当代中国城市规划管理中的民生导向问题研究

【摘要】 有效的城市规划管理是政府履行职能的重要内容。民生对于城市规划管理的过程具有十分重要的意义，城市规划管理对民生也起到了基础性的保障作用。本文从民生关怀与城市规划管理的内在关联入手，强调新型城镇化需要在城市规划及其管理过程中更加重视民生导向。在此基础上，文章分析了城市规划管理民生导向的内涵与功能，探讨了新时期城市规划管理民生导向的现实矛盾与制约因素，在此基础上考察了完善城市规划管理的理念定位。为日益复杂的中国城市化进程做出理论贡献。论文共分为四个部分：第一部分探讨了民生关怀这一城市规划管理的内在诉求，论述了民生与城市规划管理之间的必然联系。一是通过对城市功能的生活属性、城市规划管理对民生的保障作用、民生关怀程度的发展性的分析，论证了民生是城市规划管理的价值取向的理论认识；二是通过对经济社会快速发展、城镇化进程、基本公共服务均等化对城市规划管理提出的相应要求进行分析，介绍了新时期坚持民生导向型城市规划管理的现实背景。第二部分系统研究民生导向的城市规划管理的理论意涵与功能预期，是对本文核心概念的理论阐释。一是通过对民生导向的城市规划管理含义、特征、范围的研究，解读民生导向的城市规划管理这一概念的基本含义；二是提出强化城市管理创新能力、改善城市群众民生质量、推进城镇化建设的内涵式发展、提供城市经济社会发展的内生动力应成为民生导向的城市规划管理的功能预期。第三部分从现实角度审视当前中国城市规划管理中影响民生建设的矛盾与制约因素。一是对新时期城市发展中存在的主要矛盾进行了梳理，包括美观与舒适的矛盾、扩展与包容的矛盾、供非所需的矛盾的三个方面；二是以上述矛盾的梳理为基础寻找并分析民生导向型城市规划管理的制约因素，包括：经济发展与社会条件、传统绩效观与利益驱动模式、民意诉求不畅与政府回应不足、监管缺失与评估体系不健全等。第四部分试图通过对当前完善城市规划管理中民生问题的理念定位，力求寻找新时期坚持民生导向的城市规划管理的理论途径与方法。具体来看，认清未来城市的发展目标与趋势，尊重公民主体地位和作用，实现人与社会和平共存树立以人为本的规划管理理念；理清基本公共服务与政府间的必然联系，推进基本公共服务均等化，增强公共服务供给能力等以明确基本公共服务提供的政府责任理念；形成协商主体多元化共识，促进协商方式多样化制度，发展协商民主引导公民参与社会治理等以创新城市规划管理的社会多元主体协商参与理念。 

第一章 民生关怀：城市规划管理的内在诉求

在城市化快速发展的世界性潮流中，城市规划管理日益成为政府职能的基本内容，其效果也逐渐被确立为实现治理目标的内在要求。城市规划管理具有复合性的价值诉求和实践取向，民生关怀在其中越来越受到高度重视。民生作为城市规划管理的价值取向主要是基于城市功能本身所蕴含的生活属性，而城市规划管理则对民生发挥着极为重要的保障作用，同时城市规划管理视域下民生关怀程度实际上在不同历史时期和发展阶段的发展也存在明显不同。在新时期坚持民生导向型城市规划管理的现实诉求实际上是从当前经济社会发展特别是城市建设的背景出发的，对此可从经济社会快速发展、改革开放以来快速的城市化进程以及全力建设的公共服务体系三个方面分别进行考察。

一、民生：城市规划管理的价值取向

民生在城市规划管理过程中具有十分重要的意义，这不仅蕴含在城市功能本身的生活属性之内，表现为个体性与集体性的有机结合，居民生活水平和生活质量经由城市得以提升，城市对居民精神层面活动施加影响并促进其得以升华，而且城市规划管理对民生起到了基础性的保障作用。从这样的分析角度入手，认识城市规划管理中民生关怀程度的发展性有助于进一步理解新时期坚持民生导向型城市规划管理的现实要求。

