失地农民权益保障问题的经验与启示

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失地农民权益保障问题的国内外经验与启示
张晓云
　　随着工业化与城镇化的快速推进，伴随着农地转为非农建设用地，产生大量的失地农民。失地农民权益保障问题是城镇化进程中一个综合性问题，，是城乡二元结构深层次矛盾的反映。解决好失地农民权益保障问题，不仅要切实贯彻落实好现行有关征地管理及补偿的政策，而且要加快征地制度改革，多渠道促进失地农民就业，完善失地农民社会保障制度，使失地农民的长远生计有保障。如何处理失地农民权益保障问题，在国内外都有一些实践与探索。

　　发达国家处理失地农民权益保障问题的经验与启示
　　在发达国家，都有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。一般来说，政府征地的目的必须是出于维护公共利益的需要，而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下，以平等、自愿、互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地的市场价格进行补偿，并对失地农民以后的生活问题作出一系列安排。
　　1.征地有法可循，补偿程序严格、标准明确
　　在英国，政府和职能部门征用土地的依据是《强制征购土地法》，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用《强制征购土地法》的门槛是很高的。在美国，土地征用称为“最高土地权的行使”。政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。美国宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”这就意味着，土地征用必须具备三个要件，即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。日本在1951年颁布的《土地征用法》中明确规定，从公共利益出发可以征用所需的土地，公共利益包括依照《城市规划法》进行的公路等的建设，依据《河川法》进行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据《港湾法》进行的港湾建设等，公共利益界定十分具体，操作性较强。严格按照土地征用的公益性进行审批。
　　目前，在世界上多数国家和地区，由于土地的产权往往属于私人所有，所以土地征用方都会给土地所有者以较为满意的补偿，征用补偿通常由两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。其中土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。
　　征用农民土地一般按市场价格实施补偿。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。日本《土地征用法》规定：征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率；法国征地补偿以协议价格为准；荷兰征地补偿地价考虑土地未来预期收益。在部分国家，法律规定对失地农民的补偿往往超过土地的市场价值，以保证失地农民原有的基本生活水平不降低。同时，也可避免土地资源的浪费，促进土地资源的优化配置。
　　2.将失地农民纳入社会保障体系、社会保障领域的法律法规体系健全
　　将失地农民纳入社会保障体系，其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助等。这有助于缓解各种矛盾，保持社会稳定，大幅降低农民失去土地后所面临的各种风险。
　　设立失地农民社会保障基金是发达国家对失地农民权益保障的通行做法，以降低失地农民面临的风险，促进社会稳定发展。依国际经验，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经营管理，且由多家经营而非独家垄断。世界银行的一份研究报告显示：在大部分国家，由私营机构经营的社会保障基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。原因是：第一，政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题；第二，政府部门管理的基金通常不能投资于股权、不动产或国外资产，而是被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。将社会保障基金交由私营机构管理，这种基金经营方式很值得我们借鉴。失地农民社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。结合国情，可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。
　　从资金监管角度看，建立健全社会保障领域的法律法规体系刻不容缓，必须有依法赋予监督职责的监督主体。西方国家的经验：失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。
　　3.高度重视失地农民的教育与培训，缓解失业问题
　　很多国家高度重视失地农民的教育与培训工作，增强失地农民再就业的能力。通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。在美国一些地方，如果申请救济，他们会首先问你愿不愿意接受某种职业的培训。从20世纪60年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。

　　国内处理失地农民权益保障问题的经验
　　保护失地农民权益，国内各地的实践也有很多探索和创新。
　　1.无锡经验：“以土地换社保”
　　自2002年以来，无锡开始在4个城区试行“以土地换社保”的失地农民补偿办法，经过几年实践，目前已经建立既有益于被征地农民基本生活保障又符合当地实际的征地补偿安置办式。一是因地制宜、分层次建立征地补偿安置费用标准。根据各个地区的经济和社会发展水平，无锡把全市划分为三个地区，执行相应的征地补偿和基本生活保障标准。二是将失地农民的基本生活保障纳入城镇社会保障体系，不同年龄阶段实行不同的保障标准。三是尊重历史，着力解决历次征地遗留问题。无锡市按照尊重历史、尊重事实、关心农民的原则，采取分级负担、低标准起步、逐步到位等措施，着力解决历次征地形成的遗留问题。四是积极为失地农民就业创造条件。要求招商引资活动，要把吸纳失地农民就业作为重要条件，建立土地使用与安置就业挂钩的协商机制。对于生活困难的失地农民，从事个体经营或被单位招用，各地可视具体情况给予一定的政策优惠。
　　总体上，无锡实行的是“以土地换社保”制度，这一制度改变了对于失地农民采用货币形式一次性安置的办法，使失地的农民权益从根本上得到保障。 “以土地换社保”解决了被征地农民后顾之忧，让他们老有所养，病有所医，劳动年龄段失业有补助。“以土地换社保”作为劳动积累存起来，被征地农民老了、病了、失业了就有钱可拿，在老、病、失业时有一个基本的生活保障。
　　2.上海经验：“低平台、广覆盖、有弹性、强制性”的失地农民社会保障
　　在2003年上海就出台了《被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》，规范了保护失地农民权益的措施。
　　一是明确实施原则。按照落实社会保障与土地处置、户籍转性整体联动的原则，凡土地被征用或者需将农业户籍转非农户籍的，都应当首先落实离开土地的农业人员的社会保障，再办理土地处置、户籍转性的手续。按照落实保障，市场就业的原则，征用地单位承担的征用地费用应当首先用于被征地人员的安置补助费。安置补助费应当首先用于落实社会保障。
　　二是征地劳动力按照市场就业的原则，纳入城镇就业服务范围。征地劳动力可以在户籍所在地享受由本市各级公共就业服务机构提供的职业介绍、职业指导等就业服务；可以参加政府补贴的职业培训。征地劳动力自主创业的，可以按规定享受开业指导、创业培训、开业贷款担保或者贴息、非正规就业等扶持政策。征地劳动力经区县劳动保障部门认定为就业特困人员的，各级公共就业服务机构应按规定实施就业援助，帮助其实现就业。
　　三是规范征地劳动力安置补助费的用途。征用地单位为征地养老人员承担的安置补助费，应当用于缴纳征地养老费。征地养老人员的征地养老费，包括生活费、医疗费、补助费等费用。征地养老费的缴费年限为男性15年、女性20年。经劳动能力鉴定机构鉴定为完全丧失劳动能力的被征地人员应当纳入征地养老人员范围，提前养老。征用地单位应当与征地养老人员签订养老协议。征地养老费由征用地单位向区县政府指定的征地养老服务机构一次性缴纳。
　　四是严格监管征地管理费的收取和使用。劳动和社会保障行政部门向征用地单位按照被征地人员安置总费用收取一定比例的征地管理费，主要用于被征地人员落实就业和保障的办公、业务培训等必需的支出，补充落实就业和保障过程中处理特殊情况以及历史遗留问题所发生的费用支出。克扣、挪用、侵占、私分被征地人员安置费用的，追究责任人的法律责任。
　　同时，上海颁布了落实失地农民保障问题的《上海市小城镇社会保险暂行办法》，并明确规定，“本市被征用土地人员中的征地劳动力，应当参加本办法规定的社会保险”。小城镇社会保险政策的出台，以法规的形式，对失地农民的权益保障作了明确的规定。初步解决了失地农民的基本保障养老、医疗、就业问题。是一项“低平台、广覆盖、有弹性、强制性”的社会保障。

