社会保障供款征缴体制国际比较与中国的抉择a href#11a

  本文关键词：社会保障供款征缴体制国际比较与中国的抉择，由笔耕文化传播整理发布。

《公共管理学报》2007年第4期（双月刊）

社会保障供款征缴体制国际比较与中国的抉择1

郑秉文 房连泉2

（中国社会科学院拉丁美洲研究所，北京 100007）

〔内容提要〕本文对世界各国社会保障供款征缴的“分征”、“代征”、“混征”这3个模式进行了实证分析，并利用第一手资料对每个模式做了案例研究；在此基础上对社保部门、税务部门和私人部门3个不同征缴主体在3个不同征缴模式中的职能作用与协调配合问题做了考察，对中东欧转型国家征缴模式的改革取向及其原因做了分析。针对中国目前存在的社保部门和税务部门“双重征缴”体制的现状，本文认为，中国面临着二元化经济结构和统账结合制度特征的现实国情，由此决定了社保制度扩大覆盖面工作的长期性和艰巨性，这些国情的特殊性是任何发达国家和中东欧转型国家都不具有的，这就要求社保制度要不断进行自我完善，适应社会经济既定条件，以完成十六届六中全会提出的到2020年基本建立覆盖城乡社保制度的目标，否则，就难以实现这个目标，或即使实现了也是一个碎片化的社保制度，而后者不利于构建和谐社会。本文由此认为，中国选择征缴模式的替代方案应以分征模式为最优，代征模式不利于实现2020年目标，目前存在的“双重征缴”体制不利于实现这个目标，并提出了征缴体制转型的“两步走”的改革设想。

〔关 键 词〕社保制度改革 社会保障费改税 社保费征缴体制 双重征缴体制 代征模式与分征模式

Title: The International Comparison of Collection System of Social Security Contributions and China’s Option

Abstract: This paper analyzes the three models for the collection of social security contribution in the world—“Parallel Approach”, “Integrated Approach” and “Partial Integrated Approach”. The authors give many example countries of each model, then compare the efficiency of each model. By analyzing the reformation in central and east European countries, lots of interesting experiences can be found. Looking into the “dual collection system” situation in China, the authors point out extending the coverage of social security is the most important and difficulty task for China’s social security reform in the future, taking into account the dualistic economic structure and the combination system of social pool with personal account. This is the most distinguished Chinese character which does not exist in central and east European countries. To achieve the aim of the universal coverage in urban and rural area in 2020, the Chinese social pension system must be adjusted and improved according to the economic and social conditions. Finally, the authors make a conclusion that “Parallel Approach” is the optimal collection plan for China with which social security administive agencies take the role of collecting contribution. So, the “dual collection system” must be reformed in time, a “two steps” reform strategy is put forward by the authors.

Key words: social security reform, social security contribution and tax, collection model, “dual 该文早期版本在2007年9月22-23日劳动和社会保障部举办的2007年第二届中国社会保障论坛征文中获二等奖。

2 作者简介：郑秉文（1955-），男，辽宁鞍山人，毕业于中国社会科学院，博士，现任中国社会科学院拉美所所长，研究员，博士生导师，研究方向：世界经济，西方经济学，福利国家，社会保障等。房连泉（1973-），山东禹城人，毕业于中国社会科学院，博士，现任中国社会科学院拉丁美洲助理研究员，研究方向为国民经济学和社会保障等。

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collection system”, Parallel Approach and Integrated Approach

世界各国社会保障体系不外乎主要由供款征缴、待遇支付、资金运营、行政管理和信息披露等5个子系统构成。3 其中，来自于个人和单位的社保供款征缴系统既是社保制度的融资源头，又是社保制度的运行基础。发达国家建立社保制度已有100多年的历史，其社保资金征缴体制的改革既有经验又有教训。本文对世界各国社保供款征缴体制的3个征缴模式做出实证分析，重点考察征缴体制中社保部门与税务部门之间的分工协作关系，对中国深入改革社会保障制度、选择适宜的征缴模式以及协调社保部门与税务部门之间的合作关系具有一定的启发。

