我国城乡社会保障支出均等化分析

发布时间：2016-06-22 14:02

  本文关键词：我国城乡社会保障支出均等化分析，由笔耕文化传播整理发布。

我国城乡社会保障支出均等化分析

发布日期： 2012-03-04 发布：  

  2010年第5期目录       本期共收录文章20篇

　　摘　要:从2003年开始我国社会保障支出城乡差距逐步缩小,但差距仍然十分明显。从公共服务均等化的视角来看,城乡养老保障机会和结果最不平等,社会救助最为均等。而农村居民获得医疗保障的机会更多,但保障水平要远远低于城镇居民。政府财政介入农村社会保障是缩小城乡社会保障支出差距、保证公共服务均等化的有效途径。
中国论文网
　　关键词:社会保障支出;城乡;均等化;公共服务
　　中图分类号:F840　文献标识码:A　文章编号:1008-2972(2010)05-0054-05
　　
　　一、引言
　　
　　社会保障作为公共服务一项基本内容,城乡之间在保障项目、覆盖范围、保障水平、筹资方式等方面存在较大差距。城乡社会保障支出水平则是上述差距的集中体现。陶勇、刘志英研究发现1990年和2002年社会保障总支出中投向农村的比例分别为11.4%和11.0%。胡仲明研究表明城乡社会保障支出差距更大,并呈扩大的趋势,1997-2003年社会保障总支出投向农村的比例从1997年的2.36%下降到2003年的1.80%。已有的研究对认识我国城乡社会保障支出总体状况具有一定的参考价值,但还存在一定的问题。一是社会保障支出统计口径不一致,存在重复统计和漏统等问题,导致不同学者研究结论相差甚远,缺乏可比性二是只从总量上分析城乡社会保障支出总体水平,没有对不同项目社会保障支出受益机会和保障水平进行细致的分析。三是城乡社会保障支出水平的比较缺乏延续性,对2003年以后城乡社会保障支出变化趋势缺少分析。
　　
　　二、我国城乡社会保障支出差距
　　
　　(一)城乡社会保障项目差异
　　经过多年的改革,我国已建立起了城镇企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等多项保险制度。社会救助方面,以城市居民最低生活保障为核心的社会救助制度框架已基本形成并在不断完善。社会福利方面,我国城镇已建立起针对特殊人群如儿童、残疾人以及老年人的福利制度。此外,过去形成的行政事业单位离退休制度、公费医疗制度仍在运转。
　　
　　
　　
　　在农村,2009年政府启动了新型农村社会养老保险试点工作,明确要在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。医疗保障方面,2003年政府启动了新农合(新型农村合作医疗)试点工作,到2008年新农合在全国基本实现全覆盖。社会救助方面,1997年开始探索的农村居民最低生活保障制度已于2007年在全国范围内实施,并逐步替代已有的家庭特困户救助制度以及其他定期和临时救助制度,以农村居民最低生活保障制度为核心的社会救助制度正逐步成型。社会福利项目农村和城镇基本相同,包括儿童、残疾人以及老年人收养等福利项目。
　　
　　(二)城乡社会保障总支出差距
　　
　　尽管从社会保障项目上看,与城镇相比,农村只缺少失业保险、工伤保险和生育保险。但在实际运行的过程中,社会保障制度出现了“城乡分割…的二元结构特征。城镇社会保障覆盖面广,保障水平高,社会化程度高;而农村社会保障覆盖面窄,保障水平低,社会化水平低。从社会保障支出上看,0城乡社会保障支出差距远远超过因社会保障项目缺失带来的差距。1998年,社会保障总支出中只有2,2%的经费投向农村人口,而农村人口占总人口的比重为66,7%:97.8%的社会保障支出用于城镇人口,而城镇人口占总人口的比重为33.4%。到2007年,农村社会保障支出占社会保障总支出的比例上升到5.6%,城镇社会保障支出占社会保障总支出的比例下降到94.4%。从城乡社会保障支出发展的趋势来看,1998-2002年城乡社会保障支出差距逐渐扩大,农村社会保障支出占总支出的比例从1998年的1.5%下降到2002年的1.2%。2003-2007年随着农村社会保障的快速发展,城乡社会保障支出的差距呈逐渐缩小的趋势,农村社会保障支出占总支出的比例从2003年的1.5%逐渐上升到2007年的5.7%。从人均社会保障支出来看,城乡人均社会保障支出比从最高时期2000年的133.2下降到2007年的20.3。如果不考虑城乡人口结构的变动对城乡人均社会保障支出比的影响,城乡人均社会保障支出比从1998年88.5上升到2002年的164.3,随后从2003年开始下降,从134.8下降到2007年的33.2。城乡社会保障支出差距缩小主要由于新农合取得突破性的进展。2004年新农合覆盖人口只有0.8亿人,基金支出26.4亿元,到2007年新农合覆盖人口达到7.26亿人,基金支出达346.6亿元(见表1)。
　　
　　(三)城乡财政性社会保障支出差距
　　长期以来,政府财政支出主要用于农村社会救济和自然灾害救济,对农村其他社会保障的支出基本处于缺失状态。直到2003年,新农合的启动,政府财政才开始大规模介入农村社会保险项目。但政府财政用于农村社会保障支出规模仍然偏小,财政社会保障支出的城镇偏向十分明显。1998-2005年,农村社会保障财政性支出占政府财政支出的比例不到0.5%,即使最高的2007年占财政支出的比例也只有1.1%。而1999-2007年城镇社会保障财政性支出占财政支出的比重一直在10.0%左右(见表2)。
　　与城乡社会保障总支出发展趋势一样,2003年是财政性社会保障支出城乡差距发展趋势的转折点,2003年之后财政性社会保障支出城乡差距逐渐缩小。1998-2002年,城乡财政性社会保障支出比从14.2扩大到49.5;2003-2007年城乡财政性社会保障支出比从34.7下降到8.4;从人均财政性社会保障支出来看,1998-2002年城乡人均财政性社会保障支出比从28.3上升到77.1,随后开始下降,从2003年的50.9下降到2007年的10.33。若不考虑城乡人口结构的变化,1998-2002年,人均财政性社会保障支出比从1998年28.3增加到2002年98.9,随后又从2003年的69.4下降到2007年的16.8(见图1)。
　　
　　
　　
　　
　　(四)我国城乡社会保障支出结构差异
　　从城乡社会保障支出结构发展趋势看,1998-2003年城镇社会保障支出正在进行结构性的调整,社会保障支出重点开始转向了贫困人群,表现在社会救助占社会保障总支出的比重从1998年的0.7%上升到2003年的2.5%。社会保险也在进行调整。城镇医疗保障占社会保障总支出的比重从1998年9.9%上升到2003年15.0%,随后比例基本稳定下来。而养老保障占社会保障支出比例从1998年的77.9%下降到2002年的54.7%,随后也趋于稳定。农村社会保障支出结构性调整比城镇要晚了几年。农村常规社会救助(不含自然灾害救助)支出占社会保障总支出的比重从2003年才开始上升,从当年的0.4%上升到2007年的1.6%。随着新农合逐渐普及,农村医疗保障占社会保障

