中国残疾人社会保障法制建设的现状、问题与发展(黎建飞)

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中国残疾人社会保障法制建设的现状、问题与发展
黎建飞 中国人民大学法学院 教授 上传时间:2007-9-26 关键词: 残疾人/社会保障/法律体系 内容提要: 我国残疾人的社会保障立法包括了五个方面,即:就业保障、基本生活保障、 医疗与康复保障、教育保障和服务保障。受整个社会保障立法滞后的影响,残疾人社会保障 法律制度亟待完善。在残疾人的社会保障法律体系的构建中,应当从

立法角度促进残疾人社 会保障事业,建立切合残疾人需求的社会保障制度,确保残疾人就业权的实现。 残疾人是社会中一个特殊的弱势群体,他们由于先天或后天的原因,导致身体残疾或智 力障碍,造成了个人生存和发展中的严重困难。 与一般社会成员相比,他们有着特殊的社会需 求和生活方式。但他们在人格权利、政治权利、生存发展权利上与其他社会成员是平等的, 这是现代文明社会通行的法律和道德准则。 根据 2006 年第二次全国残疾人抽样调查的结果,中国残疾人的数量已经达到 8296 万人, 与 1987 年的 5164 万相比,增加了 3132 万人,残疾人口的数量已占全国人口的 6. 34%,与 1987 年的 419%相比,比例也有了上升①。相对世界 5 亿多残疾人来说, 8296 万的数字是极为庞 大的,给中国残疾人的社会保障事业带来了诸多问题与挑战。 一、残疾人社会保障法制建设的现状 中国的残疾人社会保障事业近年来取得了很大进步。 国家不仅制定了一系列法律、 法规 保障残疾人的权益,而且制定了促进残疾人事业的国家计划,规定了扶持保护残疾人的政策, 建立了残疾人工作协调机构。现代文明社会的残疾人观日益深入人心,人道主义思想得到进 一步弘扬,尊重和帮助残疾人的道德风尚在全社会开始逐步形成。 近年,出台了一系列维护残疾人合法权益的法律和政策措施,如 1990 年制定的 《残疾人 保障法》和 1994 年制定的《残疾人教育条例》以及散布在其他法律法规中有关残疾人保障 的各种规定,如选举法、民事法律、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、教育法、义务教育法、 婚姻法、劳动法等多部法律、法规中都有对于残疾人给予特殊保护的规定。尤其重要的是, 《中华人民共和国宪法》第四十五条明确规定了残疾人享有获得物质帮助的权利,把国家和 社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育作为一项宪法原则予以规 定,凸显了中国政府对残疾人事业的重视与关怀。 伴随着中国经济的快速发展和社会的全面进步,中国残疾人的生存和发展状况得到了明 显改善,残疾人平等参与社会生活的环境和条件也越来越好。全社会依法维护残疾人权益的 意识不断增强,发展残疾人事业的法治环境得到了进一步改善。目前理论与实务界将残疾人 的社会保障主要分为五个方面,即:就业保障、基本生活保障、医疗与康复保障、教育保障和 服务保障。 (一)就业保障 1983 年国际劳工组织第 69 届大会通过的 159 号《残疾人职业康复和就业公约》规定: 会员国应制定、 实施并定期检查有关残疾人职业康复和就业的国家政策。 制定实施这一政策 时,应与有代表性的残疾人组织协商,应以残疾工人与一般工人机会均等原则为基础,以增加