（一）城市功能的生活属性

城市是人类社会在其发展演进过程中形成的特殊空间和场域。尽管其在不同历史时期和社会发展阶段所具有的形态、规模、功能存在一定差异，但城市本身构成了文明的基本特征并提供了容纳性及支撑性背景。“人类学者指出了将文明与新石器时代的文化区别开来的文明的一些特征。这些特征包括：城市中心，由制度确立的国家的政治权力，纳贡或税收，文字，社会分为阶级或等级，巨大的建筑物，各种专门的艺术和科学”。不仅如此，城市本身的词汇构成也能够很好地从直观认识方面反映其具体功能，至少在中文中“城”指具有防御性作用的城垣，而“市”指由贸易活动扩展为特定空间的市镇。从这个角度来看，城市的基本功能不仅是人类社会实践基于自身生存和发展而对城市发展所提出的相关要求，而且在城市从传统形式向现代形态演变的过程中逐渐获得了合理性的支持，从而体现了“人的本性和人的需要，反映了各个历史时期和各类城市的一般性功能”。在某种程度上，这样的概括由于未纳入城市的战略攻击和防御性作用以及商业贸易作用而可能有失偏颇，但认为理解城市功能必须从人类实践特别是从人的本性和需要的角度入手的思路无疑是关键性的。

二、新时期坚持民生导向的城市规划管理的现实背景

新时期坚持民生导向的城市规划管理不仅具有重要的价值意蕴，而且也是从其现实背景之下引申出的实践诉求。对此可从经济社会快速发展、改革开放以来迅速推进的城市化进程、日益受到高度重视并不断推进的基本公共服务均等化三个方面分别进行考察。

（一）经济社会快速发展对城市规划管理提出的相应要求

当代中国经济社会以迅猛的速度发展，并在一段时期内GDP长期保持10%的年均增长率。值得注意的是，在当前经济社会条件下“发展不均衡是问题的关键，这种不均衡又集中体现在城乡居民收入分配不均等、福利水平差距扩大、社会不公问题严重、社会矛盾加剧、农村经济社会发展落后等方面”。而在经济社会发展水平不均衡的同时，受到国际环境和国内形势的双重影响，当前经济增长的势头不容乐观，近几年经济增长虽然仍保持较大规模的增长，但增长速度却连续放缓，与之相伴随的则是长期作为优势领域的很多产业面临诸多瓶颈性因素，这对当代中国经济社会发展形成了严峻的挑战。面对这样的现实问题，“十二五”规划纲要和十八大均强调应加快当前经济发展方式，实现经济发展从重视量向重视质、从重视规模向重视结构转变。此外，经济社会发展的结果还包括当代中国社会从传统礼俗社会向现代法理社会的转变，以及蕴含在这一转变过程中的各种严重问题。根据一般界定，礼俗社会以非正式的制度对共同体成员的行为和观念具有重要的约束作用，家族议事程序、私下协商调节相对法律效力而言更胜任定纷止争的功能，日常生活中人际关系和人际交往围绕远近亲疏和区别对待而形成差序格局，人们之间的行为和观念很大程度上受人情和面子等情感考虑所支配。而法理社会的运行基础更强调非同质社会中尊重差异、相互容忍等价值取向，世俗社会强调重视实际效果、反对追求难以实现的道德目标，理性社会强调个人在可能的范围和程度内进行合理化成本收益计算，都从不同侧面让礼俗社会得以维系的基础遭受削弱。

第二章  民生导向的城市规划管理的理论意涵与功能预期

城市的建设和发展离不开科学的规划，更离不开对规划的有效管理，以期达到规划的基本目的。无论是城市规划还是对城市的规划管理，都应该服从城市发展的方向和目标。不同的城市，往往因为资源、地域、规模、行政级别等因素而被划分为具有不同功能和不同类型的城市，但无论何种城市，都在城市发展过程中需要有效满足当地居民的民生要求。随着城镇化在中国的不断推进，如何让城市生活更加美好、让城市的发展能够有效转化为城市居民生活品质感的提升上，成为新型城镇化建设中的重要内容。

