当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴34

发布时间：2016-10-23 10:04

本文关键词：当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴，由笔耕文化传播整理发布。

当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴；作者：张立荣,曾维和；[摘要]“整体政府”公共服务模式是在反思和扬弃传；[关键词]“整体政府”；公共服务模式；服务型政府；从西方政府改革运动及行政理论演进的历史来看，其公；一、缘起与发展；“整体政府”公共服务模式是在反思和扬弃传统的官僚；20世纪50年代到70年代，西方各国普遍采用传统；20世纪70年以后，西方各国先

当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴

作者：张立荣,曾维和

[摘要] “整体政府”公共服务模式是在反思和扬弃传统官僚制公共服务模式和碎片化新公共管理公共服务模式的基础上形成和发展起来的。本文介绍了该模式的缘起、特征与模式，认为这种模式具有公平正义的公共服务目标、联合的公共服务方法和协调的公共服务政策。在价值取向、组织结构、供给方式、技术手段等方面对我国建设服务型政府和改革公共服务体系具有重要的启示和借鉴意义。

[关键词] “整体政府”；公共服务模式；服务型政府

从西方政府改革运动及行政理论演进的历史来看，其公共服务改革大致经历了官僚制公共服务模式阶段、新公共管理公共服务模式阶段和“整体政府”公共服务模式阶段。“整体政府”公共服务模式是20世纪90年代中后期西方各国第二轮政府改革运动中公共服务实践的经验总结和理论提升。虽然新公共管理公共服务模式仍然在西方各国公共服务实践中发挥作用，但“整体政府”公共服务模式已经成为公共服务改革的新趋势。在经济全球化和构建和谐社会的进程中，我国与西方国家具有相同的时代背景和发展诉求。因此，系统分析和探讨西方“整体政府”公共服务模式的缘起与发展、要义与特征以及模型与机理，对于我国服务型政府建设和公共服务体系改革具有重要的启示和借鉴意义。

一、缘起与发展

“整体政府”公共服务模式是在反思和扬弃传统的官僚制公共服务模式和碎片化的新公共管理公共服务模式的基础上形成和发展起来的。

20世纪50年代到70年代，西方各国普遍采用传统的官僚制公共服务模式。这种模式的基本特点是突显政府本位，由政府机构以制度和规则的方法来提供公共服务，其服务的范围主要集中在政府组织的内部。这种模式的主要缺陷是对公众的公共服务需求反应迟钝，出现“政府失败”和“公共服务失灵”。因此，传统的官僚制公共服务模式就成为西方政府改革的直接靶标。

20世纪70年以后，西方各国先后开展了以“政府再造”为主要内容的新公共管理改革运动。其改革取向是用新公共管理公共服务模式替代传统的官僚制公共服务模式。新公共管理公共服务模式以“企业家政府”为理论模型，以私有化、分权化、市场实验、强制性竞争、服务质量等市场化方法为基本特征，其公共服务的范围也从政府组织的内部走向外部，皈依公民本位，注重公民对公共服务的偏好和选择。新公共管理公共服务模式的主要作法是建立分散化和小型化的执行机构，缩小和降低官僚机构的规模和集中化程度，并在公共服务供给主体之间广泛开展竞争。从实际效果上看，新公共管理公共服务模式的市场化方法和竞争机制，大大提高了公共服务的效率，但“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”。[ 1 ] 这种碎片化的制度结构导致公共服务的碎片化，既在总体上抑制服务效率的持续提高，也与公共服务的公共性相悖，从而使西方各国公共服务改革再次陷入困境。

20世纪90年代中后期，以英国为代表的西方各国开启了以“整体政府”为主要内容的第二轮政府改革运动。1997年，布莱尔所在的工党在大选中获胜，取得执政地位。工党政府为了克服公共服务官僚制方法的缺陷，同时超越新公共管理方法所造成的困局，制定了“整体政府”发展规划，主张用“整体政府”方法进行公共服务改革。1999年，布莱尔政府颁布《现代化政府白皮书》，推出一个实施“整体政府”改革的十年规划。这个规划包括五项政策建议，即提供回应性公共服务、提高公共服务的质量、重视公共服务的价值、改进政策制定以及建立信息时代的政府。前三项政策建议是关于公共服务改革的主体性内容，后两项政策建议也与公共服务改革密切相关，是公共服务改革的政策保证和技术基

