欧洲联盟决策机制研究

发布时间：2019-08-28 10:48

【摘要】：本文以“治理”为视角考察欧洲联盟的决策机制。导论部分梳理了治理理论和有关决策的相关理论。本文认为欧洲联盟主要的治理模式和决策机制有：超国家方法、政府间方法、共同体方法、亚国家方法。本文前三章以欧盟基础性条约为线索,历史地考察欧盟决策机制变化的过程。第一章论述煤钢共同体和欧洲共同体的决策机制。煤钢共同体的治理决策采用的是超国家方法：高级机构是共同体决策体系的核心,“特别部长特别理事会”多数场合下只起咨询作用,共同议会则只有监督权。不同于煤钢共同体的决策机制,欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体决策模式是共同体方法：委员会拥有决策提议权,部长理事会根据委员会的提议以一致同意或多数表决做出决议。部长理事会成为决策的中枢机构。卢森堡妥协标志着共同体决策超国家立场的后退。第二章讨论欧共体／欧盟从《单一欧洲法令》到《尼斯条约》的决策机制变化。欧共体为建成内部统一大市场目标,1986年通过的《单一欧洲法令》修订了决策机制,引入了合作程序,欧洲议会开始参与立法；改变欧盟部长理事会“一致通过”原则,代之以“多数通过”原则。1991年签署的《马斯特里赫特条约》建立了欧洲联盟,创立“三大支柱”政策领域,欧盟决策机制随之多层化复杂化：在经济与货币联盟领域政策,仍然采取共同体方法决策,共同决定程序使得欧洲议会获得与理事会的共同立法权；在决策表决方式上,理事会采用三种投票模式：经济与货币联盟领域政策采用特定多数,程序问题采用简单多数,一致同意适用于第二和第三政策“支柱”。1997年签署的《阿姆斯特丹条约》在决策机制改革上无实质性进展,但带来两个方面的变化：共同决定程序的适用从单一市场政策扩展至社会政策领域,引入“多速度欧洲”决策方式,创造“灵活性”原则,允许赞同国先行一步。在“东扩”压力和“民主赤字”质疑下,《尼斯条约》压缩欧委会规模至“最多27人”,调整欧洲议会和理事会的席位票数分配；理事会的多数表决制要满足既要求有效的加权票数又要求总人口比例支持的双重要求,特定多数表决制政策适用范围扩大到环境29个政策领域。《尼斯条约》还规定了“强化合作”原则和提高欧洲议会在欧盟决策参与中的地位。第三章首先论述欧盟宪法条约草案对决策机制的宪政性安排及流产,接着阐明作为其简化版的《里斯本条约》某种程度上完成了决策机制的大调整：包括设立常任欧洲理事会主席,将欧洲理事会制度性地纳入欧盟决策体系,设立欧盟外交和安全政策高级代表,压缩欧盟委员会和欧洲议会规模,扩大欧盟理事会特定多数的表决范围至44个政策领域,规定共同决策程成为欧盟普遍的决策程序,明确欧盟立法决策的原则等。从第四章开始的三章,先后分别深入探讨欧共体(经济与货币联盟)、共同外交与安全政策、司法与内务合作政策欧盟三大政策支柱领域的决策机制。第四章首先梳理欧共体／欧盟在基础条约基础上的二级立法类型：条例、指令、决定、建议或意见。接着逐一分析各决策机构的权限分工：决策核心欧盟部长理事会；政策创议与执行的欧盟委员会；参与共同决策的欧洲议会；参与决策咨询的经济和社会委员会以及地区委员会,再论述欧共体／欧盟决策程序：咨询程序、合作程序、共同决策程序、同意和调节程序。第五章探讨欧盟部长理事会内部的决策机制,包括决策过程和投票表决的方式,梳理了简单多数、特定多数、一致同意三种投票方式的适用和变化情况。本章还特别论及协助委员会和理事会决策的隐形决策机制委员会制度。第六章讨论共同外交与安全政策(CFSP)和司法与内务合作政策(JHA)。CFSP的决策机制是政府间合作方法：欧洲理事会决定原则和指导方针,欧盟理事会对所有决策采取一致同意票决。