总支出的比重从2004年的0.4%4升到2007年的3.1%(见表3)。
　　
　　三、城乡社会保障支出均等化比较
　　
　　逐步实现基本公共服务均等化是我国构建社会主义和谐社会的必然要求,也是现阶段我国公共财政建设的重要内容。公共服务均等化其内容包含两个方面:一是居民享受公共服务的机会均等;二是居民享受公共服务的结果均等。就社会保障而言,机会均等要求城乡居民均有机会获得社会保障的收入或服务支持,换句话说,城乡居民都应该被社会保障所覆盖。结果均等是指城乡居民所获得的社会保障支出在数量和质量上都应大体相等。
　　
　　(一)社会保障公共服务机会均等比较
　　农村医疗保障受益面要高于城镇。1998年全国范围内建立了城镇职工基本医疗保险制度,其覆盖对象瞄准的是有单位的正式员工。尽管有的地方将覆盖面扩大到所有员工,甚至是农民工。然而这一制度将无工作人员或儿童排除在外,尽管覆盖率逐年上升,但由于制度设计的覆盖对象有限,远远没有达到广泛覆盖的目标。到2007年,我国启动了城镇居民基本医疗保险试点工作,将覆盖范围扩大到城镇所有无工作居民和儿童,我国城镇基本医疗保险覆盖率迅速上升,但覆盖率也只达到了37.6%。1998年,全国仅有6.6%的农村居民参加合作医疗,2003年启动新农合试点工作以后,新农合覆盖率不断上升,2007年我国有99.8%的农村居民参加了新农合。新农合以家庭为参保单位,以政府出资为主,将成年人和儿童都纳入其保护之下,因而新农合的覆盖率要明显高于城镇基本医疗保险。
　　就机会均等而言,城乡之间社会救助的均等化水平正在不断提高。经过1998-2001年持续发展后,城市居民最低生活保障制度覆盖范围基本稳定下来,为城镇人口的4.0%左右;与之相比,农村社会救助制度覆盖面曾一度落后城镇,但从2001年开始启动农村特困户救助制度后,农村社会救助覆盖面也有所增加,但由于特困户救助标准很低,其覆盖范围也一直有限。随着农村居民最低生活保障逐渐推开,尤其是到2007年在全国普及农村居民最低生活保障后,农村社会救助的受益面迅速扩大。从2006年开始,农村社会救助受益面已经超过了城镇受益面,若考虑到农村贫困人口要比城镇贫困人口多这一事实,农村社会救助受益面高于城镇是合理的(见表4)。
　　
　　(二)社会保障公共服务结果均等化比较
　　从结果均等来看,养老保障水平和医疗保障水平城乡之间差异仍然十分巨大。农村社会养老保险缺少政府财力支持,缴费水平比较低,因而保障水平也比较低。2000年,城镇人均养老金是农村人均养老金的9.5倍,到2007年,城镇人均养老金是农村人均养老金的11-8倍,养老保障水平城乡差距进一步扩大。若以医疗保险的补偿力度或支付比例来衡量城乡医疗保障水平的差异,则城乡之间的差距在14.0%-34.0%。据统计,城镇职工医保目前支付比例约为70%,城镇居民医保约为50%。_新农合住院实际补偿比总体上是36%。从人均医疗保险支出额来看,城乡人均医疗保险支出比从2003年21.1下降到2007年的14.7。新农合覆盖面要远远高于城镇基本医疗保险,但保障效果和水平比较低(见表5)。
