完善我国社会保障性住房制度:基于政府视角

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完善我国社会保障性住房制度:基于政府视角

发布日期： 2014-05-30 发布：  

  2013年10期目录       本期共收录文章20篇

　　[摘要]我国社会保障性住房普遍受到资金瓶颈、土地瓶颈制约，保障房的进入、退出机制不完善，动态管理难度较大。同时，住房保障机构不健全，管理力量不足，且保障房职能分由不同部门履行，存在部门间的协调问题。文章认为需进一步明确政府在住房社会保障制度中的职责，尽快出台保障性住房的专门法律法规，科学界定住房保障面和保障方式，明确保障范围，确定住房补贴标准和住房建设标准，扩大社会保障性住房的覆盖面，提高住房保障的效率。
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　　[关键词]社会保障性住房；住房政策；住房管理
　　[中图分类号]D632.1[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0057-04
　　一、我国社会保障性住房制度及其界定
　　住房社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过国民收入再分配，为中低收入阶层、住房困难群体及其他特殊社会群体提供适当住房，以保障其基本居住水平的制度，是对市场化住房分配机制的必要补充。住房社会保障包括以下内涵：（1）国家或政府是住房社会保障的责任主体；（2）住房社会保障的目标是满足中低收入家庭的基本居住要求；（3）住房社会保障实施的保证和依据是相应的社会立法。
　　住房社会保障制度建设是一项政策性、社会性强，涉及面广的系统工程，应遵循以下原则：一是住房保障水平应与生产力发展水平和经济发展水平相适应，实行基本保障，须充分考虑住房保障需求状况和财政支付能力。要在认真分析国情和经济承受能力的基础上，确定住房社会保障制度的总体目标，明确界定住房保障对象，量力而行，保障面不能过大，保障程度不能过高，确保住房社会保障具有可持续性。二是必须注重形成保障水平的层次性和保障手段的多元化。要采用多种保障手段使不同收入水平的居民享受不同程度的保障。三是必须正确处理住房保障与市场机制的关系。在市场经济国家，住房的特殊性决定了在住房资源配置中既有市场的作用，又有政府的作用。政府作为住房社会保障的责任主体，并不意味着政府要完全取代市场机制，更不是要破坏市场机制，政府对市场的干预主要是在市场机制无法发挥作用或无法充分发挥作用的情况下引导市场，对市场运行机制进行补充和修正，要尽可能利用市场机制和社会资源。
　　近年来，我国已经陆续颁布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障资金管理办法》和《公共租赁住房管理办法》等相关文件，形成了以廉租住房、经济适用房、公共租赁住房、限价商品房为主体的住房保障体系。目前，从保障功能运行效果看，廉租房、公共租赁房等租赁型住房最能体现保障性功能，特别是公租房产权由政府持有，并由政府房屋主管部门和住房保障机构负责管理，具有较强的公共保障属性。
　　二、我国社会保障性住房制度运行中暴露出的主要问题
　　（一）缺乏有效的全国与地方建设计划，并未充分发挥社会保障的功能
　　目前，各地的保障性住房建设普遍存在着供需不均衡现象，这表现在数量和结构两个方面。从数量看，保障性住房房源紧张，建设分配速度跟不上申请的速度，“人等房”的情况比较普遍，占居民家庭60%的中等及以下收入家庭无力购买商品房，需要借助政府的支持或通过保障方式改善居住条件[1]；从结构看，保障房建设的针对性、适用性不够，区位规划不合理，影响保障效果。目前，不少地方对本地区需要建设多少保障房，建什么样的保障房，盲目性较大。这些地方仍然按计划经济的老一套办法，通过估算方式确定保障房建设计划，未能准确反映困难和低收入群众的需求。据反映，在一些二、三线城市，符合经适房条件的人买不起房，买得起房的人却不符合条件，造成经适房丢空。