础。这五项政策措施彰显出一种新的改革取向，就是构建“整体政府”公共服务模式。比如，回应性公共服务的基本措施包括通过地方伙伴关系、一站式服务中心和其它方法强力排除协同工作的障碍；进行民意调查，收集公共服务需求信息，促进各部门合作，实行整合服务，满足多方需求。又如，提高公共服务质量的措施表现为：建立公共服务标准和新的公共服务协议，并通过跨部门的公共服务标准和协议，使各部门之间的“协同”工作得以实现，同时密切监视服务效能，对服务质量差的组织进行督察，对服务质量好的组织给予充分的自由，并使二者之间达到适度的平衡。

随着英国公共服务改革不断取得成效，澳大利亚、新西兰、荷兰、瑞典等国相继进行了“整体政府”公共服务改革，加拿大、美国等国的地方政府也进行了类似“整体政府”的公共服务改革。目前，建立“整体政府”公共服务模式已经成为西方国家公共服务改革的普遍性诉求。

二、要义与特征

“整体政府”公共服务模式是“整体政府”理论与实践发展的产物。西方学术界对“整体政府”进行了较为系统的研究。牛津大学教授、英国科学院院士Bogdanor整合有关学者把“整体政府”运用于社会政策和公共服务领域的最新研究成果，编著成《整体政府》一书。他认为，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同， “整体政府”主要借鉴社会科学的理论而非经济学的理论。[ 2 ] “整体政府”方法所展现的是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。这种治理模式运用于公共服务领域的要义有四：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地使用稀缺资源；促使风险管理者在特殊的政策领域和网络中一起工作，产生协同效应；为公众提供无缝隙的服务。[ 3 ]由此可见， “整体政府”公共服务模式是一种运用“整体政府”方法(如运用联合、协调、整合等方法促使公共服务主体协同工作) ，为民众提供无缝隙公共服务的标准化样式。这种服务模式致力于组织整合和工作协同，讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合，从而极大地深化和提升了公共服务改革的理论内涵和实践意旨。大体言之， “整体政府”公共服务模式具有三个基本特征：

(1) 公平正义的公共服务目标。“整体政府”公共服务模式在公共服务供给中注重以公共服务质量为基础，以公民治理为中心，体现公共服务供给的公平性。它不仅可以满足公民的一般性需要，而且可以满足不同群体的差异性需要，促使公共服务走向均等化。

(2) 联合的公共服务方法。“整体政府”公共服务模式的一个突出特点是进行公共服务供给方式创新，即通过发展联合的知识和信息策略，增进公共服务中各供给主体之间持续地进行知识和信息的交换与共享，形成协同的工作方式，为公众提供联合服务( joined - up services) 。[ 4 ]这是“整体政府”公共服务模式与新公共管理分散化、独立化的公共服务供给方式的最大区别之所在。

(3) 协调的公共服务政策。“整体政府”公共服务模式注重政策协调。学者John P. Burn认为，政策协调指的是两种以上的政策得以融合演进，并形成共同的目标；政策协调的目的是为了防止政策冲突。[ 5 ]学者Nina P. Halpern则从两个维度界定政策协调的含义：一是不同政府部门政策制定过程中的协调；二是不同的政策建议演进融合为一项共识。[ 6 ] “整体政府”公共服务模式注重通过政策协调实现整合服务。

三、模型与机理

“整体政府”公共服务模式不仅在理论上具有丰富内涵和鲜明特征，而且在实践中形成了特定而有效的模型与机理。

随着“整体政府”公共服务模式在西方各国实践的推展和不断取得成功，学者们从新的文化和哲学、工作方式、政策制定以及责任和激励机制四个方面对“整体政府”公共服务实践经验进行了理论总结和凝炼，形成了“整体政府”公共服务的最佳实践模型(见图1) 。

一般说来， “整体政府”公共服务实践模型包括四个方面的内容：一是新的支持性文化和技能基础，鼓励价值多元化的观点、看法、创新观念和跨越组织界限的交互行为，并发展相应的技能和行为。二是新的工作方式。在公共服务机构中，综合各种灵活性和革新的工作方式可以使“整体政府”取得好的效果。三是新的治理、预算和责任框架。治理安排必须与特定“整体政府”的目标相协调，明确问责制安排，在横向协作和纵向问责之间形成一定的张力。四是新的制定政策、设计方案和提供服务的方式。这必须超越传统的等级制度以建立网络和伙伴关系，促使政府和非政府部门形成密切合作关系，促使更多的公民和他们的代表参与提供政策咨询，协助政策项目设计和提供服务。