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残疾人在公开的劳动力市场中的就业机会为目的。主管当局应当提供职业指导、职业培训、 安置就业等有关服务项目,以便使残疾人获得和保持职业并得以提升。 中国批准了该项公约并认真履行该《公约》的相关义务。中国不仅在《残疾人保障法》 和《劳动法》中规定对残疾人的劳动就业实行特殊保护,而且在《社会福利企业招用残疾人 职工暂行规定》《做好“九五”期间残疾人就业工作的通知》《国务院办公厅转发劳动部等 、 、 部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干问题的意见》 中都对残疾人的劳动就业权利进 行了特殊规定。要求各级政府对残疾人劳动就业进行统筹规划,为残疾人的劳动就业创造条 件。 国家对残疾人就业采取集中和分散相结合的方针,采取优惠政策和扶持保护措施,通过多 种渠道、多层次、多种形式,使残疾人劳动就业逐步做到普及、稳定、合理。如 1996 年至 2000 年的五年时间,社会各方面利用政府拨款和残疾人就业保障金培训残疾人 110 多万人, 安置就业 110 多万人,残疾人就业率由 70%提高到 80. 7%。 目前,我国残疾人就业的保障措施主要有: 1. 集中安置。 《残疾人保障法》第二十九条规定:“国家和社会举办残疾人福利企业、 工疗机构、 按摩医疗机构和其他福利性企业事业组织,集中安排残疾人就业。 集中就业是指 ” 残疾人在各类福利企业、 医疗机构和盲人按摩医疗等单位劳动就业。 福利企业是集中安排残 疾人就业的具有福利性质的特殊生产单位。对于国家分配的高等学校、中等专业学校、技工 学校的残疾毕业生,有关单位不得因其残疾而拒绝接收;拒绝接收的,当事人可以要求有关部 门处理,有关部门应当责令该单位接收。残疾职工所在单位应当为残疾职工提供适应其特点 的劳动、条件和劳动保护。 2. 分散吸收残疾人就业。残疾人按比例就业是指依据《残疾人保障法》的有关规定, 机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织,应当按照一定比例安排残疾人就业,并为其 选择适当的工种和岗位。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定具体比例。机 关、团体、企业事业组织、城乡经济组织,要按照本省(自治区、直辖市)制定的有关法规所 规定的具体比例,安排残疾人就业;暂时未达到比例的,应按财政部发布的《残疾人就业保障 金管理暂行规定》交纳残疾人就业保障金。 3. 鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业或者个体开业。 《残疾人保障法》第三十三条规 定:“对于申请从事个体工商业的残疾人,有关部门应当优先核发营业执照,并在场地、信贷 方面给予照顾。 ”工商行政管理、税务等有关部门要根据残疾人保障法和有关税收法律、法 规的规定,制定、完善扶持残疾人个体就业和自愿组织起来就业的优惠政策,在核发营业执 照、办理有关手续、减免税费和落实营业场地等方面给予优先和照顾。 4. 社区就地就近安排残疾人就业。这是自 2003 年开始提出的一种新的就业形式,即以 社区为依托,开发社区就业岗位,鼓励动员残疾人在社区实现就业,体现了残疾人事业发展的 新趋势。 (二)基本生活保障 目前我国残疾人的基本生活保障主要有最低生活水平的保障、社会救助、扶贫、养老等 方面。 1. 最低生活保障。目前,中国的最低生活保障制度已经将大批残疾人纳入其中,最低生 活保障制度可以有效保障残疾人的基本生活,避免其陷入贫困境地。一些地方还实行分类救

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助,对重度残疾、一户多残等特困残疾人给予了特别扶助,提高他们的保障标准和水平;一些 地方对城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予补贴。 2005 年的统计数字表明,全国共 有 446. 9 万残疾人得到各种形式的社会保障[ 1 ] 。 2. 社会救助。如残联组织每年都在传统节日、国际残疾人日、全国助残日等节日走访 慰问残疾人,以送生活用品和慰问金的形式开展助残活动。 