试论公物致害赔偿责任

　　论文摘要：随着服务型政府的观念不断深入人心，公物引发的损害赔偿案件也纷至沓来，争论的焦点即公物致害赔偿责任属国家赔偿责任亦或民事赔偿责任。在分析我国公物致害赔偿责任相关问题后，指出应以营利性标准来划分赔偿方式，即针对营利性公物致害适用民事赔偿责任，针对非营利性公物，应当由国家作为赔偿主体承担赔偿责任，但考虑到现行的法律规定以及司法审判中的经验，采用民事赔偿途径也不失为更为周妥的途径。

　　论文关键词：公物；民事赔偿；国家赔偿；营利性标准

　　一、问题的提出

　　伴随社会经济发展，我国政府公共职能不断增强，行政法由干预行政向福利行政转变，政府不再局限于“守夜人”的角色，并从传统的“人”行政（即公务员）发展为“人”“物”并行或者新兴的“物”行政模式。行政法中的公物，正是给付行政模式下，行政机关为人民提供生存照顾的物质手段，地铁、高速公路、健身设备、高压电线、下水管道大量出现，这些公物逐渐成为人们生活中的必需品，也是政府从事公共服务的重要载体，然而，地铁、高速公路障碍物致害、下水道窨井盖的丢失、高压电缆坠落等事件也频频发生，对这种由于公物设置者或管理者的原因，使得公物存在瑕疵，导致使用者的人身和财产受到了损害，究竟谁应承担赔偿责任以及承担何种赔偿责任，都在理论界引起了不小的争论。

　　二、我国公物致害赔偿责任的缺陷

　　（一）公物致害的赔偿范围
　　依据现有法律规定，适用范围过窄。目前我国仍将公物致害赔偿纳入民事赔偿的范畴，将公物的范围限定为公共场所、道路、建筑物及建筑物上的搁置物、悬挂物、林木、窖井，以上规定并不能包含公物的范围。
　　（二）公物致害的归责原则
　　在公物致害的归责原则上，现有法律规定主要适用过错推定原则，而在司法实务中，公物的所有者、管理者通常处于优势地位，很容易提供对自己有利的证据，造成受害者的损害无法得到应有的救济。
　　（三）公物致害赔偿主体
　　公物致害赔偿主体不清或承担责任的能力不足，我国公物的设置管理与经营机制不清晰，部分公物的建设是政府部门通过招投标方式，挑选建设单位施工，再交由企事业单位和组织予以管理。一旦发生侵权事件，经常会导致各主管单位之间相互推诿，受害人则会因为公物的所有权、管理权不明而难以确定责任主体。另外，部分赔偿主体提供公物设施，本是以成本价或无偿向公民提供，若适用民事侵权责任，这些组织页无能力背上沉重的经济负担。
　　（四）公物致害赔偿责任的国际化趋势
　　不少学者认为公物致害的赔偿责任采民事赔偿责任不符合世界通行趋势，随着福利政府的理念在各国立法中不断加强，不少国家已将“公物致害”纳入国家赔偿范畴内。

　　三、公物致害赔偿责任问题的原因分析

　　我国公物的设置、管理主体有行政机关、事业单位以及部分企业单位。行政机关利用其职权向社会大众提供公共服务，在这些公共服务中，主要是无偿或者仅以成本价提供与公民，所得并不能带来巨额的收益，甚至有些是长期处于亏本中，但也有部分服务是可取得收益，比如部分自然垄断行业；我国事业单元主要是非营利性的，比如公共的图书馆、博物馆，公立医院等，但同时也存在营利性的事业单位，比如设计院、部分艺术团体等；企业单位在我国都具有独立的法人地位，此处作为公物设置、管理者的主体，其与公共行政部门都具有紧密的联系，我国公物的设置、管理主体数量较多，类型也并不统一，如果笼统的按照主体的不同予以划分适用不同的赔偿责任，并不能解决现有关于公物赔偿责任的问题，相反，如果以营利性的角度区分确立不同形式的赔偿责任，问题则会迎刃而解。