英国学者Maio 根据这一实践模型，具体地阐述了“整体政府”公共服务模式的“三项支持技术”和“四个作用领域”。[ 7 ] “三项支持技术”是指交互的、协作的和一体化的技术。通过这些技术可以有效的影响公共政策，实现其过程、数据和应用的一体化。“四个作用领域”即“4W”：同一政府层级中“整合”服务发生的预期是什么？跨层级“整合”地方和政府相关的责任是什么？跨流程等级“整合”政府政策与操作的含义是什么？连接政府与私人部门的纽带是什么？这些支持技术与作用领域说明不能从单个方面理解“整体政府”的含义。联邦、州、城市政府、地方政府，以及私人机构和部门，必须专注于某一公共政策的目标，并在四个领域中协同地发挥作用。西方“整体政府”公共服务模型在实践中是如何运作的呢？对此，学者们主要从以下三个方面进行了阐发：首先，根据公共服务的范围，对服务对象进行分类，明确不同对象的服务需求，是“整体政府”公共服务模型有效运作的基础性环节。Perri6认为，仅仅注重顾客是不够的，还必须关注其他服务对象。在他看来，公共服务的对象主要有消费者、公民和纳税人三类，他们各自的公共服务需求是不尽相同的，详情见表1。

其次，在明晰服务对象及其公共服务需求之后，需要在公共服务主体间建立一种跨部门(或组织) 的伙伴关系( cross - sector partnership) ，即在各伙伴保持分离性主体的前提下，为着共同的目标一起工作，分享回报。伙伴关系的核心就是整合工作。整合工作有两种基本方式，，即资源整合和政策整合。二者在过程和结果方面存在着差异，详情见表2。

SteveMartin根据英国“整体政府”的整合状态，提出伙伴关系整合工作的三条基本原则，即治理系统的灵活性原则、有效整合工作的能力性原则和公共服务的文化创新性原则。[ 8 ] Yehudi Blacher则根据对社区整合工作的实证研究，提出了“整体政府”作用于社区的六大原则：一是顾客导向原则，这要求把顾客看成是公共服务的中心，根据顾客的需求和预期提供回应性和个性化公共服务；二是地方性原则，发展一种简单的以地方为依托的政府职责；三是能力性原则，把政府的控制和监督职能转变为提高公共服务能力的职能；四是辅助性原则，中央政府把公共服务的计划和供给任务转移给地方政府，

自己

只发挥辅助的作用；五是伙伴关系原则，运用跨部门的方法，在政府、社区组织和私人公司之间形成一种伙伴关系；六是地方所有权原则，控制地方领导者和企业家的权力，这不仅仅限于经常性的监督，还必须持续倾听与政府机构提供服务密切联系的组织和公民的声音。[ 9 ]践行这些原则，有利于在公共服务管理主体之间建立一种跨部门的伙伴关系。最后，信息系统是“整体政府”公共服务模型运作的技术支撑。只有在信息系统的基础上才能提供有效的整合性服务。Perri6 在《整体政府》一书中构建了“整体政府”整合服务的运作框架(见图2) 。

图2所示的公共服务运作框架，是一个基于公众日常需求的公共服务信息系统。通过这个系统，各种公共服务主体(如政府、企业、非政府组织等) 可以为公众提供无缝隙的整合服务。

四、几点借鉴

诚然， “整体政府”公共服务思想理论和实践模式是西方国家公共行政改革的产物，其生成背景与我国存有难以通约之处。但是，我们仍然可以从中看到一些具有共同性的做法和普遍性的趋势，从而为我国服务政府建设和公共服务体系改革提供有益的借鉴。这种借鉴主要有如下四个方面：

(1) 在价值取向上， “整体政府”公共服务理论主张在吸收新公共管理理论关于公共服务效率的有益做法的基础上，通过协同和整合的方式为公民提供无缝隙的服务，实现公共服务的公平和正义。这就启示我们：在建设服务型政府的过程中，应当注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，构建一种基于“五有”的公共服务体系。

(2) 在组织结构上，应当借鉴“整体政府”公共服务的理念，建立一种“组织规模大、职能范围广”的大部门体制，对相同或相近的政府职能进行整合、归并，综合设置政府机构，健全部门间协调配合机制，从根本上解决机构重叠、职责交叉、权限冲突、政出多门等问题，促使政府部门向大农业、大交通、大文化、大科技、大环保的管理模式过渡，最终为我国服务型政府建设提供一种体现“整体政府”要求的组织架构。

(3) 在供给方式上， “整体政府”公共服务模式注重

公共服务主体间形成跨部门(或组织) 的伙伴关系，通过多主体的联合提供无缝隙公共服务。鉴此，我们在建设服务型政府、完善公共服务体系的过程中，应当以满足人民群众日益增长的公共需求为导向，按照区域协调发展和城乡统筹发展的要求，注重运用公共服务主体的替代、互补、嵌套等方式以及市场化和非市场化手段，

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