一、民生导向的城市规划管理的理论意涵

（一）民生导向的城市规划管理的含义

1、城市规划管理的含义

城市规划管理是现代城市建设和发展的重要内容，它包括对城市规划的编制、城市规划的审批、城市规划的实施等内容，涵盖“城市人口、城市用地及其布局、对外交通、城市道路交通、环境保护、环境卫生、园林绿化、名城保护、城市供电、城市集中供热、城市煤气、城市水源和供排水、邮政通信和广播电视、人防工程、抗震设施、城市消防、城市防洪以及治安管理等等”。随着人们对城市文明认知水平的不断进步，以及社会治理方式和信息技术的不断发展，城市规划管理的内涵也在不断演进。城市规划管理是一个城市发展的蓝图和实现蓝图的基本保障，其是一个多维的系统工程，包括城市规划管理的主客体、城市规划管理的体制、城市规划管理的目标等诸多要素，这些要素共同构成了城市规划管理的整个系统。城市规划管理就其基本含义而言，就是城市规划管理的主体通过相应的程序、方式和手段，对城市规划管理的客体进行统筹协调，以实现城市规划管理基本目标的过程。随着时代的发展，现代城市规划管理的基本要素发生了变化，如何理解这些新的变化，更加科学地认识现代社会各种变化对城市规划管理诸要素的影响，是正确理解城市规划管理含义的重要方面。

二、民生导向的城市规划管理的功能预期

民生导向的城市规划管理，充分体现了“以人为本”的政治理念，是现代城市建设和发展的基本价值导向。“‘以人为本’，首先是一个‘城市为谁而建，为谁规划’的问题，不仅需要对市场经济条件下各个利益主体的自身利益、眼前利益给予尊重，而且更要考虑绝大多数城市社会成员的共同利益和城市社会的整体利益、长远利益。”这就要求城市政府在进行城市规划和管理的过程中，充分认识和把握城市社会成员的各种利益需求，把城市民众的利益诉求吸纳和整合到城市规划管理的过程中，从而使城市的建设和发展不断满足民生需求。通过民生导向型城市规划管理体制和能力建设，将推动城市政府管理体制的创新，促使城市政府不断转变城市管理的职能，提升现代城市管理的能力。目标决定行动的路径，目标的转变总是会要求形成新的组织机构和职能要求，变革组织架构、整合组织资源、创新管理体系、实现职能转变，其对城市本身的功能提升也会发生巨大的作用。

（一）强化城市管理创新能力

民生导向的城市规划管理体系的建设，需要对城市规划管理的决策体系、执行体系和反馈体系进行变革和完善，，其要求城市政府通过管理体制机制的改革，通过政府职能的转变，来加以实现。而这些转变和改革，有利于减少城市管理过程中的一些不适宜现实需要的体制机制，推动城市管理体系和管理能力的创新。

首先，民生导向的城市规划管理，将推动服务型政府的建设。现代民主是一种责任政治，“责任政治是现代民主政治的一个基本特征。”而责任政治的基本体现，就是政府的行为始终要以公共理性为依归，以服从公共价值和公共需要为依归。民生作为公共价值中最为基本的属性，民生导向的政府规划管理体系建设，是推动现代城市政府责任理念建设的重要路径，有利于推动服务型政府的建设。通过以服务民生为导向的城市规划管理体系建设，有利于推动城市政府管理职能向民生方向的转变，促进城市管理方式的创新，提升城市政府的管理能力。“解决民生问题的一个重要方面是建立公共服务体制。