　　四、我国公物致害赔偿问题的对策

　　解决公物致害的赔偿问题，重点应握把公物致害赔偿责任的特殊性，找到做适合我国解决公物致害赔偿问题的对策。由于公物的设置、管理主体混乱，可将营利性作为标准，，将公物划分为营利性与非营利性两种。营利性公物指，对公物的设置、管理行为完全是营利的，与财政拨款脱钩，可以自己承担盈亏；非营利性公物指，依靠国家财政拨款，与财政拨款挂钩，提供给公众免费使用或仅以成本标准收费的公物。针对前者，可循民事诉讼途径解决适用现有的民事侵权责任法律，由营利性公物的设置、管理主体作为公物致害责任的赔偿主体。对于后者，应由国家作为赔偿主体，将国家赔偿视为公法责任并不意味着在国家赔偿实务中，就不能参照民事侵权赔偿责任的某些规定，如果一味排斥民事侵权责任的适用，就会导致一种情况，即受害人原本可以通过民事侵权赔偿途径得到的救济，却无法通过国家赔偿途径获取，考虑到现行的法律规定以及司法审判中的经验，采用民事赔偿途径也不失为更周妥的途径。若在致害事件发生后，短时间内无法查明公物性质的，可以由国家先行作为赔偿主体，保证受害者及时获得救济，保障其合法权益，同时配套规定国家的追偿制度。如此一来，循这样的制度设计，则可修补前文所提及的司法实务中的缺陷。
　　（一）公物致害的赔偿范围
　　在赔偿范围上，本文并不否认《民法通则》第125、126条所涉及的公共设施范围较窄，保护范围的确有漏洞。但这个问题可通过修改民法来解决，而并不必要非将公物致害的赔偿责任纳入国家赔偿。同时，可以考虑对《民法通则》第121条：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”进行法律解释，从而一定程度上扩大公物致害的赔偿范围。
　　（二）公物致害的归责原则
　　针对归责原则，学界普遍认为，若公物致害赔偿采用无过错归责原则可使受害人的利益得到更充分的保护。这样的看法未免过于狭隘，适用行政赔偿诉讼程序，也不必然适用无过错原则。如若按我国现行《国家赔偿法》，即采违法原则，更不利于受害人权益的保护，适用民事途径也并不完全否定无过错原则，有学者就解释说：“根据我国《民法通则》第121条的规定，公务侵权行为适用无过错责任原则，即受害的公民或法人无须证明侵权行为人的过错，即可主张赔偿，这主要是为保护公民和法人的合法权益。”
　　（三）公物致害赔偿主体
　　将公物致害赔偿责任主体按照营利性标准予以划分后，完全可以杜绝赔偿义务机关相互推诿，亦不会出现公物管理、设置主体无法承担赔偿金数额或要求无偿提供公众使用的组织承担民事赔偿责任，有悖公平正义。针对营利性公物，将其设置、管理主体作为赔偿义务者，非营利性公物的赔偿义务者即国家，如此确定赔偿义务机关，对受害者也就没有多大影响，可将我国各级行政机关作为被告，赔偿经费由国家财政统一支出，也就不会因为主体繁多，职责繁杂，难以明确赔偿主体。
　　（四）公物致害赔偿责任的国际化趋势
　　将“公物致害”纳入国家赔偿符合世界通行趋势的说法，本身就是不全面的，多数国家实现国家赔偿的形式恰采民事途径，国家赔偿法大体上仍被视为民事侵权法的特别法，相关案件也由普通法院审理。认为国家赔偿是独立于民法的公法制度，仅由行政法院审理，普通法院不得管辖的为数不多。不可否认从形式上看，确实存在着将公物致害赔偿纳入国家赔偿的“世界趋势”，但此处的“国家赔偿”是针对国家主权豁免制度而言。在我国，《国家赔偿法》和《民法通则》之间关系虽一直没有厘清，但由于我国暂未形成独立的行政法院体系，从实际操作角度，按照独立行政法院的模式理解我国国家赔偿制度毫无可行性；另外，我国主要学习德、日国家赔偿制度，日本著名行政法学者盐野宏也认为：“在基本的损害赔偿请求权成立要件这点上，通过适用《国家赔偿法》或者适用《民法》，并不存在多大的差异。国家承担公物致害的民事责任并不与“世界趋势”相冲突。
　　针对公物致害赔偿责任属国家赔偿责任还是民事赔偿责任这一问题，各国做法不尽相同，亦不存在一个绝对具有优越性的制度标准，应联系我国公物设置、管理主体繁杂的实际国情，适用更能有效保障受害人权益的方式。