政府战略管理的SWOT模型

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绩效管理

政府战略管理的SWOT模型:一个概念框架

赵景华??邢??华

[摘??要]公共性是政府区别于私人部门的典型特征。政府不仅要考虑组织自身的发展问题,而且还要考虑如何

整合各种资源来实现公共价值。为此,政府管理需要战略视野,应以公共价值为核心,做好使命管理、运

营管理和政治管理。将上述因素整合进入SWOT模型,可以为政府管理提供更多的洞察力,避免由于简单套用SWOT模型所带来的问题。本文在SWOT模型的基础上建立了一个政府战略管理的概念框架,

指出了政府战略管理应注重的因素。

[关键词]政府战略管理;SWOT模型;公共价值

[中图分类号]D035??1????[文献标识码]A????[文章编号]1006-0863(2010)05-0023-05????随着全球化、信息化和知识经济时代的到来,政府面临的管理问题日益复杂。新公共管理等不断出现的管理思想对传统政府管理提出挑战,促使政府超越原有的管理理念、方法和技术,综合采用战略管理等在私人部门广泛使用的管理技术和方法,以应对日益复杂的外部环境。SWOT模型作为一种重要的战略思考工具,它在应用于私人部门战略管理过程中提供了深刻的洞察力,在政府管理中也日益受到重视并开始得到广泛应用。然而,简单地套用SWOT模型而不考虑政府管理的特点,可能会使政府管理偏离正确的轨道,使得根据该模型制定出来的战略缺乏可操作性,因此有必要结合政府管理的特点对SWOT模型进行修正。本文在SWOT模型的基础上建立了一个政府部门战略管理的概念框架,指出了政府战略管理应特别注重的因素。

一、政府与私人部门的差异

政府与私人部门存在诸多差异,主要体现在公共性、环境因素、内部程序以及交易因素等方面。

首先,公共性是政府区别于私人部门的典型特征。政府的主要任务是满足公众的公共利益。公共价值是政府部门的核心价值。这就意味着在政府管理中需要将公共利益而不是部门利益或者个人利益置于优先考虑的因素。这个基本前提与私人部门强调企业利润最大化、企业价值最大化或者股东价值最大化的假设是完全不同的。在应对组织复杂的环境过程中,政府与私人部门一样面临着组织改革等涉及组织自身发展的战略变革,需要在日益变化的环境中重新界定组织的使命和价值。此时,如果政府一味强调自身利益,那么就会偏离组织的发展方向,战略变革就不

素:

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会取得预期成效。

强调公共性并不意味着政府是纯粹公共的,或者企业是纯粹非公共的。在现实生活中,政府有自身利益的考量,私人部门也需要考虑所承担的社会责任。政府和私人部门只是处于公共性连续谱系中的不同位置而已。新公共管理理论将企业家精神植入公共部门,强调通过注重结果和投入来提高政府的效率,就是要使公共部门在维护私人利益的同时达到提高公共利益的目的。因此,政府战略变革要想获得成功,就需要在组织所承担的公共责任以及自身发展之间寻求平衡。即一方面要满足公共利益,争取利益相关者的支持;另一方面则要利用政府所具有的公共权力,整合各种资源以实现组织目标。

纳特和巴可夫在??公共和第三部门组织的战略管理:领导手册??一书中指出了影响组织公共性程度的三个因

(1)环境因素。政府所面临的环境与私人部门有着显著的不同。政府依靠财政预算为其提供资金,它处于权威网络之中,各种政策法规限制了组织的灵活性。(2)内部程序。与私人部门相比,政府常常面临着多元化的目标,这些目标模糊而又相互冲突,另外,政府绩效和激励的模式也与私人部门有显著的不同。(3)交易因素。私人部门与外部环境主体之间的关系主要体现为平等的市场交易关系,而政府与外部环境主体之间的关系则呈现出不对等的特征:一方面,由于政府具有强制力,因此可以运用公共权力实现公共目标;另一方面,由于公众对政府拥有??所有权??,因此,政府需要按照公众的意愿行事。政府战略和政策具有广泛的影响力,公众对政府有更多期望,这是