随着中国公益事业的发展, “志愿 者助残”“文化助残”“科技助残”“法律助残”等多种形式的救助活动逐渐开展起来,起 、 、 、 到了很好的社会效果。 3. 扶贫。这里的扶贫主要是指科技扶贫,如加强对残疾人职业技能的培训,促进其劳动 就业权的实现;安排专项贷款,开展残疾人扶贫;选择适合残疾人特点的扶贫开发项目和方式 [ 2 ] 。在农村地区,继续加强对残疾人开展的专项扶贫,《中国农村扶贫开发纲要(2001～ 2010 年) 》要求继续把残疾人的扶贫开发作为 21 世纪初扶贫开发的重要内容。2004 年,共 使 127 万残疾人解决了温饱。 为改善贫困残疾人的住房状况,中央财政补贴资金 5000 万元, 地方各级政府投入资金 2. 77 亿元,帮助 2 万余户改造了住房,受益残疾人 2. 7 万人[ 3 ] 。 4. 养老。 残疾人的养老问题不仅仅是残疾人家庭的问题,更是全社会的问题。 由于残疾 人本身生活水平较低,家庭负担较重,仅仅依靠家庭养老显得力不从心,因此需要社会的专门 保障。2005 年,中国开展了残疾人个体户养老保险补贴工作,有能力参加养老保险的残疾人 可以按规定享受补贴。 目前农村残疾人的养老一是通过家庭、 社会共同承担的方式进行承担, 二是通过社会福利院的方式进行集中供养,或者将残疾人纳入五保供养的体系。 (三)医疗与康复保障 残疾人的医疗保障在中国起步较晚。受目前医疗保险制度的限制,残疾人的医疗保险在 城镇仅限于已就业的残疾人,还不包括未就业的残疾人。农村地区残疾人的医疗保障水平较 低,目前在农村推行的新型合作医疗,应将残疾人作为一个特殊的保护对象,将其纳入新型合 作医疗体系之中,在费用上可以予以特殊照顾。 中国残疾人的医疗与康复事业取得了很大的进展。 2004 年,有 330 多万残疾人得到不 如 同程度康复。其中,实施白内障复明手术 58 万例,包括为贫困白内障患者免费施行复明手术 10 万余例;为近 3 万名低视力者配用助视器;对 2. 4 万名聋儿进行听力语言康复训练;对 8 万余名肢体残疾人、脑瘫儿童和智力残疾儿童进行系统康复训练; 250 余万名精神病患者得 到治疗与康复;为麻风畸残者实施矫治手术 3900 余例; 为残疾人提供用品用具 100 余万件 [ 4 ] 。 二、残疾人社会保障法制建设中的问题 由于中国的社会保障法律体系还没有完全建立起来,残疾人的社会保障法制建设的实现 也受此制约和影响。目前,我国残疾人的社会保障法律制度主要存在以下几个方面的问题: (一)受传统观念的影响,社会上对残疾人的偏见和歧视仍然不同程度地存在 在就业权的实现中,残疾人面临着更大的困难。由于社会上对待残疾人的观念尚未得到 根本的转变,关于残疾人就业的法律法规有待进一步贯彻落实,如一些单位和个人在招聘中 做出一些对残疾人不平等的限制性规定,人为地将残疾人排除在本应就业的范围之外。 (二)受整个社会保障立法滞后的影响 残疾人社会保障法律制度亟待完善。由于我国还没有一部真正完备的社会保障立法,残

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疾人社会保障立法更为滞后,如现行的《残疾人保障法》制定于 1990 年,许多条文还停留在 原则性的规定上,缺乏可操作性;作为保护劳动者就业权利的重要法律,《劳动法》对残疾人 劳动就业的规定也显得空泛,有关残疾人的劳动就业、职业培训、教育等方面的立法亟待完 善。 (三)保障水平低,资金筹集困难 残疾人的经济状况与社会经济发展的速度相比,还处于滞后状态。 据统计,随着我国贫困 人口的逐年下降,残疾人的贫困比例却在大幅度上升,全国尚未脱贫的 3000 万贫困人口中, 残疾人约占了其中的 80%。由于社会保障资金投入少,残疾人的社会保障面临着投入难题。 我国社会保障覆盖面不够广,残疾人保障基金的筹集渠道狭隘,主要依靠政府投入和福利彩 票、福利基金会、社会捐赠等很有限的支持,无法汇集大量的社会保障资金。 