　　同时，各地不同区县在保障性住房的供应量和本区县的实际需求量上也存在不平衡。新建保障性住房在开发时通常采用独立式运作，即廉租住房或者经济适用房住区与一般商品住宅是相互分离。在土地“招拍挂”出让中，保障性住房往往只能选择交通极其不便、配套设施不完善的远郊区域，虽然初始购买成本低于一般普通住宅，由于用地规划失配，交通、配套设施建设滞后使中低收入居民入住后需要支付较高的通勤成本、教育成本、服务成本。[2]特别是城市中心区在土地资源有限和急需改善住房条件之间存在着较大的矛盾，使跨区选房的现象客观存在，而市与区县、区县之间目前还缺乏科学合理的转移支付制度安排和必要的补偿机制，保障性住房工作还需进一步统筹协调。
　　（二）保障性住房的分配机制不合理
　　保障困难家庭和低收入群体“住有其居”是政府实施住房社会保障制度的主要目标。因此，保障群体的界定、保障房资源的合理分配成为住房保障制度的关键。目前，我国在保障性住房资源配置方面存在的问题表现在：
　　其一，保障性住房的保障对象模糊，现行政策规定的标准条件过于笼统，不易界定，操作有一定难度。从原则上说，城镇住房保障对象应该面向全部常住人口而不仅仅关注户籍人口，即住房保障对象除了城镇低收入家庭以外，还应包括城镇长期务工人员。另外，公务员显然不是低收入阶层，但公务员住房一直列入经济适用房政策管理。由于我国社会保障性住房供给对象界定的不合理，在实际实施过程中，许多城市都面临无法准确界定住房保障对象的尴尬局面，，出现保障不足和过度保障共存的问题。
　　其二，住房保障面和保障房种类面临结构性调整。一方面，一些地方将中等偏下收入家庭纳入住房保障范围，并主要通过经适房、限价房方式予以保障。我国城镇居民大多是中低收入者，政府目前要全部解决他们的保障房，显然是不现实的；另一方面，大量农业转移人口真正进入城市以后属于无房户，迫切需要解决住有所居的问题。同时，保障房种类趋多。目前，基本保障房形态有廉租房、公租房、经适房、限价房等类型，而一些省市区还将集资房、团购房等纳入保障房范畴。保障房种类越多，管理的难度就越大；差价越大，寻租的空间就越大，越容易滋生分配不公、骗租骗买、寻租等乱象。 　　其三，我国社会征信信息平台建设滞后，由此带来保障性住房的申请资格难以核实，准入机制不健全。目前，在保障性住房分配中，虽然实行市、区和街道办事处“三级审核”和区、街道办事处的“两级公示”制度，但由于住房保障、民政、公安、工商、地税、社保、银行、证券、住房公积金、车管等部门还没有做到资源互通共享，多部门共同审核把关却无法有效整合分散在各部门的社会信用信息，保障性住房申请人的收入、存款、证券、高档消费品等资产情况存在核而难清问题。
　　其四，目前通行的摇号分配不科学。摇号分配保障房只能保证程序公正，不能保证结果公平。目前一些市县并不筛选困难群众的困难程度、申请时序、个性差异，在保障性住房分配上，简单化地实行摇号分配办法。其结果是，急需住房的群众不一定摇得到、轮候早的群众不一定摇得到、特别困难的群众不一定摇得到。个人的运气因素基本左右了保障性住房的分配，政府的调控职能和人文关怀没有起到应有的作用。
　　（三）社会保障性住房的日常管理机制滞后
　　各地经济适用住房、廉租住房基本上采取集中建设住宅小区的形式，以利于综合开发、配套建设，但保障性住房建设相对集中，容易形成“穷人”扎堆并易导致社会不同阶层对立。同时，低收入人群居住相对集中，会导致廉租住房后期管理难度大，运行成本高，经济包袱过重。住户在入住时能够缴纳有关费用，但入住后拖欠物业费、水电气暖等费用的现象比较普遍，导致小区各项物业管理应收款项目收费困难，管理难度大，给公共管理带来困境，容易引发环境卫生和治安状况逐渐弱化并演变成新的社会管理死角。[3]另外，跨区域安置保障对象，在社会治安管理、社会保障等方面，存在属地和户籍所在地管理上的交叉，既不便于居民生活又造成诸多管理难题。
　　此外，保障房后续管理滞后。一方面，保障房管理的规则制定滞后，保障房的进入、退出机制不完善，动态管理难度较大，公开公平仍未得到很好实现。特别是现在已经享受到保障房待遇的家庭将来经济状况好转后，不再具备享受保障房的条件，如何退出等问题缺乏操作性的管理规定；另一方面，住房保障机构不健全，管理力量不足，而且保障房职能分由不同部门履行，存在部门间的协调问题。
　　三、完善我国保障性住房制度运行机制的政策建议
