在应急中建立的中国社会保障制度

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社会保障

张秀兰,等 改革开放30年:在应急中建立的中国社会保障制度

无保障的状态。20世纪90年代初期开始,在沿海发达地区曾经有过农村养老保险的探索,但这项制度不仅覆盖面窄,而且从20世纪90年代后期以来一直处于下滑的趋势。1998年全国参加社会养老保险的农村人口有8025万人,到2005年下降为5442万人,全年只有300多万农民领取了养老金¹。近年来,针对农村贫困人口分布分散、并以老弱病残为主的特征变化,中央对农村贫困群体的社会保障制度非常重视,对农村的转移支付力度不断加大,使农村最低生活保障制度由20世纪90年代的农村集体福利转变为财政支持的国家福利制度º。截至2008年5月,全国31个省(自治区、直辖市)的2777个县(市、区)建立了农村最低生活保障制度,近1700万户和3800万人纳入了农村低保范围»。此外,2003年以来农村新型合作医疗和医疗救助等卫生服务政策也迅速推开,为解决广大农村人口特别是贫困人口的就医问题增加了新的渠道。至此,我国农村社会保障制度的框架也已初具雏形,其主要的制度涵盖了从社会保险(如农村社会养老保险和新型合作医疗)、社会救助(如农村最低生活保障制度、农村特困户生活救助制度、农村五保供养制度以及农村医疗救助等)到社会福利服务(如覆盖全国乡镇的敬老院等)的各个方面。

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会保障制度覆盖的人群非常窄,导致大量的处于政策夹缝中的无保障人群和边缘贫困人口出现。事实上,无论是社会保险还是社会救助的实施,制度的实施往往伴随着大量的人群被排除在外的政策结果。例如,作为国有企业改革配套制度的城镇职工养老保险制度,的确为国有企业以及我国的经济体制改革起到了/保驾护航0的作用。但这项制度在使部分社会群体获得了较为充分的收入和服务保障的同时,也使相当一部分/体制外0的、收入不稳定的社会成员被排斥在制度以外。特别是养老和医疗保险,只覆盖了不足一半的城市劳动力人口,覆盖的老年人口的比例也普遍很低。不仅造成了政策性的不公平,也带来了一些难以解决的遗留问题,如大量的非正规就业人口以及农民工等群体的社会保险问题,在现行的制度下很难被覆盖进来。我国的社会保险制度不仅覆盖面窄,总的来看也是一种/锦上添花0的制度,不仅没有起到缩小贫富差距、维护社会公平的功能和作用,反而存在逆向补偿和弱化公平的失衡倾向[2]。

第二,大部分社会保障项目以地市级,甚至县级为单位建立,这显然难以适应建立统一劳动力市场的需要,也难以应对目前大规模流动人口时代到来的挑战。早在1998年国务院就作出决策,要求各省区逐步推行社会保障基金的省级统筹。但此后这项工作进展速度一直不均衡,只有少数省市如北京、上海等实现了真正意义上的省级统筹,大部分省份仍是市、县一级统筹。各地方就依据本地的实际,制定或修订了自己的社会保险费征缴条例或规定,致使各个地区的基本社会保障覆盖范围和社会保险费征缴制度在具体规定上差别巨大,缺乏统一完善的操作规则。不仅不能很好地发挥社会保险/社会共济0的功能,反而带来了社会保险关系转移接续难的问题,影响了不同地区参保人员在全国范围内的自由流动,不能适应地区之间、多种经济成分之间共同发展的要求,不利于形成统一的劳动力市场。

第三,应急型社会政策不利于制度的协调和管理。以社会基金管理为例,根据5社会保险费征缴暂行条例6规定:/国务院劳动保障行政部门负责全

二、应急型社会政策的衍生问题

无论是早期的社会保险,还是后来的各种社会救助政策的实施,我国大多数社会保障项目的选择和出台是为了应对当时的问题,而不是从长远的战略视角出发而制定的。与/摸着石头过河0的改革策略一样,我国社会保障制度的改革过程也是为了应对当时一些迫切需要解决的经济和社会问题而实施的。应急型社会政策属于/下游干预0的政策范畴,即在社会问题发生以后再予以事后的弥补,这样就很容易陷入/政策衍生问题0的怪圈。当我们试图通过某一项社会政策解决一个问题时,往往会带来另外的新的问题。这也是尽管我国社会政策的推陈出新速度非常之快,但也有很多新的问题不能得到及时有效解决的重要原因之一。

第一,以社会保险和社会救助为主要内容的社

¹ 劳动与社会保障部:。

º 农村最低生活保障制度从20世纪90年代初期开始在一些省份进行试点,1996年在民政部的指导下在全国开始

推广,但一直到2007年之前这项制度一直以地方政府和村组织筹资为主。

/,年8月,山东,

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