一、国外社会保障供款征缴三个模式实证分析：案例研究

（一）社会保障供款征缴主体的三种类型

发达国家建立社会保障制度100多年来，社会保障供款征缴体制经过不断演变逐渐成熟起来，征缴主体逐渐形成了“三足鼎立”的局面：一是由社保部门征收，二是由税务机关征收，三是由基金管理公司或其它独立自治机构征收。表1说明了各国社保供款征缴主体的基本情况。100多年来，征缴体制大体经历了这样一个发展过程：大部分国家长期以来实行的是现收现付制，社保供款的传统一般都是由社保行政管理机构征收；从二十世纪三、四十年代开始，一些发达国家开始转向税务部门，采取“代征”的模式；进入90年代以来，中东欧一些转型国家随着经济改革不断深入，也开始向税务征缴的方向转变。总体来说，截止到目前，社保部门和税务部门这两种征缴主体的比重在世界各国大约各占一半，由税务机关征收的比例稍多一些，请见表1。

表1：社会保障供款征缴主体三种类型的划分案例

税务部门

征缴

阿尔巴尼亚

阿根廷

澳大利亚

保加利亚

加拿大

克罗地亚

爱沙尼亚

芬兰

匈牙利

冰岛

爱尔兰

拉脱维亚

黑山共和国

新西兰 社保部门 征缴 奥地利 比利时 巴西 捷克共和国 中国 德国 希腊 印度尼西亚 日本 墨西哥 菲律宾 波兰 葡萄牙 韩国 基金管理公司（或法人实体机构）征缴 智利 萨尔瓦多 秘鲁 中国香港 法国

3 Stanford G Ross, Collection of Social Contributions: Current Practice and Critical Issues, International Monetary Fund, Washington, DC, 2000.

荷兰

挪威

罗马尼亚

俄罗斯

塞尔维亚

斯洛文尼亚

瑞典

英国

美国 斯洛伐克 瑞士 乌拉圭 马来西亚 新加坡

资料来源：Peter Barrand, Stanford Ross, and Graham Harrison, Integrating a Unified Revenue

Administration for Tax and Social Contribution Collections: Experiences of Central and Eastern European Countries, IMF Working Paper WP/04/237, December 2004.

社保部门征缴方式大多存在于西欧国家，这些国家社保制度主要以传统的就业关联型社会保险计划为主，供款来自于雇主和雇员的共同缴费。此外，实行中央公积金制的国家一般也是由社保部门即国家公积金管理部门来征收。

采用税务机关征缴方式的国家包括部分北欧国家、一些英语国家以及部分中东欧国家，其中有些国家的社保计划属于全民普享型，社保供款明显具有税的性质，如瑞典、美国、英国等，主要由税务机关代替社保部门行使征缴职能。

由私营机构征收供款的国家主要存在于拉美地区，在这些国家，养老基金管理公司既是征缴供款的主体，也是营运基金的主体，这是1981年智利社保私有化改革以来的一个新生事物。在欧洲，法国是一个例外，其社保供款是由“社会保险和家庭补助征收联盟”（简称URSSAF）负责征缴的，这是一个私法地位的自治机构，受国家劳工部和国家社会事务部的监督，由来自工会、政府和雇主的各方代表成员参与管理，主要任务是征收社保供款、控制缴费和处理缴费过程中的诉讼案件等。目前，法国“社会保险和家庭补助征收联盟”在全国设有105个地方征缴机构，1.4万名雇员，其中包括1400名巡视员 4。

（二）社会保障供款征缴的三种模式

民营自治机构征缴模式显然不是征缴体制改革的主流，因为除法国以外，这种模式大多只发生在那些社保制度私有化改革的拉美国家，所以，学界在分析征缴模式时，往往将其作为一个特殊情况看待。于是，从世界范围来看，社保部门与税务部门就成为征缴社保供款的主要机构，他们二者在职责的相互配合与不同组合上就出现许多情况，成为各国政府和学界关注的焦点；从这个角度看，世界各国征缴体制就主要有“分征”、“代征”、“混征”这三个模式 5：

第一种是“分征”模式（Parallel Approach），即社保供款和一般税收的征管相分离，社保部门负责征收社保费，税务部门负责征收社保税，两部门在社保供款的征管功能上基本没有交叉；第二种是“代征”模式（Integrated Approach），即由税务部门代替社保部门行使征缴的职能，或称实行“税费同征”的方式；第三种是“混征”模式（Partial Integrated Approach），在这个模式里，税务部门与社保部门同时负责征缴，或按照不同参保人群或按照协议约定，一部分社保项目由社保部门负责，一部分由税务部门负责。

1，“分征”模式

“分征”模式主要存在于西欧，其中典型国家为德国和比利时。

（1）德国。德国是世界上最早建立社会保障制度的国家，其社保体系以养老、失业、4

5 Elizabeth Lion, The Collection of Contributions in France, ISSA/OM/CONF, 2004/1b. p.5 Bernhard Zaglmayer, PaulSchoukens: Cooperation between Social Security and Tax Agencies in Europe, IBM Center for the Business of Government, April 2005.

