我国发达地区失独群体社会保障模式比较与对策研究

  本文关键词：我国发达地区失独群体社会保障模式比较与对策研究，由笔耕文化传播整理发布。

学习与实践2014年第11期

我国发达地区失独群体

社会保障模式比较与对策研究＊

谢勇才

王茂福

摘要：由于独生子女不幸意外死亡，失独群体面临多重困境。构建失独群体社会保障制度是解除失独群体

后顾之忧的有效途径。在各地解决失独群体社会保障问题的实践中，一些独具地方特色的模式逐步形成，但从保障内容、覆盖人群、责任主体和保障水平来看，这些模式还存在法制规范不健全、保障内容碎片化、覆盖面偏低、责任主体单一，以及保障水平差异大等诸多问题。政府应采取一系列措施，如加强法制建设、完善保障内容、提高保障覆盖面、引入多元主体以及缩小水平差异等，进一步完善失独群体社会保障制度，促进社会和谐与发展。

关键词：发达地区失独群体社会保障保障模式中图分类号：

Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ

文章编号：１００４－０７３０（２０１４）

１１－０１０７－０８是风险社会。当前，这种风险的极大化莫过于独生

一、问题的提出

子女的不幸意外死亡。因为按照人口发展的一般规律，总有一定比例的子女要先于其父母而离世，

肇始于２０世纪７０年代的中国计划生育政由此导致部分独生子女家庭在将来沦为独生子女策，对中国人口再生产过程进行了强有力的人为死亡家庭，同时这种风险将随着独生子女父母生干预，用不到３０年的时间实现了西方发达国家命周期的推进而不断放大［２］，

几乎难以规避。而且１００多年来自然完成的人口再生产类型的关键性独生子女死亡这种人口发展风险一旦爆发就有可转变，有效地解除了人口爆炸的“引信”，使得我国能产生“多米诺骨牌效应”，给独生子女家庭、社会人口发展步入低生育率、低死亡率和低自然增长和国家带来始料不及的严峻挑战。与此相伴随，我率阶段，有力地促进了经济社会的发展与民生的国逐步产生了规模日趋庞大的失独群体［３］。改善。然而，“独生”就意味着惟一性、稀缺性、脆弱“积谷防饥、

养儿防老”是中华民族沿袭数千年性与非可替代性，故而独生子女家庭本质上是风的古训。尤其是在当前我国国民经济还不够发达、险家庭［１］，

主要由独生子女人口组成的社会本质上人民生活还不够富裕以及社会保障制度尚不健全

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的情况下，子女依然是老年人安度晚年的主要依靠。其实，无论人类社会发展到什么阶段，子女依然是父母最基本、最重要且最可靠的老年生活保障［４］。在独生子女不幸死亡后，失独群体丧失了最然而，

基本、最重要且最可靠的老年生活保障，其养老和医疗等社会保障问题将不得不面临经济供养不足、生活照料缺乏、精神慰藉匮乏以及健康维护缺失等诸多困境，亟需国家与社会的帮扶与救助。

近年来，随着失独家庭问题的集中爆发、新闻媒体报道的增多以及社会公众关注程度的提高，各级政府根据经济与社会形势的发展变化，制定了一些有关失独群体社会保障方面的帮扶政策，尤其是部分地方政府根据本地的实际情况进行了积极的探索和有益的尝试，在一定程度上缓解了失独群体的养老和医疗等困境。仔细分析各地解决失独群体社会保障问题的实践可以发现，当前解决失独群体社会保障问题的方式主要有以下两种。

一是现金补偿方式。即根据计划生育家庭特别扶助制度的规定，对独生子女死亡后未收养或者未再生育子女且女方达到４９周岁的夫妇进行帮扶，每人每月分别获得不少于１００元的特别扶助金。这种扶助方式试图通过增加现金收入的方式来解决失独群体的社会保障问题。毋庸置疑，这种方式的确能够在一定程度上缓解失独群体的养老和医疗等困境，使其在生活上得到帮扶，精神上得到慰藉。然而，这种解决方式也存在一些问题，一方面是扶助标准偏低，无法有效解决失独群体的后顾之忧；另一方面是忽视了女方年龄小于４９周岁的失独夫妇的社会保障权益，损害了社会保障公平、正义与共享的价值理念，从而无法有效地解决失独群体的社会保障问题。

