郭小聪 代凯：近十年国内公民参与研究述评

  本文关键词：公民网络参政需求的增长与制度回应的博弈，由笔耕文化传播整理发布。

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　　 【内容提要】 公民参与是当前国内学术界研究的热点议题之一。通过对近十年国内公民参与的已有研究进行梳理，我们发现，围绕非制度性参与是否属于公民参与，学者们对公民参与概念的理解存在广义和狭义两种认知。关于国内公民参与实践的研究存在制度―结构分析和过程―事件分析两种路径，形成了参与式民主、参与式治理和社会资本三种理论取向。已有研究存在研究方法非规范化与缺少理论建构等问题。在研究中保持问题意识和方法意识、构建本土化的理论与开展高水平的定量研究，是未来公民参与研究的方向。

　　 【关 键 词】公民参与/参与式治理/决策制定

　　 近年来，随着国内公民参与实践的增多和形式的创新，以及中央提出“扩大公民有序政治参与”等政策导向影响下，公民参与研究吸引了许多行政学、政治学和社会学等学科学者的关注并取得了一批富有价值的成果。公民参与研究具有很强的实践导向性，如何使公民参与取得好的效果是学术研究应有的实践关怀。为推进国内公民参与研究的知识累积与公民参与实践的有益发展，本文试图对近十年国内公民参与的已有文献进行梳理。

　　 一、西方公民参与研究引介

　　 国内学界关于公民参与的研究始于对西方公民参与概念和理论的引介。在西方发达国家，公民参与政府决策或公共政策制定有着悠久的历史和传统，理论研究方面也积累了相当多颇具价值的文献。因此，对西方公民参与研究的引介成为早期国内公民参与研究的一个重要内容。从时间序列上看，国内学者对西方公民参与研究的引介大致可分为两个阶段：前期阶段，学者们探讨的问题更多地集中在公民参与的内涵、方式类型、优缺点和理论依据等方面；近年来，学者们关注的焦点开始转向公民参与的策略、模型等问题。

　　 对公民参与的内涵、方式类型、优缺点和理论依据等问题的探讨带有比较明显的规范分析和功能分析色彩。已有研究中，党秀云基于西方公民参与研究文献，对公民参与的内涵、价值和方式等问题进行了一般性的分析和介绍。[1]一些学者借鉴Arnstein的“公民参与阶梯理论”和托马斯“政策质量”和“政策可接受性”的划分标准，依据不同方式的参与程度和对决策制定的影响力，对不同的公民参与方式进行了类型学的划分。[2][3]除了一般性的功能分析外，一些学者援引西方学者Irvin和Stansbury的研究，从决策过程和决策结果，公民收益/损失和政府收益/损失四个维度，分析了公民参与的优缺点。[4][5]此外，不少学者从参与式民主理论、强势民主理论以及协商民主理论等追溯了公民参与的理论依据。[6][7][8]

　　 近年来，国内学者关于西方公民参与研究的引介凸显出一种实证研究偏好的倾向，对公民参与策略和模型的关注正是这种转向的集中体现。造成这种转向的部分原因是公民参与的规范性研究已经积累了相当多的成果，但更重要的原因在于研究我国公民参与实践迫切需要实证研究的指导。已有文献关于公民参与策略和模型的引介还不多，代表性的研究有：陈芳介绍了Creightton按参与目的分类的策略、Thomas的有效决策参与策略和Walters等人的目的—问题参与策略；[9]王巍描述了Ebdon的参与式预算模型、Ho和Coates的公民发起的绩效评估模型以及Cuthill和Fien的合作性社区治理模型。[10]公民参与的策略和模型研究是西方公民参与研究中非常重要的一个方面，这些策略和模型为如何在特定情境下选择最合适的公民参与机制，以及在某一公共管理领域更好地开展公民参与提供了有益的帮助。

　　 需要指出的是，国内学者对西方公民参与研究的引介，并非简单的介绍和描述。事实上，不少学者基于归纳分析，提出了一些创新性的研究成果，例如马英林和王春城构建的公民参与决策限度的分析模型[11]、周志忍发展的绩效评估中的公民参与分析框架[12]以及汪锦军提出的公共服务中的公民参与分析模式[13]等。总体而言，对上述问题的研究，国内学者虽不乏自己的分析见解，但在较大程度上表现出了比较明显的借鉴西方公民参与研究的痕迹，研究方法上也多以文献研究和一般分析性研究为主。西方公民参与研究的引介为国内学者开展实证研究提供了有益的理论基础和分析工具，随着国内公民参与实践的增多，对我国公民参与实践的分析和探讨逐渐成为学者们研究的重点。