　　社会保障性住房体系建设是一项重大的民生工程，它不仅对于城镇中低收入 家庭的住房困难问题至关重要，而且能增加居民的财产性收入，是惠及多方的民心工程。在实践中，我们应从明确政府责任、加强制度与机制建设等方面完善保障性住房建设工作。
　　（一）增强保障性住房政策的计划性与责任性
　　住房作为商品不同于普通商品：其位置固定不能移动，受到土地供给的制约，住房建设需要巨额资金，作为普通消费者难以承担，等等。因此住房市场供求的平衡不仅关系到居民福利，还会对宏观经济发展产生直接影响。目前的住房建设尽管已经被纳入各级政府的规划中，但问题在于，一是年度计划居多，集中体现在各级政府每年的“两会”文件中；二是地方政府的政策往往又是来自中央政府的压力驱动，带有临时性质。直到今天，对于我国究竟有多少闲置住宅、为什么闲置、还有多少无房户（包括进城农民）、未来五年需要多少住房等，有关部门未必很清楚。经济发展计划作为宏观调控的一种手段，有其存在的合理性，这在西方发达国家也得到了证实。日本早在1950年鸠山内阁就制定了住宅建设10年计划，自1965年以来已实施的了八个“住宅建设五年计划”，每个计划都是在充分调查需求的基础上制定了详细发展目标。如第一个五年计划（1965-1970）的目标就是达到一户一套房、一人一居室。[4] “十二五”期间，我国明确要加强宏观调控以确保经济平稳发展和安全，因此对住房市场应该制定合理的计划。这就要求：必须进行充分的住房调研，对当前住户的住房情况、收入情况、住户家庭的变动情况、无房户以及未来五年将大约增加多少新的需求等进行调查摸底，在此基础上制定为期五年的住房建设计划，把政府资金、民间资金的建设均纳入计划之内，力求做到住房的供求平衡。
　　（二）尽快出台社会保障性住房的专门法律法规
　　完善住房保障立法，是解决城镇居民住房问题的重中之重。政府应尽快制定与住房保障有关的专门法律法规，提高住房保障的法律地位，明确住房保障的目的、目标，政府与组织管理机构的权利、责任、义务，确定住房保障的融资方式和资金来源、税收减免政策；结合《城乡规划法》、《土地管理法》等相关内容制定保障性住房土地供应、土地规划细则，规定对城市政府与组织运营机构在住房保障工作实施状况的考评细则，制定保障性住房的发展与投资计划、建设标准、住房补贴实施管理办法、确定准入审核标准、退出机制等。通过法律、法规的强制约束力要求政府、保障性住房管理运营机构依法进行投资、组织、运营、管理等活动，加大对弄虚作假、隐瞒家庭收入资产、人口和住房情况等欺诈行为的惩治力度，以此提高住房保障的运行绩效。要通过立法、制定配套的政策等措施，明确有关违法、违规行为的民事、行政、刑事责任，打击骗取、套取保障性住房的行为，遏制保障性住房分配过程中的腐败现象，促进保障房分配公开公平公正，保证保障性住房真正落实到困难群体和低收入群体身上，做到群众满意、社会公认、政府认可。
　　市场经济强调法治的重要性。政府作为国家的管理者，首先应该遵纪守法，维护政策的严肃性。日本经济高速增长时期实施的住宅金融公库、公营住房、公团住房、公社住房等公共住房政策时首先就制定了相应的法律作为依据。因此在“十二五”应该制定相应的法律法规，如廉租房法、经济适用房法等，明确中央与地方各级政府的责权利，确保公共住房政策实施所需要的资金到位以及资源的公平分配。一旦出现问题，必须追究有关人员的责任。[5]
　　（三）科学界定住房保障面和保障方式，合理安排不同层次的保障性住房
　　住房保障面的界定应该从社会主义初级阶段这个基本国情出发，不能过窄，但也不能过宽。从当前实际看，保障房应该主要面对城市困难群体和低收入群体。低收入群体的收入标准界定要做到科学和实事求是。标准太低，享受保障房的面会很广，难以满足需求；标准太高，享受保障房的面会很窄，达不到住房保障的政策效果。目前，部分地区廉租住房存在空置现象，主要是申请廉租住房有较严格的准入条件，而目前各地急需解决住房的是外来务工人员、新参加工作的大中专毕业生等，受条件所限他们无法申请廉租住房。[6]准确界定社会保障性住房的供应对象，明确住房保障的范围，将包括长期务工人员在内的全部常住低收入家庭纳入住房保障的范围，公务员不宜统一纳入住房保障体系，对于“夹心层”的住房问题，必须明确不包含在住房保障的范围之内，对这部分家庭可考虑采取优惠财税政策进行住房补贴。 　　与上述的住房保障面相适应，合理安排保障性住房建设项目的不同层次和不同方式。