奥斯特罗姆理论述评

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公共治理之道:埃莉诺·奥斯特罗姆理论述评

张克中

内容提要:奥斯特罗姆公共池塘资源管理理论在摈弃企业理论和国家理论的基础上,开发出自主治理理论以解决集体行动困境。制度安排在解决公共事物治理困境、推进可持续发展方面显示了巨大力量,奥斯特罗姆提出了多中心治理的概念,建立了多中心的制度安排。针对复杂系统中公共事物治理而设计的适应性治理对于公共资源的可持续利用有重大意义。奥斯特罗姆在探寻公共事物治理过程中的跨学科贡献为社会科学的理论和方法产生了深远影响,对中国转型与发展具有深远的意义。

关键词:公共池塘资源;自主治理;多中心治理;适应性治理

瑞典皇家科学院2009年选择政治学背景的埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)作为诺尔经济学奖得主之一,是源自她对经济治理的贡献。奥斯特罗姆在系统理论分析基础上进行深入的实证研究,运用公共选择与制度分析理论和方法,对水资源、森林甚至气候等公共池塘资源(Common-PoolResources,CPRs)的制度结构研究作出了突出贡献。她的理论贡献主要表现为:在企业理论(科斯)和国家理论(诺斯)的基础上提出了自主治理(Self-governance)理论;在市场理论(亚当·斯密)和主权理论(托马斯·霍布斯)的基础上开发了多中心治理(PolycentricGov-ernance)的公共经济理论;在公共池塘资源自主治理理论基础上展开的制度与可持续发展理论等方面。奥斯特罗姆创建的印第安纳大学政治理论与政策分析研究所是公共选择理论的三大学派之一,作为公共选择和制度分析的创始性代表人物,获得诺贝尔经济学奖可谓“功到自然成”。

一、公共池塘资源自主治理:突破国家与市场非此即彼的二分法

(一)公共池塘资源治理理论

早在古希腊时期,亚里士多德就曾指出,凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾

①的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共事物。自从生物学家G·哈丁的富有感染力的文

章在《科学》杂志发表之后,②“公用地悲剧(Tragetyofthecommons)”就成为刻画资源和环境退化的一个重要术语,社会科学家以其作为分析环境和资源问题的主要框架。针对公共池塘资源治理问题,传统的集体行动理论认为“公共地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动困境”是难以避免的。经济学家提出的解决方案不是市场的私有化就是政府的国有化。但是市场追逐自利的原则①

②亚里士多德:《政治学》,第48页,商务印书馆,1983年版。Hardin,G.(1968),TheTragedyoftheCommons,Science,162,pp.1243～1248.

政治学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年第6期不能解决一切问题,政府管理又往往会出现信息不对称、效率低下等问题。到了1980年代,奥斯特罗姆教授从研究五千多个小规模公共池塘资源案例出发,应用制度分析与经验分析的方法,证明了政府与市场之外的第三条道路的存在,即公共池塘资源的共享者们可通过“自组织”有效地自主治理,因而,在“公有”和“私有”之间存在着一种治理模式,也就是公共池塘资源自主组织和自主治理。公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统而分别享用资源收益的公共资源,它具有非排他性和竞争性特征,诸如地下水、渔场、牧场、石油等,从更大的范围上看,空气和海洋也属于公共池塘资源。从物品的属性界定,公共池塘资源就像一个向任何人开放的池塘中的水,谁都可以去取,但水一旦为谁所取得,水就变成为私人拥有、私人享用的物品,这种水就是奥斯特

①罗姆所指的公共池塘资源。随着世界范围内自然资源耗竭和环境恶化问题的日趋严重,公共

池塘资源治理理论自然成为政治学、生态学和经济学等跨学科领域关注的热点问题,研究领域包括过度捕捞、砍伐森林、过度放牧、大气和水污染、地下水的损耗以及其他的不合理的资源配置问题。现实中公共池塘资源的退化和逐步的枯竭,归根到底应该归结为集体行动难以协调的问题。公共池塘资源治理就是解决集体行动困境之道,研究如何消除个人理性致使集体的非理性而导致的“公用地悲剧”,实现理性个人进行互惠的交换与合作、进行合理的博弈以促进“公用地繁荣”。为此,奥斯特罗姆在摈弃企业理论和国家理论的基础上开发出自主组织和自主治理理论以解决集体行动逻辑。人们通过相互交流和博弈,常常能够找到解决“公用地悲剧”的制度安排,能够使所有人面对搭便车、规避责任或者其他机会主义行为诱惑时取得持久的共同利益。而且,这类制度安排既不需要像有些经济学家所主张的那种政府管制,也不需要把共同资源私有化!