　　 二、国内公民参与实践分析

　　 关于国内公民参与实践分析的研究已经积累了相当多的文献，国内日益增多的公民参与实践为学者们提供了丰富的研究素材，基于不同的分析路径与研究方法、理论取向与实践导向，学者们对我国公民参与实践进行了广泛的分析和探讨。当然，公民参与研究在我国仍面临不少挑战，需要进一步发展与完善。

　　 (一)公民参与的兴起与概念

　　 进入21世纪以来，公民参与在我国逐渐兴起并呈现出蓬勃发展的态势。从实践层面来看，公民参与的兴起表现在：第一，参与主体的多元化。公民参与的主体不再局限于人大代表、政协委员、专家学者等精英群体，社会各阶层的普通公众开始有机会参与政府决策制定过程。[14]此外，NGO、[15]媒体[16]成为组织化公民参与的重要力量。第二，参与领域的广泛化。公民参与的领域涉及政府管理的多个层面，包括立法、环境保护、公共预算、城市规划、城市管理、绩效评估、公共服务、社区治理等，比较有影响的事件例如绩效评估中的珠海和南京等地的万人评议政府活动、[17]公共预算中的温岭参与式预算活动、[18]环境保护中的厦门PX项目事件和广州番禺垃圾焚烧事件[19]等。第三，参与方式的多样化。除传统的信访、听证会等参与渠道外，具有中国特色的公民参与方式得以创造和推行，例如浙江温岭的民主恳谈、[20][21][22]南京市的市民论坛、[23]杭州市的开放式政府决策[24]等。近年来，随着信息技术的发展，网络参与逐渐成为公民参与的新形式，[25]以“微博”为代表的新媒体快速发展。[26]总之，公民参与正逐渐成为政府决策制定的重要环节，一个“新公共运动”正初露端倪。[27]

　　 公民参与实践的迅速发展促进了学术研究的百家争鸣，与此同时造成了学者们关于我国“公民参与”这一特定概念内涵界定的分歧。从已有文献看，学者们围绕“公民参与”的概念界定大致形成了广义和狭义两种认知取向，争论的焦点在于非制度性的参与是否属于公民参与。广义取向认为，“公民参与”是比“政治参与”内涵更为宽泛的概念，指公民影响公共政策和公民生活的一切活动。[28]持这种取向的学者认为，除投票、(基层)选举和制度化的参与方式外，在中国现有制度化参与渠道不足的情况下，带有中国特色的“维权”行动甚至“发泄”活动(街头政治、群体性事件、社会抗争等)都属于公民参与的范畴。[29]与广义取向不同，狭义取向指出，“公民参与”是与“政治参与”不同的概念，主要指公民参与政府决策制定和公共治理的制度性参与行为，不包括选举、街头行动和个人或组织的维权行动等。从某种意义上来看，公民参与概念狭义取向的界定与西方公民参与研究的表述更为一致，但广义取向的界定特别是其中“维权”行动更加符合当代中国现实。事实上，在判断某种非制度性参与行动是否属于公民参与时，更重要的是分析政府与公民是否产生了互动。如果产生了互动(例如厦门PX项目事件)，就属于公民参与。[30]本文倾向于狭义取向的公民参与概念界定，特别强调参与行动的互动性，参与范围主要涉及政府决策或公共政策制定、社区治理等领域。

　　 (二)分析路径与研究方法

　　 从分析路径与研究方法上看，已有研究对国内公民参与实践的分析大致可分为制度―结构分析与过程―事件分析两种分析路径，案例研究与定量研究逐渐成为主流的研究方法。

　　 1.制度―结构分析。制度―结构分析主要从宏观层面对国内公民参与实践进行研究，探讨的主题包括公民参与的产生机制、公民参与的时代特征等，研究方法多以一般性分析为主，也包括部分定量研究。研究国内公民参与实践，首先要回答的问题是：公民参与为什么会产生？针对这一问题，学者们试图从我国转型时期的经济社会制度变迁中寻找答案。王洛忠从利益分析的视角分析认为，传统计划经济向市场经济转型形成了多元化的社会利益格局，不同群体为维护自身利益必然会参与到公共政策制定的利益博弈之中。[31]陈福平的研究进一步指出，市场经济的发展带来了人们自主空间的释放，推动了公民参与的产生和发展。[32]上述解释更多地是从公民参与的“自下而上”角度分析的，相对忽略了政府“自上而下”的推动。事实上，公民参与的产生和发生与中央和地方各层级政府的回应和探索有很大关系，例如中央提出的“扩大公民有序政治参与”以及地方政府主导的各类公民参与活动。[33]可以说，政府与公民对公民参与的供给与需求共同促进了公民参与在我国的产生和发展。