　　从社会救助实际补差绝对值来看,城乡社会救助人均补差额存在较大的差距。若考虑到城乡低收入家庭消费支出差异,实际上城乡社会救助补助水平差别不大。社会救助瞄准的是城乡最低收入家庭,以社会救助人均补差额占城镇居民最低收入和农村居民低收入人均消费性支出比例来看,2002-2007年城镇社会救助补差额占城镇最低收入人均消费支出的比重为24.0%～32.8%,农村社会救助补差额占农村低收入家庭人均消费支出的比重为16.3%～30.4%,农村社会救助补差水平低于城镇,但差距不大。
　　
　　四、缩小城乡社会保障支出差距的思路
　　
　　近年来,随着统筹城乡发展战略的实施,国家对农村社会保障的投入逐渐增加,城乡社会保障支出的差距有所缩小。从城乡社会保障支出均等化程度来看,城乡社会救助均等化程度较高。而随着以政府出资为主的新农合基本普及,农村医疗保障的覆盖面要高于城镇基本医疗保险,但保障水平要明显落后城镇。而养老保障,无论是机会均等还是结果均等,城乡之间都存在巨大的差异。
　　基本公共服务均等化问题的实质是公共财政的问题,其核心和关键是如何实现公共财政资源的公平分配。因此,要缩小城乡社会保障支出差异,使城乡居民获得基本均等的社会保障服务,从长远来看有赖于实现城乡社会保障一体化。而当前最为关键是政府要改变社会保障重城镇、轻农村的财政投入机制。
　　第一,政府要切实担负起建设农村社会养老保险的重任,扎实推进新型农村社会养老保险的试点工作。从社会保障制度运行的根本需要来看,财政责任是政府在社会保障中的“第一”责任。我国城镇职工基本养老保险逐步建立和完善与政府财政支持息息相关。1998年,财政补贴占城镇职工基本养老保险支出的比例为1.1%,而到2007年该比例已上升到18.6%。而农村社会养老保险制度以个人缴费为主、集体补助为辅,政府只提供政策支持,这种没有财政支持的政策导致农村社会养老保险覆盖面窄、水平低,实际上处于可有可无的境地。历年农村社会养老保险支出占社会保障总支出的比重不到1.0%。因此,在新型农村社会养老保险制度的建设上,国家不仅要有相应的政策扶持,而且要直接承担必要的财力。国家财政在全额支付最低标准基础养老金基础上,地方财政要增加对个人账户的补贴,切实调动农民参保缴费的积极性,使新型农村社会养老保险真正惠及广大农民,弥补农村社会保障结构性缺陷(见表6)。
　　第二,进一步加大新农合的财政补贴力度,提高参保农民的缴费额度。新农合要想发挥最基本的大病统筹保障功能,人均筹资总额要达到人均医药费用的40%～50%,或人均纯收入的2.0%～3.0%。但如果要具有城镇职工基本医疗保险的功能,筹资额将要达到人均纯收入的6.0%～8.0%左右。2008年,我国农村家庭人均纯收入为4761.0元,达到大病统筹目的需要的缴费额为95.2～142.8元;而新农合2008年缴费额为100元,勉强达到了大病统筹所需要的筹资额度,从2010年开始新农合筹资额度达到150元,虽然达到了大病统筹的筹资额度,但远远没有达到具备城镇职工基本医疗保险统筹账户功能的筹资额度。
　　第三,加快城乡居民最低生活保障制度一体化的建设。首先,城乡低保保障水平要随着我国经济社会发展逐步提高。社会政策的国际文献一般把民众收入中位数的30%视为“极端贫困线”,40%为“严重贫困线”,50%为“温和贫困线”,60%为“近乎贫困线”。由于我国的统计年鉴没有公布收入的中位数,本文用家庭人均可支配收入为基数来估算城乡贫困线的水平。2006年城乡低保标准分别占当年人均收支均值的