三、残疾人社会保障法制建设的发展:残疾人的社会保障法律体系的构建 从整体上来说,残疾人的社会保障从属于全社会统一的社会保障体系,但由于残疾人是 一个极为特殊的弱势群体,在社会保障制度建设上存在独特的内容。 我国经济发展水平较低, 不可能实行发达国家的高福利政策,而是要从中国国情出发,探索适合中国实际的残疾人社 会保障法律体系。 从立法角度促进残疾人社会保障事业的发展是最好的保证。 我国从整体上还没有形成完 整的残疾人社会保障法律体系,保障水平较低。虽然我国已经出台了《残疾人保障法》《残 、 疾人教育条例》等专门的法律法规,在《宪法》《选举法》《婚姻法》等法律法规中也都有 、 、 保障残疾人合法权益的条款,但其内容总的来说过于笼统,缺乏具体的可操作性。同时,由于 我国尚未制定《社会保障法》《社会保险法》等重要的社会保障法律法规,残疾人的社会保 、 障还没有一个明确的落脚点,因此,只有建立健全我国的社会保障法律体系,残疾人的社会保 障才能真正实现。 就社会保障法律体系的整体而言,残疾人的社会保障应该纳入全社会统一的社会保障体 系中,但同时应当着手建立切合残疾人需求的社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚制 度。由于残疾人群体的特殊性,其就业保障应该作为残疾人社会保障制度的重要组成部分予 以单独列出。通过各项专门制度的建设,尽快建立起我国完善的残疾人社会保障法律体系。 社会保险社会保障法律制度的重要内容。 在我国城镇社会保险体系已经初步建立起来的 情况下,尤其应该加强对残疾人社会保险事业的倾斜,使残疾人受到工伤、医疗、失业、养老 保险等制度的全方位保障,以保证其具有良好的社会参与的物质基础。 由于我国农村残疾人数量最多,而农村地区的社会保险尚未形成体系,所以今后在农村 地区加大对残疾人医疗与养老保险制度的建设应该作为重点。对残疾人来说,社会救助作为 对其失去劳动能力给与财物救助的一项基本生活保障制度,具有维持其最低生活水平、避免 陷入贫困的作用。在残疾人面临就业困难的情况下,建立残疾人的最低生活保障制度可以有 效保障残疾人的基本生活,避免其陷入贫困境地。由于我国目前只在城镇建立起了统一的最 低生活保障制度,农村地区还只是在少部分发达地区实行,而农村地区却集中了我国残疾人 口的多数。 农村残疾人的生活水平整体偏低,急需救助。 根据目前状况,应该首先考虑在农村 地区建立残疾人的最低生活保障制度,并与现行的农村五保制度相衔接,尤其是对分散居住 或者没有得到集中供养的残疾人,实行统一的最低生活保障制度,所需资金应该由政府财政

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统一负责。 在扶贫救助中,一是把定期的节日慰问救助形式制度化,二是把不定期的日常救助规范 化,积极争取社会的援助,并采取易为残疾人接受的方式对其加以救助,提高残疾人的生活信 心,并体现社会对残疾人的人文关怀。同时,大力开展对残疾人的救助活动,采取多种手段对 残疾人加强扶贫,帮助其走入正常的生活轨道。 残疾人的社会福利主要是国家在保障残疾人的生活、就业、教育、医疗与康复的基础之 上再为他们提供更高程度的保障,如残疾人生活、工作、教育、文化体育活动设施与器材的 生产与提供等。 目前我国开展的残疾人的社区服务,其实也是为残疾人提供的一种社会福利。 社区服务具有地域性、 就近性、 互助性的特点,从工作性质看,它是具有公益性质的福利服务, 但又不是传统的小福利,内容更丰富、形式更多样。通过在残疾人生活居住比较集中的社区 为残疾人在就业、生活、文化体育、医疗与康复等方面提供及时、便利的保障。 社会优抚制度最初主要是对军人及其家属建立的社会保障制度,随着社会的发展,社会 优抚的范围有所扩大。对于残疾人来说,主要是伤残抚恤,即为残疾的军人、警察、机关工作 人员、民兵等提供的生活优待。内容主要包括伤残抚恤金、伤残保健金、伤残辅助器械等。 