　　 我国公民参与的时代特征是学者们关注的另外一个问题。从宏观层面上看，现阶段我国公民参与大致呈现出三个主要特征：一是政府主导性。尽管有不少公民主动发起的公民参与实践，但总体而言，现阶段的公民参与活动主要是由政府主导和推动的。这种主导不仅体现在政府的主动推动，例如社区建设、[34]绩效评估[35]中的公民参与等，更重要的是，如果没有政府的积极回应，公民很难参与到政策制定过程中来。二是公民维权性。有关我国公民参与表现出的维权性特征，学者们有很多的论述，以至于有学者认为这正是公民参与的“中国特色”。[36]一些定量研究发现，公民参与的维权性一方面表现在对低级政治感兴趣而对高级政治漠不关心，[37]另一方面还体现为参与过程中合作精神的缺失。[38]三是媒体驱动性。在我国NGO发展不健全的情况下，媒体对公民参与的发展起着重要的推动作用。媒体通过传播和报道某一事件，引发了社会各阶层人士的关注，加速甚至决定了事件处理的议程设置，并成为各种利益表达与聚合的公共平台。[39]

　　 2.过程―事件分析。与制度―结构分析不同，过程―事件分析主要从微观层面研究国内公民参与实践，研究方法以案例研究为主，更加关注对公民参与的过程分析以及参与过程中不同行动者的策略与行为分析等。在公民参与过程分析的研究中，学者们关注的具体问题主要包括：公民参与的程序是如何设计的、公民参与经历了哪些阶段、公民参与取得了怎样的结果等。很多学者对我国不同的公民参与案例进行了过程描述和分析，这其中既有关于政府发起的公民参与进行分析的文献，例如朱德米对宁波市城市管理中协商式公民参与的经验研究、[40]王雁红对杭州市开放式政府决策的过程描述[41]以及阿兰纳·伯兰德和朱健刚对广州市绿色社区建设中的公民社区参与经验研究[42]等，也有关于公民推动的公民参与进行探讨的研究，例如宁骚和孔祥利对S商店拆迁过程中的公民参与过程分析、[43]张紧跟对厦门PX项目事件和广州番禺垃圾焚烧事件中的公民参与过程分析[44]等。除上述公民参与案例外，浙江温岭参与式预算作为具有中国特色的公民参与案例，吸引了很多学者的关注并积累了大量研究成果。

在关注公民参与过程的同时，对参与过程中不同行动者策略和行为的研究也是现有实证研究的重要内容。一般来说，公民参与案例涉及多个方面的利害相关者，包括各层级政府、非政府组织、专家学者、人大代表/政协委员、公民等，不同参与者的参与动机和行为是不同的。[45]显然，剖析与公民参与过程直接相关的政府与公民行为是更为重要的研究议题。从政府主动发起的公民参与案例来分析，首要的问题在于政府为什么允许公民参与？(点击此处阅读下一页)

一些研究指出，政府让公民参与政策制定，对政策质量的追求远低于对决策合法性的追求，[46]开展公民参与更直接的原因来自于政府面临的危机困境，[47]或者是应对上级政府的绩效考核。[48]在这种情况下，从公民角度看，虽然公民参与体现了某种公共性，但在参与过程中公民的参与热情度和对政府的信任度不高，公民参与更多的是出于维护自身利益的需要。[49][50]审视公民推动的公民参与案例可以看出，公民参与的维权性更为突出，政府与公民在参与过程中的行为呈现出一种明显的策略性选择特征。

　　 (三)理论取向与实践导向

　　 已有研究对我国公民参与实践的分析大都以西方的理论作为指导。尽管有些研究并没有明显的理论意识，但总体来看，基于不同的学科背景和研究兴趣点与关注点，现有研究可分为三种理论取向：参与式民主、参与式治理和社会资本，每一种理论取向对应着不同的实践导向。

　　 1.参与式民主。参与式民主理论取向的研究继承了政治学领域的参与式民主理论，实践导向聚焦于政治层面的民主政治建设。王锡锌从参与式民主的理论视角对当代中国兴起的公民参与实践进行了解读，指出公民参与作为行动中的民主，对国家的民主政治建设尤其是微观层面的民主起着建设性的作用。[51]朱德米基于对宁波市城市管理中的公民参与个案分析认为，公民参与案例有可能丰富并深化协商民主理论的发展，并进一步完善中国政治发展的选择项。[52]张紧跟从几个典型的公民参与案例中分析了公民从维权抗争到政府与公民协商对话的转变，指出这种转变开启了当代中国民主建设的新思路，有利于民主的落实与制度化参与渠道的完善。[53]事实上，共和主义传统的参与式民主理论十分强调公民参与的作用，并将公民参与视为实现民主的重要渠道。另一方面，从对公民参与的功能分析中可以得知，公民参与在一定程度上发挥了决策民主化的功能。