17.3%和23.7%,2007年城乡低保标准分别占当年人均可支配收入的15.9%和20.3%。依据这些标准来衡量,我国城乡低保标准尚是极端贫困线。相比较而言农村的相对低保水平高于城市。其次,城乡家计调查尺度要一致。尽管农村低保水平要高于城市,而前文分析发现城镇社会救助的人均实际补差水平却高于农村。由于农村低保筹资以地方政府为主体,不排除有些地方限于财力,通过高估或虚拟农村居民的收入来达到减少财政支出的目的。最后,城乡低保中央和地方财政分担机制要大体相同。2007年中央首次安排农村低保的补助基金,不仅时间比城镇晚,而且支持力度也不及城市低保。如2008年城镇低保累计支出的385.2亿元中来自中央补助资金为266.97亿元;而农村低保累计支出的222.3亿元中来自中央补助资金为93,5亿元。旧显然,农村低保中央只承担了42.1%的责任,与城镇低保中央财政所承担的69.3%的责任还有很大差距。因此中央财政要进一步加大对农村低保转移支付力度,体现城乡平等。
　　
　　参考文献:
　　[1]陶勇.二元经济结构下的中国农民社会保障制度透视叭财经研究,2002,(11):49―54.
　　[2]刘志英中国城乡贫富差距与社会保障制度[J].江汉论坛,2004.(3):126-128
　　[3]胡仲明.中国城乡社会保障制度实证研究[D].北京:中共中央党校,2006:56.
　　[4]陈正光.贺巧之.社会保障支出统计存在的问题、原因及途径研究[J].江西财经大学学报。2009,(5):36-40
　　[5]安体富,任强,公共服务均等化:理论、问题与对策[J]财贸经济,2007,(8):48―53
　　[6]王行健.医保起付线可进一步降低[N]新京报,2009-07-10.
　　f7]王世玲,新型农村合作医疗硬约束:基金累计结余不超25%[EB/OL].省略/09/0714/0015E55IMF400252G50.
　　[8]项继权,袁方成我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析[J].公共行政评价,2008,(3):89-123.
　　[9]汪柱旺.农村养老保险:供给主体与制度创新[J].当代财经,2006,(10):37―40.
　　[10]高和荣.新型农村合作医疗制度的可持续性研究[J].北京师范大学学报(社会科学版),2009,(1):122-128.
　　[11]厦昕,高梦滔,超越剩余型福利模式:论社会安全网的城乡一体化[J],浙江学刊,2006,(5):171-177.
　　[12]朱继东.民政部推出四项措施应对人口老龄化[EB/OL]. 1005637

转载请注明来源。：

 

  快速投稿通道

  本文关键词：我国城乡社会保障支出均等化分析，，由笔耕文化传播整理发布。

本文编号：60141