(二)自主治理理论的核心内容

传统的集体行动理论只是在一定假定基础上的特殊模型,而非一般理论。当特定环境接近于模型的原有假设时,这些模型可以成功地预测人们所采取的策略及其结果,但是,当现实环境超出了假设范围,它们就无法预测结果了。传统模型的前提假设主要有两个:一是个体之间沟通困难或者无沟通;二是个人没有改变规则的能力。这种模型适用于个人彼此间独立行动、缺乏沟通并且个人改变现有结构需要高成本的一些大规模的公共事物治理,对于彼此十分了解、经常沟通并且建立了信任和依赖感的小规模的公共事物治理并不适用。自主组织理论的中心内容是研究一群相互依赖的委托人怎样才能把自己组织起来,进行自主治理。

1.影响理性个人策略选择的内部变量。奥斯特罗姆在研究这个问题的时候,同样采取了理性人假设。但是,她探讨的理性人并非像传统集体行动理论者所认为的完全理性,她认为理性人行为策略受到四个内部变量的影响,这四个变量分别是预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。人们选择的策略会共同与外部世界产生结果,并影响未来对行动收益和成本的预期。个人所具有的内在规范的类型受到处于特定环境中其他人的共有规范的影响。如果这一规范成为与他人共享的规范,那么采取被其他人认为是错误的行为所要受到的社会非议,从而会对他形成制约。贴现率受个人所处的自然和经济保障程度的影响,对未来收益的较低预期导致较高的未来收益贴现率,如果其他人给予未来较高的贴现率,那么他也会这么做,贴现率亦与地方社区人们在比较未来与当前的相对重要性时所共有的一般规范的影响。奥斯特罗姆的理性人策略乃预期收益大于预期成本的策略。收益、成本、共有规范、机会都是影响个人决策选择的总和变量,但在现实①公共池塘资源其实与公共财产资源或公有资源(commonpropertyresources)并没有泾渭分明的区别,公共池塘资源应该属于公共财产资源范畴。

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中,这些内部的、内生的、主观的总和变量很难有准确的汇总方法。因此,判断理性个人的策略选择应把重点放在影响总和变量的可以观察的环境变量及其环境变量组合上。

2.自主治理的三个难题:制度供给、可信承诺和相互监督。任何面临集体行动困境的一群人

①都需要解决三个难题。第一个难题是制度供给难题,即由谁来设计自主组织的制度,或者说什

么人有足够的动力和动机建立组织。自主组织理论是怎样解决制度供给难题的呢?奥斯特罗姆认为,在公共池塘资源系统中,只要人们经常不断沟通、相互交往,那么他们就有可能知道谁是值得信任的,他们的行为将会对其他人产生什么影响。当人们在这样的环境中居住了相当长的时间,有了共同的行为准则和互惠的处事模式,他们就拥有了为解决公共池塘资源使用困境而建立制度安排的社会资本。通过建立信任和社群观念,在拥有了这些社会资本的基础上来解决新制度供给的问题。当然,一个新制度的形成并不会一蹴而就,而且制度本身也处于不断变化之中。因此,制度起源和制度变革交织在一起,两者共同组成了统一的制度变迁。自主组织和自主治理的制度供给是一个渐进、连续和自主转化的过程。

第二个难题是可信承诺问题。在制度供给得到圆满的解决后,如何规避公共池塘资源使用者搭便车、逃避责任和各种机会主义诱惑呢?这就涉及到可信承诺的问题。“你遵守,我就遵守”真的能够实现吗?奥斯特罗姆摈弃了经常用到的外部强制作为解决承诺问题的方法,让公共池塘资源使用者通过自我激励去监督人们的活动、实施制裁以保持对规则的遵守。为此,奥斯特罗姆列出了五项准则使得可信承诺得以真正有效地实现,这五项准则是:规定有权使用公共池塘资源的一组占用者;考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社区的特殊性质;全部规则或至少部分规则由当地的占用者设计;规则的执行情况由对当地占用者负责的人进行监督;采用分级惩罚对违规者进行制裁。

第三个难题是相互监督的难题。没有监督,就不可能有可信承诺;没有可信承诺,就没有提出新制度、新规则的动机。监督至关重要,但第三方的监督并非就是唯一途径。奥斯特罗姆认为,只要人们对遵守规则做出了权变的策略承诺,就会产生监督他人的动机,以使自己确信大多数人都是遵守规则的。自主治理的成功案例表明,许多自治组织设计的治理规则既增强了组织成员进行相互监督的积极性,又降低了监督成本。而且,监督一组规则实施情况的成本和收益,并不独立于所采用的这组特定的规则本身。监督成了人们实施规则、进行自主治理的副产品,因此,不必付出太多其他额外成本。所有这些,使自主组织内部的相互监督得到增强,而相互监督的增强又提高了人们对规则承诺的可信度,两者相互补充,相互促进。