　　启示、借鉴与建议
　　1.以保障农民权益为核心改革完善征地制度
　　明晰农村土地产权，赋予产权主体相应的权能。各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上；要规范集体（乡、镇、村）对农村部分土地的所有权，其主要职责是维护农民土地权益；明确农民土地产权的范围，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权、抵押权，使农民拥有完整的土地收益物权。
　　完善征地政策，限制政府征地的无限权利。保证国家为了公共利益的需要动用征地权。政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。我国应借鉴征用制度比较成熟国家的经验，明确公共利益的概念、范围。应严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度；国务院和省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。并强化征收权过程中的监督。完善责任追究制度。
　　制定公平合理的征地补偿标准。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物补偿及其他补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。
　　建立严格、透明的土地征收程序。保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。
　　2.增加土地征收的安置方式，建立失地农民保障机制
　　为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大，政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。
　　一要建立失地农民养老保障制度。征地瓦解了农村传统的“土地对农民具有最基本的社会保障功能”的家庭养老模式，需要建立符合时代发展的现代养老保障制度。各级政府应当按照国家有关规定，将符合条件的被征地农民纳入城镇基本养老保险。
　　二要建立失地农民最低生活保障制度。失地农民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成为弱势群体，所以，必须对月收入不足低保标准的失地农民实行补足到低保标准的最低生活保障。建立城乡一体化最低生活保障制度是保障失地农民权益的重要措施。失地农民基本生活保障资金应实行财政专户管理，专款专用。市、县人民政府财政部门应当在核准失地农民基本生活保障用款计划后，定期将失地农民基本生活保障资金划入农民基本生活保障支出户，确保失地农民基本生活保障资金及时、足额发放。
　　三要建立农村新型合作医疗保障制度。农民面临着养老、疾病和贫困的巨大风险，在医疗保障方面，很多失地农民常常因病致贫。因此，要加强农村医疗保险和商业保险，建立完善以农民大病统筹为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。
　　3.建立失地农民就业培训指导制度，广开渠道促进失地农民就业
　　建立健全失地农民再就业培训机制。构建失地农民就业信息服务平台，各地应建立以市、县、区劳动力市场为中心，以街道、乡镇为网点的就业服务网络，帮助失地农民获得就业信息和择业指导。各级劳动力保障部门应组织失地劳动力进行转岗职业培训，失地农民培训要以增强农民的科技知识、科学文化、劳动技能为宗旨，以提高就业竞争力和就业率为目标。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。
　　建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分和城郊结合部位有利的区位优势，大力发展劳动力密集型的加工产业和服务行业，尽量吸纳失地劳动力就近就业。
　　4.探索建立征地纠纷裁决机制，建立失地农民法律援助制度
　　要建立正常的征地纠纷处理机制。要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善，引导被征地的农村集体经济组织或者农民通过法定渠道解决问题，切实维护社会稳定。一是将解决征地纠纷前移到规划制定过程。二是建立税收调节机制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立体现征地矛盾复杂性、技术性特点的裁决机制。
　　法律援助的目的是为了扩大社会的正义和公平性。实施法律援助可以法制化地解决农村土地纠纷。当前我国农民特别是失地农民土地权益纠纷较多，所以建立农村土地纠纷法律援助机制，有助于确保失地农民在其合法权益遭到侵害时增强通过法律手段寻求保护的能力。□
　　（作者：山东省泰安市委党校经济学部教授）　　

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