医疗、事故等社会保险项目为核心，辅以少量的企业补充保险。社会保险资金主要来自于雇员和雇主交纳的社保费（Social Insurance Contribution），不足部分由联邦财政补贴。法定养老保险、医疗保险、失业保险费由雇员和雇主各承担一半，事故保险费全部由企业承担。德国社保行政管理的特征是实行“分散型管理”体制：医疗保险计划由各个医疗保险基金管理；养老、工伤和事故保险都有其各自的行政管理机构，它们是社团性质的独立实体，在全国各地设立分支机构，参保人和雇主通过代表委员会共同参与管理保险项目；失业保险则委托给联邦劳工部，其地方分支部门具体负责管理。

德国税收体系实行联邦、州和地方的分税制，最高管理部门为联邦财政部，各地分支机构具体负责具体的税收征管工作。但在社保费的征管上，税务部门基本不参与，而且，在信息交流、缴费和待遇计算等环节方面，社保和税务两部门间缺乏明确的合作机制。在实际征缴过程中，包括养老、失业、工伤在内的各项社保缴费都由负责医疗保险计划管理的行政机构来征收，各医疗保险机构根据企业提供的雇员信息和社保费记录，将缴费汇集成基金之后，再划拨给各个社保项目管理机构。在此过程中，各医疗保险机构发生的征缴费用全部从养老保险基金中提取。

由此可见，德国社保费的征缴完全由社保部门来负责。由于历史上德国一直延续了这种“缴费型”的社保供款征管体制，所以，它已成为其它一些西欧国家效法的重要样板。在社保行政管理体制上，，由于德国属于典型的“分散型管理”模式，所以，不同的社保项目由不同的机构独立负责管理，资金互不通融。德国社保缴费项目统一由医疗保险机构负责，这在一定程度上提高了征缴效率，但也面临着一些问题，例如，各个社保管理机构之间的政策协调不畅，管理成本较高。

（2）比利时。与德国相仿，比利时具有历史悠久的职业保险计划传统，其社会保险计划有养老、失业和工伤三大项目，它们分别实行高度分散的管理体制，五龙治水，各管一支：养老保险由国家社会事务部管理，失业保险由劳工就业部负责，工伤保险由商业保险公司和共同基金管理。在征缴体制上，除工伤保险以外，所有社保费(Contribution)都委托给“国家社会保障办公室”（简称RSZ）征缴，该部门将缴费汇集之后再划拨给各个社保管理部门。

比利时财政部负责一般税收的征缴管理职责，并在各地设有分支机构负责具体征管工作。在社保费管理体制上，税务部门与社保部门间的合作比德国要多一些，这是比利时的一个特点。比利时社保部门与税务部门的合作机制主要有以下三方面：第一，税务部门向社保部门提供灵活就业群体的征缴信息。比利时对自雇者设定的保费征缴基数是三年工作期的收入额；由于自雇者工作经常变化和收入不稳定等因素，社保部门很难掌握其真实的收入水平，为此，社保部门借助税务部门提供的数据来计算这部分群体的缴费额。第二，数据共享机制。为了简化社保管理工作操作手续，比利时建立了“KSZ”交叉网络数据库，将不同社保管理部门的数据库联成一个网络，并向包括税务部门在内的政府公共部门开放，作为计算纳税或税收减免的依据。第三，在特殊社保项目方面采取合作征缴的方式。比利时1994年引入了“疾病和残障保险计划”，适用于所有雇员，按税法规定，该项目按雇员家庭收入的一定比例征缴保费。在征缴过程中，社保部门与税务部门分工合作：税务部门负责计算和征收，将资金转移给社保部门；社保部门为税务部门提供雇员的就业、工资收入等方面的信息。