CFSP存在五种基本政策手段：制定共同外交和安全政策的原则及基本指导方针；决定共同战略；采取共同行动；制定共同立场；强化各成员国间在执行政策方面的制度化合作。欧委会有倡议权,欧洲议会有定期质询权。马约以前司法与内务合作主要体现在特莱维小组和申根协定。马约将司法与内务合作为正式制度纳入欧盟成为第三支柱。阿姆斯特丹条约则把申根协定的规则纳入了欧洲联盟的制度框架,关于内部和外部边界、签证、难民、警察和司法合作在民事上的问题转移到欧共体支柱,决策的方法自然变成共同体方法；而警察和司法合作在刑事上的事务留在修改后的第三支柱,实行政府间决策方法。第七章分析欧盟立法决策三个原则的渊源和适用：授权原则(principle of Conferral)、辅助性原则(principle of Subsidiarity)和相称性原则(principle of Proportionality)。授权原则解决的是成员国与欧盟之间的权力结构也即管辖权的问题,基础条约是欧共体／欧盟权能领域授权来源。欧共体立法权能分为两类：第一类是明示的权能,即条约中明确规定欧盟拥有立法权的领域；第二类是默示的权能,在条约中没有明确规定,但根据条约相关条款,它是共同体为实现其目标而必须行使的权能。《里斯本条约》在《欧盟运行条约》第一编“联盟权能范畴与领域”中,具体地确定了联盟的权能领域、界限以及行使权能的安排。从条约内看,联盟的权能类型有如下几种：专属权能、共享权能、经济与就业政策的协调权能以及采取支持、协调和补充行动的权能。相称性原则是指共同体机构或成员国机构在限制自然人或法人依共同体法享有的自由或对其施加要求时,应将其行动限制在为实现条约目标所必需的范围内；当有几种适当的措施可供选择时,应采取产生最小限制性的措施；与所追求的目标相比,该措施不得产生过度的不利影响。它是欧共体法中的一项一般法律原则,其适用范围不仅包括共同体措施,而且包括成员国国内措施。《马约》确立了辅助性原则为界定欧共体和主权国家权限的一般原则,它规定了共同体政策行为的范围：共同体应在条约及其目标授予的权限范围内采取行动。在非专属权能领域,只有当成员国没有充分能力完成行动目标,鉴于欧盟层次行动的规模和效果更佳,行动目标才在欧盟层次上处理。结论部分讨论了欧盟决策“合法性”问题的实质。欧盟治理决策的“民主赤字”,即欧盟决策机制不符合欧洲民族国家代议制民主模式：承担部分立法权和主要行政执行权的欧盟理事会和欧盟委员会并非由欧洲选民直接选举产生；欧盟机构,尤其是欧盟理事会决策暗箱操作,透明度低；直选的欧洲议会不具备完全的立法权。欧盟治理决策“民主赤字”的实质,是以民族国家的合法性来理解欧洲联盟的“合法性”。因为民族国家经验主义合法性的压倒性观念的存在,也因为欧盟将民族国家专属的主权分割共集在一个制度平台,欧盟“合法性”问题自然产生。欧盟“合法性”的不在场,实质是民族国家对合法性的垄断。修补性的欧盟“合法性”问题的解决方案,要求基于民族国家合法性的观念垄断事实和民主经验,在输入的合法性(input legitimacy)、进程的合法性(process)和输出的合法性(output legitimacy)三个方面,在欧盟治理中提高民族国家代议制民主的因素。哈贝马斯提出的以协商民主方案解决欧盟“合法性”问题,建议建构超越欧洲民族国家政治边界的欧洲公共政治领域,实质是以“协商民主”最终取代民族国家规范性合法性观念,具有新的政治思想启蒙意义。
【学位授予单位】：南京大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2011
【分类号】：K153

【共引文献】