落实国家保障性安居工程，要用发展的眼光、人文关怀的标准对待公租房、廉租房的建筑面积标准问题。公租房、廉租房的规划、设计、功能、面积既要考虑保障的对象问题，考虑政府财力问题，也要考虑发展问题，考虑与小康社会目标的衔接问题，要有前瞻性，防止顾此失彼；要以人为本，考虑不同家庭的人口数量、性别、年龄、代际关系等差异化问题，适度放宽廉租房、经适房面积标准，不搞“一刀切”，使困难群众也能够有尊严地、体面地享受政府政策的温暖。比如，廉租房在县城、镇，50平方米户型的房子要减少，防止因规划、设计落后造成过几年群众不愿租、政府租不出而造成的大规模资源浪费。要按照“城市要分类、地域要分区”的原则，根据大、中、小城市的不同特点，科学合理安排保障房建设项目的不同层次、不同比例，对土地价格、土地资源紧张程度不同的地方，实行面积不同的保障性政府标准。要坚持合理混搭，避免形成“贫民区”，影响社会和谐。同时，在廉租房群体“应保尽保”的情况下，建议适当降低准入门槛，同时加大公租房的建设力度，满足“夹心层”群体住房保障需求。[7]
　　（四）科学设计公租房保障制度，积极探索廉租住房、公共租赁住房并轨试点
　　用改革的精神处理好公租房、廉租房、经适房的建设比例问题。现实中经济适用房存在面积标准难以控制、分配乱象难以预料、腐败现象难以遏制等诸多问题，已经很难起到应有的社会保障作用，应该慎行，不宜扩大。棚户区改造和单位利用自有土地建设保障性住房要防止倒退到计划经济时代“福利分房”旧路。从建立科学的、分层的保障性住房体系目标和国际经验，以及从现实中保障性住房建设和分配暴露出的问题看，今后保障性住房应以公租房、廉租房为主。廉租房、公租房产权归国家所有，能真正把最需要保障的群体纳入保障范围，对于农业转移人口包括外来务工人员以及新就业职工等目前不在经适房和限价房保障范围内的群体可以公租房的形式予以保障，有利于解决更多中低收入家庭的住房困难，有利于把有限的资金用到最需要保障的社会群体，有利于退出机制的形成，有利于保障性住房制度的可持续发展。[8]创新保障方式，实施廉租房“先租后售、租售并举”以利于加快资金回笼周转。待条件成熟时，应考虑减少保障性住房的种类，逐步将廉租房并入公租房范围，并取消经适房、限价房，以降低管理的行政成本和难度。
　　（五）完善社会保障性住房准入和退出机制
　　科学划分家庭收入水平，或根据不同地区居民的实际收入水平，进行定量分类；或根据当年的商品房房价水平，分城市每年计算并公布可享受不同层次保障性住房的家庭收入线。对申请对象的审核可以引入现代网络技术，构筑信息化管理系统，将申请轮候系统进行全区并网，建设专门的廉租房门户网站，在网站中，公开本区的廉租房相关情况及申请人基本申请情况，便于社会对申请人的资格进行社会监督，保证申请程序的公开、公正、公平，避免申请轮候过程中的不规范和违法操作。
　　构筑信息化管理系统，需要我们根据社会收入水平的变化，及时调整低收入家庭的标准，并定期向社会公布。对已经调查摸底和制定保障规划以及分年度保障计划的地区，要建立健全城市住房困难低收入家庭档案，通过加强住房保障部门、民政部门、房产管理部门、街道办事处、社区、就业和再就业机构以及银行之间的联系，对城市住房困难低收入家庭的收入和住房状况实行动态管理，并建立按季、按年复审制度，每隔三年或稍长时间对原保障对象进行重新认定，只有符合条件方可继续享受住房保障。
　　综上所述，住房保障是新时期的一项重要的民生工程和民心工程，保障性安居工程建设一头连着民生，一头连着发展，既能增加投资，又能带动消费，对扩内需、调结构、转方式具有重要作用。推进保障性住房建设，不仅对全局发展有利，而且对地方发展有利；不仅对眼前有利，而且对长远有利。通过实施保障性安居工程特别是推进棚户区改造，既可解决贫困人口集中成片居住的问题，促进社会结构优化，又可改善城市环境和形象，吸引各类生产要素集聚，有利于实现产业再造和经济转型。
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　　（作者：孙守纪，对外经济贸易大学保险学院讲师；孙洁，对外经济贸易大学保险学院教授，北京100029）
　　（责任编辑魏珊）

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