2，“代征”模式

实行“代征”模式的典型国家主要是盎格鲁?撒克逊传统的国家，如美国、英国和爱尔兰等。

（1）美国。美国是典型的实行社保缴税筹资体制的国家。1935年美国建立“老年和遗属保险”计划之后，政府就开征了工薪税，当时税率仅为1％，由雇主和雇员按工资所得分别交纳。经过半个多世纪的发展，目前美国社会保障包括老年、遗属和残障保险等项目，凡参加工作人员都要按其收入一定比例交纳工薪税，目前税率为12.4%，雇主和雇员各负担6.2

％；自由职业者和农民按其收入的12.4％全额交纳。

在管理体制上，美国国家社会保障总署负责参保者的注册手续和待遇支付工作。社会保障税即工薪税由财政部国内税务局负责征收，单独管理，财政部将工薪税按照规定比例分别记入不同社保项目账户。

（2）英国。覆盖全体国民的英国社会保障项目大致可分为三类：社会保险、社会福利和社会救助；其中后两类均来自于政府的一般税收，而前者即社会保险则主要来自于雇主和雇员共同承担的社保费（Contributions）。英国的社保费不是按保险项目分类，而是按人群分类确定统一费率：缴费标准全国统一，不存在按地区确定费率问题。

英国国家内税务局负责各项工薪税和社保费的征缴工作。雇员第一次参加工作时即开始纳税申报并获一个纳税号码，雇主根据雇员一个财政年度的工资状况计算社保缴费额，将社保费和工薪税一起汇给税务局。

（3）爱尔兰。爱尔兰基本养老保险实行现收现付制，社保费（Contribution）从1980年开始按累进税形式征收，其征缴体制的特征是，税务部门和社保部门签订一个服务协议，税务部门征收社保费，然后转给社会保险基金。税务局负责社保费缴纳信息的记录，然后将其传递给社保部门，存入政府建立的“社保中心数据库”（CRS），用以计算各项社保待遇。雇员个人可以通过身份证号码在该数据库中查询各项个人、家庭、就业和财产等信息。社会与家庭事务部的主要职能有二：一是负责社保待遇支付工作，税务机构定期将参保者缴费记录发送给该部门；二是负责自雇者、渔民、艺术工作者和自愿参保者等群体的社保费征缴工作，以减轻税务机关的征收负担，因为这些群体有可能不在所得税征收范围之内。

3，“混征”模式

采用“混征”模式的典型国家为荷兰和爱沙尼亚。

（1）荷兰。荷兰社会保障体系十分完善，社会保险分为两大类：一类是国民保险项目(AOW)，包括老年年金、死亡和遗属等覆盖到全体居民的项目，待遇全国统一，称为“基本社会保险”计划；另一类是雇员保险项目，它是强制性要求雇员参加的职业保险计划，在生病、长期无法工作或失业等情况下，雇员可获得经济上的补偿，缴费由雇主(缴纳大部分)和雇员共同承担。

在行政管理体制上，荷兰“基本社会保险”计划的管理机构为“社会保险银行”（Social Insurance Bank），社保供款按工薪税（Payroll tax）形式缴纳，征缴机构为税务部门。财政部下设税政司，负责全国的税务和海关行政管理工作，在全国设有13个地区办公室，负责征收社保工薪税；雇员保险计划则由“雇员保险管理局”（简称UWV）来管理，该机构为准政府性质管理组织，负责雇员疾病、伤残以及失业等保障项目的管理，在全国各地设有分支机构和管理网络，从事雇员保险项目的保费征缴、权利确认以及待遇支付等方面的日常工作。“雇员保险管理局”与税务部门之间合作良好，因为雇员就业、工资收入和纳税等方面的基本数据信息均由税务部门提供。“社会保险银行”和“雇员保险管理局”的经营活动均接受荷兰国家社会事务和就业部的监管。由于荷兰两个主要的社保税（费）项目征收分别由社保部门与税务部门负责，因此，它属于采用“混征”模式的国家。

近年来，荷兰社保供款征缴体制呈现出逐步向“代征”模式过渡的改革趋势。2006年，荷兰政府提出了一个向“代征”模式转型的方案，提出要加强保险管理机构与税务部门之间的合作，从2006年开始，计划将雇员保险费的征缴工作从“雇员保险管理局”转移给税务部门。

（2）爱沙尼亚。爱沙尼亚加入欧盟之后，开始向欧盟的社保管理模式靠拢。爱沙尼亚的税收体系有两项直接税，一项是收入所得税，另一项是“社会税（Tax）”，社会保险供款通过“社会税”的方式来征缴，税率为33%，其中20%用于养老基金（由社会保险委员会管

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