　　 2.参与式治理。参与式治理理论取向的研究则发展了行政学领域的治理理论，实践导向更关注于行政层面上的政府执政方式改善与政策制定的多元化主体参与。一些研究从地方政府治理的角度对发生在不同地区的公民参与案例进行了分析，认为公民参与过程中政府增加了对公民偏好的回应，是一种“善治”的表现。[54][55][56]从国内公民参与案例中可以看出，公民参与在很大程度上已成为政府管理与政策制定的重要环节。例如，浙江温岭的参与式预算改革，改变了原有的政府为单一决策主体的决策方式，将普通公民纳入预算决策中来，扩展了公民参与政府决策的广度和深度，提升了决策的科学化水平。[57]从实践角度来看，政府原有的执政方式在当前复杂的社会条件下愈来愈不适应，缓解政府的执政困境，需要寻求新的改善渠道，而公民参与则成为地方治理的新技能与新策略。[58]

　　 3.社会资本。与上述国家/政府角度的取向不同，社会资本理论取向强调社会层面中的公民精神培育与社会自治。已有研究特别关注公民参与过程中的“动员”特征，即公民参与在很大程度上带有社会动员与群众参与传统，[59]这一结论在一些学者对社区建设中的公民参与研究中得以证实。[60][61]借用社会资本理论研究我国公民参与实践，更多地是关注公民参与中信任、网络等特征。一些研究表明，公民参与在繁荣的背后并没有带来信任与网络等的增强，[62]公民参与是一种“弱参与”。[63]上述两种理论角度的研究在实践层面都非常强调公民精神的培育以及社会/社区的自治，但研究表明，国家/政府的介入影响了社区的自治，公民在参与过程中也仅表现出了浅层的“公民性”。[64][65]

　　 (四)公民参与的挑战与完善

　　 当前，在国内公民参与实践日益增多的同时，不可忽视的是公民参与的发展仍然面临很多挑战。首先，公民参与的制度性渠道不足。[66]事实上，中央提出“扩大公民有序政治参与”的政策目标也从一个侧面反映了当前我国公民参与中制度性参与不足的问题，而这在很大程度上是当前政府决策执行困难甚至造成群体性事件频发的重要原因。[67]其次，公民参与的组织化程度偏低。它表现在两个方面：一是公民参与实践发育不足，缺少反映社会层面重要力量的NGO，[68]而现有的NGO大都受政府主导；[69]二是公民参与更多表现为一种原子化的状态，缺乏代表公民自身利益的组织。[70]再次，公民参与的保障性机制缺位。当前我国虽然有很多公民参与的创造，然而这些创造并没有上升到法律或制度层面，缺乏保障机制，公民参与表现为一种随意性。[71]正如有研究指出的那样，允许公民参与政策制定过程在很大程度上表现为政府甚至领导人的“恩赐”，[72]公民参与实践面临着可持续性的挑战。[73][74][75]

　　 完善我国公民参与制度设计对政府与公民都具有重要的意义。随着中央“扩大公民有序政治参与”政策导向的提出，各层级政府逐渐加强对公民参与的制度性建设和方式创新。针对上诉挑战，完善我国公民参与需要政府在以下方面着力推进：一是进一步转变观念，提高对公民参与的思想认识；[76]二是转变政府管理模式和政策制定方式，积极搭建更多公民参与的制度性平台；[77]三是建立完善公民参与的法律保障和制度保障机制。[78][79]除此之外，在特定的公共议题中，政府要注意与政策制定密切相关的利害关系人，设计科学合理的机制将其利益偏好体现在决策之中。[80]有序参与离不开政府的制度建设，同样也离不开政府的积极引导。当然，强调政府引导并不是主张公民参与只有在政府的引导下才有可能是有序的，更重要的是在政府与公民的良性互动中扩大公民有序参与。[81]当代中国，完善公民参与不仅需要政府以一个积极、开放、负责的心态来回应公民的利益诉求，同时也需要公民和社会方面的理性、规范和发展。基于政府与公民两方面的建设、互动与协商，公民才能有序地参与社会公共事务管理，增进政府与公民的相互信任，实现社会和谐。[82]