第三章   当前城市规划管理中影响民生建设的现实矛盾与制约因素.................. 66

一、当前城市规划管理中影响民生导向的现实矛盾............. 67

（一）美观与舒适：“景观城市”与“宜居城市”的内在张力.................. 67

（二）扩展与包容：城镇化快速发展的“保量”与“提质”之辩 .......... 71

（三）供非所需：公民需求与政府供给的差距............... 75

第四章   当前城市规划管理中完善民生建设的基本思路............... 97

一、树立以人为本的规划管理理念....... 97

（一）以人为本是城市规划管理的目标与趋势.............. 97

（二）尊重公民在城市规划管理中的主体地位和作用................ 100

（三）实现传统与长远规划相结合的人与社会和谐共存............. 104

第三章   当前城市规划管理中影响民生建设的现实矛盾与制约因素

有学者曾提出衡量“最好的城市”的五个标准，“最好的城市是先规划后建设的城市。城市只有先规划后建设才能发展定位准确、空间布局合理、发展模式集约。最好的城市是能够把握成长关键期的城市。理性而敏锐地把握住‘成长关键期’，进而调整自己的战略定位的城市才能真正赢得发展先机，才能实现城市的持续、快速、健康发展。最好的城市是适合人居住的城市。衡量城市发展好坏的一个基本评价标准就是城市能否满足人的多样化和个性化的生活需求，是否适合人居住。宜居不仅仅是一个狭义的环境指标，而是一个包括自然生态环境、人文环境、政府环境、安全环境、生活环境等多项内容的评价体系，是真正体现以人为本和科学发展观的城市理念。最好的城市是能够为居住者提供就业机会和发展机遇的城市。好的城市是一个适宜人全面发展的城市。其中，就业是衡量城市价值的一个重要标志。最好的城市是与众不同的个性化城市。一个城市的真正价值和魅力就在于其独特的城市个性和风格。只有这样，城市才能给人留下深刻的印象，享有较高的知名度和品牌认知度”。

一、当前城市规划管理中影响民生导向的现实矛盾

（一）美观与舒适：“景观城市”与“宜居城市”的内在张力

城市是人类文明发展的产物。远古时期的城市或者以军事为中心，或者以贸易或宗教为中心向外部扩展。工业的发展为现代城市的建设提供了强大的动力，工业催生的现代化城市一直坚持以理性原则为导向建设城市。在理性原则为向导下的城市建设、管理普遍追求功能效益原则，而不注重一般意义上的人文关怀，人性空间被压缩到极致，城市居住的主体——市民没有得到相应的关心。近些年来，民生导向成为城市规划、建设过程中重要的口号，市长们经常提到的是“以人为本”，几乎出现于任何一个建筑规划的文本中；设计师们也争相恐后的提出自己的“人性化”设计；房产商们也以“适合人类居住”为卖点，但语言和设计上的口号并没有落到实处，形式上的哗众取宠并未使城市规划与管理与以前发生明显变化。现实的需求与实际的操作之间存在种种的矛盾，因此，梳理并反思民生导向型城市规划管理的现实矛盾具有重要意义。

第四章  当前城市规划管理中完善民生建设的基本思路

随着新型城镇化的不断推进，中国政府在城市民生建设方面取得了较大突破，但不可否认的是，当前城市规划和管理过程中依然有重经济轻民生、GDP 导向等问题的存在。为了“建设城市与自然环境和谐的、宜居的、经济高效的、社会公平的、文化先进的、又具有文化遗产继承性的城市”，就需要正确处理城市经济社会发展和民生之间的关系。须知，城市发展的根本目的还是要让人们过上美好的生活。因此，在城市规划管理中，需要进一步倡导以人为本的城市规划管理的价值理念，确立以民生为导向的城市规划和规划管理体制。具体而言，就需要政府在城市规划管理过程中进一步强化以人为本的民生关怀、强化民生建设中的政府责任、扩大公民有序参与城市民生建设的基本路径。

一、树立以人为本的规划管理理念

（一）以人为本是城市规划管理的目标与趋势

人类社会的发展是以人的存在为基础的，没有个人就没有社会，更没有社会的发展。因此，社会发展的目标指向也应该是人，人是社会活动的主体，也是一切社会活动的起始点。正如当前中国政府一直所主张和强调的，“我们所要做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公平、更加和谐”，而以人的发展为核心，促进每个社会成员自由与全面的发展，是社会发展的根本价值与根本目标的体现，对城市的发展来说更是如此。“政府社会管理是否立足于以人为本的原则”是“反映政府社会管理职能的属性、测量政府社会管理职能成效的重要标准”，以人为本既是城市规划管理的终极目标，也是城市规划管理的必然趋势。

1、以人为本为是城市规划管理的终极目标

城市发展到今天，在取得大量综合效益的同时也出现了种种的问题与困境。以民生为导向完善城市规划管理，我们首先要做的就是认清未来城市发展的终极目标，在此基础上重新审视城市规划管理的目的。

首先，城市规划并不是为了规划而去规划，它是为了服务于每一个社会成员，服务于由人组成的社会大众。正如数千年前古希腊著名学者亚里士多德关于“人是天生的政治动物”的判断，人是群体性生活的动物，群体性的聚居才使城市的产生和发展得以可能。也就是说，城市之所以称之为城市就是因为人们的聚居。因此，一切城市发展的需求都是从人的需求出发的，既包括物质方面的需求，也包括精神层面的需求，城市的规划与管理不能弃这些需求而不顾。一个城市的规划与管理的水平，首先要看这个城市是否是为了满足人的发展与需要而发展。

参考文献（略）