劳动就业权为残疾人最基本、最重要的权利,是残疾人平等参与社会生活的主要标志, 是实现其人生价值的关键。 确保有劳动能力或者有部分劳动能力的残疾人劳动就业权的实现, 是对残疾人最好的保障,是残疾人自立、 自强的基础,也是提升残疾人形象、 树立其自信心的 最佳途径。 确保残疾人就业权的实现,重点要做好以下几个方面的工作: (1)加强残疾人劳动就业 方面的立法,从法律上保证残疾人就业的实现。 国家从立法层面保障残疾人的就业,可以为残 疾人就业创造一个良好的社会氛围,改变社会对残疾人的就业歧视。 (2)加强残疾人职业技能 培训,扶持残疾人自主就业。 在职业技能培训方面,一是要加大国家投入,通过职业培训学校、 社区等积极为残疾人就业做好培训;二是要广泛动员社会参与,扶持建立民间的残疾人职业 技能培训机构,促进社会的广泛参与。同时,通过资金、技术或者税收支持,扶持残疾人自主 就业,发展残疾人个体经济或者集体经济。( 3)扶植残疾人福利企业。福利企业在残疾人就 业中曾经起到过巨大的作用。近年来,由于福利企业设备老化、资金短缺、技术落后,面临严 峻的市场竞争,严重影响了残疾人的社会保障。 由于福利企业具有公益性质,因此应该对福利 企业加大扶植力度,以使福利企业在残疾人的社会保障中发挥更好的作用。 我国《残疾人保障法》第十一条规定:“国家有计划地开展残疾预防工作,加强对残疾预 防工作的领导、宣传、普及优生优育和预防残疾的知识,针对遗传、疾病、药物中毒、事故、 灾害、 环境污染和其他致残因素,制定法律、 法规,组织和动员社会力量,采取措施,预防残疾 的发生和发展。 ” 做好预防残疾工作,应当从以下方面进行: ( 1)做好宣传工作,使人们了解和掌握残疾发 生、发展的原因,然后有的放矢地制定并执行残疾预防措施。(2)安全生产,加强劳动保护措 施。 在企业单位严格执行各种安全制度,可以有效防止和减少残疾的发生。 据统计,我国企业 每年工伤造成残疾的人数超过 10 万人[ 5 ] 。尤其在建筑、生产行业,由于企业安全措施不 到位,每年都造成大量工人死伤,其中又有很多农民工,一旦残疾,对其造成的伤害不仅仅是 身体上的,还影响到整个家庭,因而更多的是一种经济和精神上的打击。( 3)加强交通安全的

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宣传教育,减少交通事故的发生。在汽车问世 100 多年以来,全世界死于车祸的人数已超过 1000 万,因车祸造成终生残疾的人数已超过 5000 万[ 6 ] 。我国的车祸发生率也在逐年上 升。因此,要加强交通安全宣传教育,严格执行交通法规,有效减少交通事故造成的死亡和残 疾。( 4)加强环境保护,减少环境伤害事故的发生。采取有力措施控制环境污染,维护自然环 境的生态平衡,避免人们因生态环境的恶化造成残疾。 由于残疾人是弱势群体中更为重要和特殊的一 部分,其生存和发展权利缺乏制度性的 保障,保护自身合法权益的诉求声音还非常微弱,尤其是他们的生存状况和社会保障还缺乏 法制层面的关注。保障和实现广大残疾人平等的生存发展权利,仍然任重道远。 ①第二次全国残疾人抽样调查标准时间为 2006 年 4 月 1 日零时。 注释: [ 1 ] [ 3 ] [ 4 ]国务院新闻办公室 12004 年中国人权事业的进展。 [ 2 ]柏自成.中国残疾人保护法律问题史论[M ] .北京:中国法制出版社, 20031401. [ 5 ]关怀.认真贯彻《工伤保险条例》切实保障职工合法权益.中国民商法律网, 2006 12 – 29. [ 6 ]“车祸猛如虎救护有要诀”. 安全文化网,2006 - 12 – 29. 出处:《河南省政法管理干部学院学报》2007 年第 3 期

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  本文关键词：中国残疾人社会保障法制建设的现状、问题与发展，，由笔耕文化传播整理发布。