地所有权。而正是由于两层地权，客观上长江三角洲地区的农民得到了较为有效的保障，以至于共产党组织没有能够象华北农村那样在长江三角洲地区也用同样的口号（“反封建地主阶级”）动员大量的农民参加革命[10]。

四、配套制度的改革与完善

要依据土地使用权的流转来建构和完善中国农村的社会保障体系，就必须加强相应配套制度的改革与完善。

第一，要强化土地承包权的物权性质。马克思的分析说明，产权关系是商品交换赖以发生的前提，是商品交换的当事人只有彼此承认对方的财产权利，才有可能发生交换行为。在中国农村，强化土地承包权的物权性质就是要在坚持家庭联产承包责任制的基础上，进一步地稳定农户的土地承包权，并赋予承包农户明确的土地处分权，借以行使转让、出租、入股和抵押等权利。在有条件的地方，可以实行永佃制，即形成独立的田底权和田面权，使所有权和经营使用权彻底分开，让农民取得继承、出租、转让土地的永久使用权，使土地经营使用权具有和土地所有权一样成为可让渡的权能。

第二，建立和健全土地流转制度和流转机制。

首先，建立农村土地流转的中介市场。在当前的农村土地流转过程中普遍存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方也找不到土地的供给方。在农村，土地转让的信息主要都是依靠邻居、亲戚、朋友以及村干部来获得的，因而获取信息的难度较大，而这种信息不对称的主要原因就在于缺乏信息供给的中介。建立农村土地流转的中介市场，将有利于推动农村土地流转的发生。

其次，规范土地流转的程序。无组织性的土地流转严重地影响了土地流转的发生，也将直接影响转让双方的利益。笔者在湖北三个村的调查显示，农户间的农地流转几乎都以私下口头协议的形式进行，从流转数量、流转时间到流转后税费由谁负担，基本上都是私下口头的约定。农地流转既没有书面协议，更没有通过任何组织，协议稳定性差，纠纷隐患较多，双方权益无法受到法律的保护。因此健全土地流转机制也必须规范土地流转的程序，需要加强对土地测量、估价和土地合同管理等配套制度的规范，并提供相应的服务。

此外，完善土地的信用制度也是健全土地流转制度的重要内容。国家应健全相应的政策及法规，充分地保障农户能够运用所承包的土地实现借贷、抵押等。

第三，健全农村土地流转的经济补偿机制。

要制订合理的农村土地流转价格和经济补偿方案，特别是健全征地过程中的经济补偿机制，要适当地提高征地的补偿标准，重构土地征用的收益分配比例。据调查，土地在非农转用后增值的收益是巨大的，征地成本一般是75—150万元/hm2，批租出让金则通常达到750—900万元/hm2，有的高达1500万元/hm2以上。而这一巨额差值大部分被中间商（如房地产开发商）或地方政府获取，作为土地所有者和承包者的农户则分文未得[11]。要实现土地的社会保障功能就必须重新分配土地征用收益的比例，提高农民的补偿标准。

五、小结

农村土地制度及其实践中存在着双重的两难，即为了实现对农村的保障功能国家制定了稳定土地承包关系的制度，但在实践中，基层为了实现社区成员（特别是新增成员）的保障又不得不调整土地的承包关系，以至于促使土地制度发生变迁。这种双重的两难以及由土地调整的“实践逻辑”推动制度变迁的过程，客观上又预示着一个新的制度变迁产生的可能，即在完善土地制度的基础上，依托土地流转来构建和完善农村的社会保障体系。

在新中国成立后，国家曾经建立的较为有效的农村社会保障体系，但伴随着集体时代的结束，国家对个人的保障连同土地一起交给了农户，家庭和土地成为了农户主要的保障手段，政府基本上不再负担农村的社会保障。而随着农民收入增长持续低靡，城乡差距急剧扩大，农村社会保障所存在的问题和困境也日趋突出。

随着全国范围内的开始彻底免除农业税等措施的实行以及土地流转的大规模发生，土地的实际价值开始进一步得到体现和复原。以土地使用权的流转为契机构建中国农村的社会保障体系不仅在客观上存在着可行性，而且这也是在当前的社会背景下所能够作出的最合理的举措了。但以土地使用权的流转为契机构建中国农村的社会保障体系客观上也必须加强相应配套制度的改革与完善。

参考文献：

[1] 杨学成等.关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估.中国农村经济[J]，2001年第1期。

[2] 国家统计局.中国统计年鉴[M].中国统计出版社，2003。

[3] 时正新.中国社会福利与社会进步报告[M].社会科学文献出版社，2000。

[4] 徐永林.我国农民社会保障研究.经济问题探索[J]，2003年第7期。

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[8] 张正河等.论农村生产要素的准城市化.农业经济问题[J]，2001年第7期。

[9] 陈锡文.农民增收需打破制度障碍.www1.cei.gov.cn/，10/8/2002。

[10] 黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].中华书局，2000年。

[11] 高珊等.江苏省农村土地征用与收益分配研究.中国人口·资源与环境[J]，2004年第2期。

 本文发表于<江苏社会科学>2008年第1期

本研究得到了国家社会科学基金项目（04BSH032）的资助，特此感谢！

Scott Rozelle等人的研究明显地证明了这一点，地权的稳定性对于那些有长期效率的投入有系统的影响，尤其是在对土地进行的投资上，如排水和灌溉投资。同样，这个逻辑对土地肥力和生产率有长期效果的投入也是适用的，尤为明显的是有机肥和磷肥的投入。（Scott等《地权、农民投资积极性与中国农业生产》（论文报告），转引自张文宏：《中国农地调整与使用权流转：几点评论》，《管理世界》，2002年第5期）

按照温铁军的估计，农村的绝对剩余劳动力已经达到了4亿—5亿。参见温铁军：《21世纪的中国仍然是小农经济》，《三农中国》，2004年第1辑（总第2辑），湖北人民出版社。