二是商业保险方式。即政府部门和商业保险公

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司合作，由政府出资，为独生子女死亡后未收养或者未再生育子女且女方达到４９周岁的失独父母购

[5]

（一）上海的“救助模式”

买涵盖养老、医疗、意外伤害等险种在内的综合型保险，以保证他们“老有所养、病有所医、困有所助”。这种帮扶方式试图通过调动政府和社会各界的资源来解决失独群体的社会保障问题。毫无疑问，这种解决方式在较大程度上缓解了失独群体的后顾之忧，较现金补偿方式更具有效性与可持续性，但是也存在一些不足，一方面是保险理赔手续繁琐，有可能给失独群体造成“二次伤害”；另一方面的问题和现金补偿方式的第二个不足相同，不再赘述。

纵观上述两种失独群体社会保障问题的解决方式，均直接或者间接地通过货币方式来解决失独群体的社会保障问题，两种解决方式皆有自身的优点和缺点，如何有效地整合其优势，规避其不足，是构建失独群体社会保障模式的关键所在。

二、发达地区失独群体社会保障的主要模式

救助模式就是以２００７年８月３１日国家人口计生委和财政部联合颁布实施的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》为依据，对失独父母进行扶助，每人每月发放１５０元特别扶助金（２０１３年元旦调整为每人每月５００元），在一定程度上保障失独群体的基本生活。社会保障的供给主体是国家，企业和失独者个人无需承担缴费责任。存在的弊端主要是扶助标准太低，在当前物价高企、生活成本节节攀升的高成本时代，每人每月百元抑或几百元的扶助金只能保证失独群体的基本生存。在独生子女死亡以后，失独群体由于身心受到沉重打击，长期精神痛苦，一旦失独其患病的概率要远远高于其他群体［６］，父母中的一方或者两方患病，这少量的扶助金只能是杯水车薪、聊胜于无，基本上无法保障失独群体的基本生活。

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（二

）北京的“保险模式”效地调动商业保险公司和其他服务机构的人力、北京实施“暖心计划”［７］，对失独群体进行救

物力与财力，弥补政府资源与能力的有限和不足。助。在“暖心计划”的运作过程中，北京市政府、商这种模式保障了部分失独群体的基本生活，然而业保险公司以及失独者三方的职责与义务及其相由于商业保险公司存在投资风险、运营风险以及互关系可以用图１表示：

信用风险等诸多风险，且参保人数有限，因而无法彻底解决失独群体的社会保障问题。

（三）福建漳州的“福利模式”

福建漳州的福利模式给失独群体提供的保障与服务项目较多，保障相对充分。概括而言，主要包括以下几项：一是一次性补助与扶助金，由政府

图1“暖心计划”的运行路径

或者福利基金会向失独家庭一次性发放不少于２１．失独者。同时满足“１９３３年以后出生、拥有万元的补助，同时对女方年满４９周岁和女方４０北京户籍、夫妇双方仅生育过一个小孩抑或合法至４９周岁的失独夫妇分别给予每人每月１０００元收养过一个小孩、已领取独生子女证、女方年满和５００元的特别扶助金，属于低保家庭的则分别４９周岁、当前家中无存活子女”六个条件的失独提升至１３００元和８００元；二是养老保障，政府以父母无须向政府申请，自动成为“暖心计划”的被购买服务的方式为选择居家养老或者机构养老的保险人，享有相关保障。

失独者提供生活照料等养老服务，６０周岁以上的２．市政府。从２０１２年开始，以失独父母每人失独又失能且符合“三无老人”条件的失独夫妇可每年２８００元的标准连续出资３年，为失独父母购以免费入住公办养老院；三是医疗保障，政府全额买包括养老、疾病身故、意外伤害身故、意外伤害资助失独夫妇参加大额疾病住院医疗保险和新型医疗以及女性重疾等险种在内的综合型保险，以农村合作医疗保险或者城镇居民基本医疗保险，保证失独群体“老有所养、病有所医”。