(三)公共池塘自主治理的若干原则

针对公共池塘资源管理的困境,奥斯特罗姆为分析公共池塘资源可持续治理制度安排提供了基础,除关注经典理论中关于政府与市场两种主要的治理制度之外,制度分析还应该特别关注由地方团体自发形成的多样化自主治理的制度安排。传统的治理模型只适用于在高贴现率、人们之间缺少信任和沟通而无法达成有约束力的协议、无法建立监督和实施机制的情况。而对于人们经常性沟通、相互交流的环境几乎不起作用。在规模较小的公共池塘资源中,人们知道谁是能够信任的,他们的行为将会对其他人产生什么影响,对公共池塘资源产生什么影响,以及如何自我组织起来促进集体行动。阿尔卑斯山草地、日本公用山地、西班牙韦尔塔或菲律宾桑赫拉等都是长期存在的自主治理公共池塘资源的成功案例。

奥斯特罗姆在分析世界各地成功案例的基础上,提出了成功治理公共池塘资源的若干原则。①埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道》,第69页,上海三联出版社,2000年版。

政治学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年第6期(1)清晰界定边界,规则应明确规定谁拥有什么权利;(2)应当建立适当的冲突解决机制;(3)个体按照收益比率分担相应的维护资源的责任;(4)监督和制裁应该是由资源占用者本人或者是对占用者负责任的人来进行的。这一原则不仅对“监督应该由公正的第三方来执行”这个传统的观念提出了挑战,而且也引出了为何个体愿意承担监督和制裁成本等一系列问题。通常,这种监督和制裁成本是私人负担的,好处却是整个集团共同分享,自利的个体可能在是否采取监督和制裁这个问题上犹豫不决,除非成本很低或者能够直接从制裁中得到好处。奥斯特罗姆提出了

①通过对实施惩罚者提供外在的奖励来降低监督和制裁的成本这个想法。但是,她后来认为并

不是所有的进行监督和惩罚的个体都是为了外在的奖励,内在的互惠动机同样扮演着重要的作用。(5)制裁应是累进制的、分级的,对首次违反者处以较轻的惩罚,对再次违反者惩罚则相对较重;(6)决策过程的民主化使治理更容易成功。例如,当大多数用户可以参与对规则修改时,更容易治理公共资源;(7)对组织最低限度的认可,用户自我组织的权利应该得到外界权力机关的明确承认。在《公共事物的治理之道》以及随后的一些出版物中,奥斯特罗姆证明和讨论了为什么这些原则有助于实现合意的结果。虽然这些设计原则,并没有为复杂的政策问题提供一个简单的解决之道,但是,在采取了这些原则的情况下,“集体行动和监督问题往往会更容易得到

②解决”。

从许多案例研究中得到的最后教训是,大规模的合作可以从小规模的合作逐步实现。对权力的规定、供给、监督、执行、冲突的解决以及治理活动都可以在多层次的分权制企业中组织起来。一旦一个群体拥有一套运作良好的规则,它将能与其他的群体进行合作,从而最终促进更多人之间的合作。如果一个大集团不是通过之前的小集团形成的话,那么合作的展开要困难得多。奥斯特罗姆的研究也提出了许多新问题,比如是否合作必须从底层开始或者是否有其他可行的办法来处理大规模集团下的合作问题,这都是要重点研究的内容。近年来,奥斯特罗姆就地方性的小型公共事物治理的经验和教训用来解决更大范围甚至全球性的公共事物的问题进行了开拓性尝试。

二、多中心理论:解决集权与分权治理两难问题

自20世纪70年代以来,制度安排在解决公共事物治理困境、推进可持续发展方面显示了巨大力量,制度分析逐渐成为学者们对于公共经济研究的重要手段。奥斯特罗姆正是制度分析方法的创始人之一。

(一)制度分析的理论框架

在早期,奥斯特罗姆把制度定义为进行博弈的规则。随后,她进一步把制度理解为一套配置收益、分配报酬的规则。她在最新的著作《理解制度的多样性》中把制度定义为,“人们用以组织不同形式的重复而有结构的交流的规则,包括所有形式的家庭、邻里、市场、企业、体育团体、教

③会、私人协会以及政府间的交流”。从方法论上来讲,奥斯特罗姆是从理性选择论出发的,她首

先把制度宽泛地理解为一种机制。奥斯特罗姆也十分强调非正式制度的重要性。她指出,公共池塘资源的使用规则并非只有法律上的制度,实际上,非正式的制度也可能是有效的。通过把非①

②

③Ostrom,E.(1990),GoverningtheCommons:TheEvolutionofInstitutionsforCollectiveAction,NewYork:CambridgeUniver-sityPress,pp.94～98.OstromE.(2005),UnderstandingInstitutionalDiversity,Princeton,NJ:PrincetonUniversityPress,p.267.OstromE.(2005),UnderstandingInstitutionalDiversity,Princeton,NJ:PrincetonUniversityPress,p.16.

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