　　 三、评估与展望

　　 (一)已有研究评估

　　 从上文的论述中可以看出，近十年国内公民参与研究取得了丰富的研究成果。现有研究不仅引介了西方公民参与研究的代表性成果，而且对我国公民参与实践开展了较为广泛和深入的探讨。虽然分析路径与研究方法各异、理论取向与实践导向不同，但现有研究都在不同程度上推进了公民参与领域的知识积累与理论发展。当然也要看到，当前国内学界有关公民参与的研究依然存在一些问题：首先，一些研究尚停留在基础性研究或介绍性研究层面，，缺乏利用西方公民参与理论分析中国公民参与现实问题的研究。借鉴西方学界的研究成果是国内研究的一个必经阶段。然而，随着国内公民参与研究的推进，理论界更应关注的是如何在借鉴西方公民参与成果的基础上分析中国公民参与的现实问题。其次，一些研究没有遵循严格的社会科学研究方法，不少研究尚停留在一般性的分析层面。目前，国内已有不少有关公民参与的案例研究与定量研究，然而在具体研究方法的使用上，很多研究存在不规范的问题。例如，一些案例研究并没有严格遵从案例研究的规范，不少定量研究在数据的收集上没有遵循严格的随机抽样方法。再次，已有研究在理论构建与理论对话上存在明显的不足。理论构建与理论对话是体现研究水平的重要标准。从目前国内公民参与的研究现状来看，我们并没有发展出有关中国公民参与实践的本土化概念工具与分析框架，更没有构建出相关的解释性理论。

　　 (二)未来研究展望

　　 针对国内公民参与已有研究存在的上述问题，为了推动国内公民参与研究的进一步发展，未来公民参与研究可以在以下几个方面寻求突破。

　　 一是在研究中保持问题意识和方法意识。在对我国公民参与实践和形式的实证研究中，研究者不能仅停留在过程描述的层面，更要关注这一现象背后的因果机制。事实上，很多公民参与实践的最基本的问题我们并没有给予足够和充分的认识。例如，在某一公民参与实践中，政府为什么会允许公民参与政策制定之中？哪些变量影响了政府的这一决策？对于这些最基本的问题，已有研究并未给出明确的解释。此外，研究者必须遵循科学的社会科学研究方法和规范。规范的研究方法是科学研究的重要基础，要保证研究数据的真实性、准确性、代表性，为研究结论提供令人信服的支持。在此基础上，研究者要努力构建一组概念化的工具，从而发展或提出某种理论。

　　 二是加强对西方公民参与前沿研究的关注。当前不少对西方公民参与研究的介绍性文献还停留在比较基础的层面，并没有关注到当代西方学者对公民参与的前沿性研究。事实上，我们不能仅停留在对公民参与的价值、功能等基础性研究，更重要的是发掘最新的公民参与策略、公民参与模型以及公民参与的定量研究等，而只有这样，才能避免重复性研究，并为中西方理论对话提供可能。从当前西方公民参与研究的现状来看，学者们更多地关注于公民参与的模型构建与变量检验，我们可以借鉴西方学者的相关研究成果，分析我国的公民参与实践，开展一定的比较研究，修正其中某些变量，发展本土化理论。

　　 三是加强对典型公民参与实践的持续性研究。对典型案例进行持续性关注和研究对于某一方面研究的知识累积和理论进步具有重要意义，例如社会学界中对“江村”开展的一系列研究，这一传统同样适用于开展对我国典型公民参与实践的研究。以温岭民主恳谈活动为例，国内学界在前几年对这一公民参与形式进行了广泛关注，未来的研究仍然需要对此进一步关注。已有研究更多地停留在民主恳谈的过程描述，未来的研究要更多地关注这一机制产生和发展的深层次原因。例如，民主恳谈为什么会产生？民主恳谈近些年出现了哪些变化？为什么会出现这些变化？民主恳谈得以发展的推动力何在？等等。

　　 四是开展高水平的公民参与定量研究。目前国内公民参与研究中，高水平的定量研究还比较少见，而且主要是社会学界的研究者做了这些研究，关注的是与社会学相关的议题。未来研究中，学者可以从行政学或政治学的视角，开展与公民参与相关的高水平定量研究。需要注意的是，开展定量研究，探究变量之间的因果关系，必须建立在扎实的理论基础之上。例如，在某一公共议题中，政府为什么会允许公民参与政策制定过程？自变量的确定不仅需要公民参与的相关理论作为支撑，也需要决策理论等作为依据。此外，在研究的具体开展中，需要注意数据的收集与分析等问题，按照科学的抽样方法，借助合适的统计方法或模型，探索变量间的因果联系。

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  本文关键词：公民网络参政需求的增长与制度回应的博弈，由笔耕文化传播整理发布。