把失独家庭优先纳入城乡医疗救助制度且定期对３．商业保险公司。中标的中国人保寿险失独父母进行免费体检，同时资助城乡低保家庭（ＰＩＣＣ）北京分公司作为“暖心计划”的受托方，对偿还独生子女生前拖欠的医疗费用；四是再生育参保资金进行投资运营，当失独父母达到养老金和收养子女方面，对有意愿再生育的失独夫妇提领取年龄时，即男性和女性失独者年满５５周岁供资金和技术支持，同时优先安排有条件、有意愿时，一次性给付失独者养老金给付限额，保险责任的失独夫妇收养子女，并为被收养子女受教育提终止；在失独者因疾病导致身故、发生意外伤害以供扶助；五是住房保障，政府出资改善失独者的住及残疾等风险时，一次性给付失独者相关保险金房条件。故而，福建漳州福利模式是居于保险模式给付限额，保险责任终止。

和救助模式之上的一种创新，较多地考虑了失独北京的“保险模式”是帮扶失独家庭的一种新群体的需求，可以较好地解决失独群体的生产生模式，亦是一种制度创新，是商业保险公司参与解活、养老和医疗等问题，能够真正让失独群体实现决失独群体社会保障问题的积极探索和有益尝“老有所养、病有所医、困有所助”。然而，这一模式

试，不仅可以充分利用商业保险公司的资金、技术建立的前提是福建漳州较为雄厚的经济基础和当和服务等优势降低政府的行政成本，而且可以有

地政府较强的服务意识，因而当前难以在全国进

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行推广与借鉴。

三、发达地区失独群体社会保障模式的运行机制比较

周岁且未再生育或者收养子女的失独夫妇。实际上，女方年龄小于４９周岁且未再生育或者收养子女的失独夫妇同样会面临生产生活和医疗等困境，同为独生子女政策负面效应的承受者，却因年龄小于４９周岁而不能享有应有的保障，这不能不

（一）保障内容的比较

社会保障是政府运用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标与社会目标的重大制度其保障内容的多寡关乎民生改善与社会安排［８］，

稳定。从表１可知，保险模式和福利模式均包含了养老和医疗，同时福利模式还包含了生育，而救助模式仅仅涉及了养老一项，对于失独群体社会保障问题的解决作用有限。合理完善的社会保障内容是帮助失独群体抵御生活风险的重要保障，医疗是大部分失独群体短期内亟需解决的保障需求，再生育或者领养子女是部分失独群体在短期内亟需解决的重要需求，而失独群体的养老保障需求则由于年龄的原因具有一定的延期性与滞后性。故而，在失独群体社会保障内容的设置上应当兼顾其当前的和未来的需求，不仅要解决其未来的社会保障长期需求，而且也要重视其当前的社会保障短期需求。

表1三种模式保障内容的比较

保障模式保障内容

救助模式养老

保险模式养老、医疗

福利模式养老、医疗、

生育等

女方年龄小于４９周岁的失独夫妇女方年满４９周岁的失独夫妇

√

√

让人感到失望。显然，从覆盖人群来看，当前的救助模式和保险模式严重损害了女方年龄小于４９周岁的失独夫妇的合法权益，不利于这一制度的有效运行与可持续发展，同时也不利于社会的公平、正义与和谐发展。

表2三种模式覆盖人群的比较

救助

模式

保险模式

福利模式√√

（三）责任主体的比较

在社会保障制度中，责任主体的确定至关重因为唯有确定了责任主体并规定其应当承担要［９］，

的职责与义务，社会保障制度才能实现有效运行与健康发展。从表３可知，不同的社会保障模式对应着不同的责任主体。政府在所有主体中起着决定性作用，其他主体则表现为多样性和社会化的特征，既可以是商业保险公司，也可以是非营利性机构，这就造就了多元主体介入社会保障制度的可能性。社会保障不再是政府或者企业抑或是个人的单一责任，而应当引入更多的责任主体，以弥补单一主体资源与能力的有限性，进而实现社会保障制度的可持续发展。

