刘伟：国际公共政策的扩散机制与路径研究

  本文关键词：国际公共政策的扩散机制与路径研究，由笔耕文化传播整理发布。

【内容提要】政策扩散指某一政策在空间上发生转移；当政策被系统内的某个成员或主体采纳执行之后，又被该系统内的其他成员或主体所采纳。本研究通过对当前政策扩

　　【内容提要】政策扩散指某一政策在空间上发生转移；当政策被系统内的某个成员或主体采纳执行之后，又被该系统内的其他成员或主体所采纳。本研究通过对当前政策扩散理论的梳理与回顾，总结出三种政策扩散的机制：强权型扩散、道义型扩散以及学习型扩散。根据这三种模式发生的内在因果机制，本研究描画出不同模式之下政策扩散的假设性时空路径与扩散特征。继而，本研究采用案例分析的方法，分别以北美自由贸易协定、国际烟草控制框架公约和拉丁美洲的规制政策为例，分析了强权型、道义型和学习型政策的扩散路径、扩散过程以及在政策扩散过程中呈现的特征。

　　【关键词】政策扩散；公共政策；政策学习

　　20世纪六十年代以来，政策扩散与政策转移成为了公共政策学者与实践者关注的一个核心问题。各种理论与实证研究都试图回答这样一个问题：为什么政策会从一个地区/部门扩散到另一个地区/部门。早期的学者们从决策者们彼此之间的跟进与竞争、区域之间的互动、以及垂直的行政指令等角度进行了解释。近几年来，随着当前世界经济全球化与区域经济一体化进程的不断深化，这个问题引起了学术界更为广泛的重视。在拥有了更多的政策扩散的案例之后，学者们试图从实证的角度寻找政策扩散的内在原因，并力求准确的描述政策扩散的路径与特征。本文通过对当前有关政策扩散理论的梳理与回顾，总结出三种政策扩散的模式，同时根据这三种模式发生的内在因果机制，描画出不同模式之下政策扩散的不同时间与空间路径及扩散特征。同时，本文以国际社会中政策扩散与转移的实例，对提出的假设性路径进行验证。

　　一、政策扩散、政策扩散的机制及其路径

　　（一）政策扩散

　　政策扩散的基本概念不言而喻，指的是一种政策从空间上发生转移，被某个系统内的其他成员或主体所采纳的过程。美国学者罗杰斯（Rogers）提出，政策扩散是一种创新通过某种渠道随着时间的流逝在一个社会系统的成员之间被沟通的过程。另外几个学者的定义更为明确，他们认为，仅仅沟通是无法实现政策扩散或转移的；相反，政策转移是“一个过程，在这个过程中，在一个时间或地点存在的政策、行政管理措施或者机构被用于在另一个时间或地点来发展”。进而，有学者提出了政策扩散或转移的三个特点：从政策转移的时间看，采纳新政策的主体数量随着时间呈现为一条S状曲线；从政策转移的空间看，采纳新政策的主体呈现出区域性的特征；从政策转移的主体特征来看，采纳新政策的主体呈现多元化的特征，即这些主体在政策环境上存在巨大的差异；尽管如此，多元化的主体还是推行了一致或是相似的政策。我国学者进行相关的实证分析时，也大致遵循了以上三个标准来定义政策扩散。例如，在考察我国暂住证制度的扩散时，张玮明确了该制度在全国扩散时呈现S形状态，并在初期呈现扇面状扩散的特征。杨静文在对我国政务中心制度的创新扩散进行实证分析后，也指出其符合S形的扩散曲线一般规律。

　　而实际上，如果以政策扩散所呈现的三个特征（S形分布、区域状扩散与多元环境下的政策相似性）来定义政策扩散的过程则显得过于僵硬了。政策扩散由于机制、原理、以及诱发因素不同，在实际的扩散过程中也有会遵循不同的途径，展示不同的特征。毋庸置疑，呈现以上三个特征的政策扩散最具典型性；但这样严格的定义也会使研究者们损失大量的实证案例。韦兰德(Weyland)在其分析中发现，一些公认的政策扩散机制，如“外压”机制，无法解释严格定义的满足三个特征的政策扩散。因此，本研究认为：政策扩散即政治系统中某一个主体的一种政策行为被该政治系统中的另一个主体所采纳的过程。当这样的行为被观察到时，即可认为政策扩散已经发生。

　　（二）政策扩散的机制及其路径

　　政策是如何实现跨越区域的旅行的呢？是何种因素或者动力使得一个主体/地区/部门采取另一个主体/地区/部门的政策呢？沃勒维茨(Dolowitz)和马什(Marsh)分析了三种原因：某个主体看到了新政策的优势而主动学习实现政策扩散；某个主体在外部压力之下被迫接受政策扩散；出于某种义务实现政策扩散。贝里夫妇也总结出美国各州之间的三种政策扩散的模型：州之间互相学习，州之间互相竞争，州立法部门对来自于公众或者联邦政府的建议的响应。这些研究勾画出政策扩散的简图，也试图分析政策扩散的原因，但它们并未对发生政策扩散的前提、假设、以及扩散路径进行相应的分析。这些研究大致停留在了对政策扩散的机制所进行的猜测之上。

　　2000年之后，一些年轻的学者加入政策扩散的学术研究队伍，以更为结构化的方式探讨政策扩散问题，并试图以严格的科学推理与实证研究，分析政策扩散现象的因果机制。艾尔肯（Elkins）和西蒙斯（Simmons）在2005年的研究中提出，政策扩散的因果机制有两种：一种叫做“采纳模式”(policyadoption)，即政策的扩散源自他人的行为本身，另一种政策扩散源自发生了改变的信息，称为“学习模式”(policylearning)。在发生政策扩散的过程中，初始场景都是某一个地区实行了某一政策。在采纳模式之下，政策的采纳方采取的是一种无理性的行为，其行为未经过有效的成本-收益分析。在此模式下，采纳方的行为是由他人的行为直接导致的，不存在任何中间变量。而在学习模式之下，其他地区先发的政策行为诱发了整个社会系统中信息的变化，而信息的变化成为了中间变量，导致政策在其他区域发生扩散。在这里，政策采纳方的行为是理性的：它通过对信息的处理分析以及对成本收益的估算，确定采纳新政策将是有利可图的。

　　在西蒙斯（Simmons），多宾（Dobbin）和盖瑞特（Garrett）2006年的对世界范围内的自由主义经济政策的扩散原因进行解释时，进一步细化了四种政策扩散的机制(Simmonsetal，2006)。强权(hegemon)：即政策在外在力量的压迫之下得以扩散，扩散方不得已而实行政策，从路径上看，这是一种纵向的政策扩散；竞争(competition)：各个国家不甘居人后，竞相采纳自由主义经济政策，这是一种横向的政策扩散；学习(learning)：采用偏数理语言的表达即他国的政策后果所携带的信息影响了某国采纳该政策的概率；模仿(emulation)：一个国家可能会模仿另一个“相似国家”的政策，以期获得一种外在的认同或认可，而并不对该政策的具体收益进行细致分析。

　　韦兰德用一个简图更清晰的总结了学者们分析的四种不同类型的政策扩散机制，并详细的阐述了每种机制的假设、条件、以及主体。其简图如下“

本文编号：219567