资料来源（含表2、表3和表4）：上海、北京和福建漳

州三地卫生与计划生育委员会网站。

（二）覆盖人群的比较

社会保障制度对人群覆盖面的高低不仅决定着社会保障的实施效果，而且反映了一个国家社会保障制度的成熟与否。通过表２可以看出，救助模式和保险模式仅仅覆盖了女方年满４９周岁且

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未再生育或者收养子女的失独夫妇，唯有福利模式同时覆盖了女方年满４９周岁和女方４０至４９

表3三种模式责任主体的比较

救助模式

政府企业个人商业保险公司非营利性机构

√

√

√

保险模式√

福利模式

√

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（四）保障水平的比较

２７条明确提出：“独生子女发生意外伤残、死亡，保障水平的高低决定着社会保障制度能否有其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应效地解除人们的生活风险，让人们过上具有一定当给予必要的帮助。”然而，“必要的帮助”是什么、质量的基本生活。从表４可以看出，福利模式的保“必要”的尺度是什么、具体由政府哪一部门执行障水平最高，保险模式的保障水平居中，救助模式等具体操作问题缺乏明确规定，这种粗线条式且的保障水平最低。换言之，福利模式能够有效地解语焉不详的规定，不具有刚性约束，也不具备可操除失独群体所面临的诸多风险，，让失独群体过上作性，是否执行仅靠地方政府自觉。同时，１９９６年具有一定质量的基本生活；保险模式能够有效地８月底颁布实施的《中华人民共和国老年人权益缓解失独群体的养老和医疗等生存风险，可以在保障法》于２０１２年进行了首次修订，但是纵观修一定程度上保障失独群体的基本生活；而救助模订后的整部法律，对于规模日趋庞大且亟需保障式则由于保障水平太低基本上无法保障失独群体的失独父母只字未提，这种有意或无意的立法忽的基本生活。事实上，上海和北京的经济基础要远视与回避难免不令人失望。并且，中央政府也没有比福建漳州雄厚，然而经济实力并非社会保障水出台失独群体社会保障方面的法规，从而使得失平高低的惟一决定因素，政治与社会结构等因素独群体社会保障权益由于没有法律的保障而时常也有重要影响。

受损。

（二）保障内容的碎片化

四、发达地区失独群体社会保障存在的问题

综合分析救助模式、保险模式和福利模式三种不同模式可以发现，保险模式和福利模式二者

（一）法制规范不健全

皆涵盖了养老和医疗，福利模式还包含了生育，而当前，愈来愈多的弱势群体受到政府和社会救助模式则仅仅涉及养老一项，对于医疗和生育的关注与重视，然而唯有失独群体一直被漠视甚等尚未涉及，失独群体的医疗保障只能通过其参至是遗忘，至今尚未有明确的法律条款来保障这加城镇职工医疗保险或者城镇居民基本医疗保险一群体的社会保障权益。尽管２００１年１２月底颁抑或新型农村合作医疗保险来自行解决。三种模布实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》第

式皆高度关注了失独群体的养老问题，然而对于

表4三种模式保障水平的比较

救助模式

保险模式

福利模式

养老

每人每月５００元特

一次性发放不少于２万元的补助；每人每月１０００元

别扶助金

养老金保险每年保额为２９００元

特别扶助金；失独又失能者免费入住公办养老院

疾病身故保险、意外伤害医疗保险失独又失能者每人每月５００元护理补助；全额资助医疗

和女性重疾保险的保额分别为每年失独夫妇参加大额住院医疗保险、城镇居民基本医

５０００元、３０００元和２０００元

疗保险和新型农村合作医疗保险一次性给予实施人工辅助生育的失独夫妇不少于生育１０００元的补助；一次性给予采取试管婴儿辅助生育的失独夫妇不少于２万元的补助

失业工伤

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