[2]

政府与私人部门之间存在较大差异的地方。

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由于政府与私人部门存在上述差异,因此在将私人部门的管理工具引入政府管理时,需要根据政府的特点进行修正。

二、政府战略管理的三角模型

穆尔在??创造公共价值:政府中的战略管理??一书中,提出了政府战略管理的三角模型(如图1所示)。该模型很好地说明了新公共管理背景下的政府管理与传统政府管理之间存在的差异。穆尔认为,政府管理的核心目标是为社会创造公共价值,公共价值是政府管理的核心。为了更好地实现公共价值,政府管理者需要突破传统政府管理的模式,他们应该具备战略视野,不断审视组织的使命和价值,并侧重从组织的外部环境以及组织与环境的交易

[3]

因素对政府管理进行考察。

此,我们需要将三角模型与SWOT模型整合起来,同时结合上节所论述的政府部门区别于私人部门的典型特征,在此基础上建立一个政府战略管理的概念框架。

三、政府战略管理的SWOT模型(一)模型的基本要素

将公共价值、使命管理、政治管理和运营管理整合进入SWOT模型,可以为政府管理提供更多的洞察力。我们将整合了上述要素的SWOT模型称为政府战略管理的SWOT模型,如图2所示。

图1??政府战略管理的三角模型

为此,政府管理需要围绕公共价值核心做好三个方面的工作:

(1)使命管理。即需要回答如下问题:我们是

谁?我们为何而存在?我们的服务对象是谁?他们有何期望和要求?我们应如何更好地满足他们的要求?(2)政治管理。即运用各种手段争取政治、法律和社会各方面的支持,需要回答:哪些因素会影响组织战略?他们对战略持什么态度?他们的影响力如何?应运用什么策略和手段去争取支持力量、化解反对力量?

(3)运营管理。即通过有

效整合、利用组织内部资源来实现组织的战略目标,需要考虑为了达到组织目标,组织应该在组织结构、组织文化、

[4]

人力资源、财务资源等方面进行哪些变革和创新等。

图2??政府战略管理的SWOT模型

该模型的核心是战略制定和战略评价。企业在应用SWOT模型制定和评估战略时主要基于内外部环境分析,同时考虑管理价值和社会责任等因素,提出备选战略,并对战略进行评估和选择。政府在制定和评估战略时,也要对内外部环境进行分析,并在此基础上制定和评估战略,两者的主要思路是一致的。但是由于政府与私人部门具有不同的特征,同时新公共管理背景下的政府管理与传统政府管理也具有很大差异,因此,政府战略管理的SWOT模型与私人部门SWOT模型有很大的不同。一方面,政府战略管理更加重视对使命与价值、战略可控性以及政治支持等因素的分析;另一方面,在内外部环境分析等环节的分析中,也具有与私人部门不同的内涵。

政府战略管理SWOT模型基本要素是:1.使命与价值分析

使命与价值分析体现了新公共管理背景下政府管理与传统政府管理的差异性。在官僚制情况下,政府是中立的,不需要对其使命和价值进行界定,只需要按照指令行事。而在新公共管理看来,政府面临的外部环境日益复杂,这就要求政府根据外部环境的变化重新思考组织的使命和价值,并将其作为战略制定、评估和执行的核心。因此,使命与价值分析贯穿于战略管理的整个过程。同时使命和价值分析还对内部和外部环境的评估过程产生影响。同样的内部条件和外部环境,对于具有不同使命与价值的组织而言,其意义是不同的。成功的政府战略管理需要准确判断与其使命和价值相关的机会与威胁,科学分析与其使命和价值相关的优势与劣势。另外,使命和价值还直接

穆尔的三角模型与SWOT分析方法有一定的契合性,其中政治管理主要是对外部环境主体的管理,而运营管理则主要是对内部资源和能力的管理。然而,该模型与SWOT模型又不尽相同,它更多地从政府战略管理的角度进行考量,包含了比SWOT模型的内部和外部评估更为丰富的内容,主要体现在以下方面:

(1)三角模型更加强调

公共价值,并将其作为政府管理的核心。(2)三角模型更加强调围绕公共价值做好组织的使命管理,并将使命管理作为政府战略行动考量的首要因素。(3)三角模型不仅考虑到了政府在环境因素和内部程序方面的独特性,而且侧重从政府与环境之间的交易因素对政府管理进行考察,例如政府可以利用公共权力整合资源以及争取更多政治支持的努力等。

尽管三角模型较为全面和系统地指出了政府进行战略思考应考虑的因素,但是,它并没有建立逻辑一致的战略管理过程,因此无法直接应用于政府战略管理实践。为

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作用于战略制定和战略评估,战略必须与其使命和价值具有一致性。

当前,我国正在进行新一轮的政府机构改革,这是我国政府面对日益变化的外部环境所采取的重大战略举措,同时也是对政府使命和价值的重新界定。例如,深圳市政府机构改革精简幅度达到1/3,将所有部分整合为委、局、办,并分别重新界定这些组织的职能,这对于政府的工作方式,以及政策制定和执行等都将产生深远的影响。再如,近年来,我国在医疗卫生体制改革、教育中长期规划等过程中进一步强调了医疗卫生、教育等事业的公益性质,这实际上也是一种使命和价值的重新界定的过程,说明政府已逐步回归公共价值的轨道,重新承担起提供公共服务的职责。

2.战略可控性分析

战略可控性分析主要分析组织运用强制力以及其他所掌握的公共权力整合各种外部资源的能力。它体现了政府与私人部门在交易因素方面存在的差异,由于政府与外部环境的交易关系具有不对等的特征,因此,政府比私人部门更加强调战略可控性问题。私人部门在一定意义上也存在战略可控性的问题,但是由于私人部门与环境主体之间主要是平等的交易关系,因此战略可控性因素对于私人部门战略制定和评估而言并不十分突出。相反,由于政府与环境主体在权力上的不对等,战略可控性因素对于政府战略管理而言更为突出。另外,战略可控性问题还体现了现代政府管理中运营管理的特征,例如,政府可以采取合同制、政府采购、业务外包等多种方式来提供公共服务。政府在战略管理中应注重这些手段的综合运用,以确定是否可以达到自己的战略目的。由于战略可控性主要与交易因素有关,因此不宜与内部优劣势评估环节交叉,应将其作为影响战略制定和评价的因素单独进行分析。

我国地方政府在制定区域发展战略时,注重与私人部门进行合作开发和发展,广泛采用市场化手段,增强了政府的战略可控性,提高了其提供公共服务的能力。例如,在城市政府确定中心城区的发展定位时,就需要综合考虑与私人部门合作,以克服城市开发中的资金不足等问题。除此之外,政府在提供公共服务时,还主动与社会组织建立联系,通过与社会组织结成治理网络,共同解决城市发展中的社会难题。这种合作关系以及合作手段的综合运用,对于提高政府战略管理的能力具有重要的意义。

3.政治支持分析

政治支持分析主要分析组织运用各种手段争取权威网络和民众等利益相关者支持的能力。它与战略可控性分析一样,都关注交易因素,不同的是,战略可控性主要分析政府运用强制性权力整合各种资源的能力,而政治支持分析则主要分析各种利益诉求,体现了政府协调各方利益关系的能力。政治支持分析主要包括理解权威网络和公众对政府的需求,把握利益相关者的利益诉求,以增强战略的

针对性和可行性等内容。私人部门也需要把握市场需求,了解顾客的愿望,但是这种顾客需求的分析并不是强制的。相反,由于权威网络和公众拥有对政府的??所有权??,所以政府在战略制定和评估过程中必须接受权威网络和公众的审查和监督。另外,政治支持分析也体现了现代政府管理对利益相关者的重视。正是由于这种交易关系上的不对等,使得政治支持分析成为政府战略管理中的重要环节。同样,由于政府支持主要与交易因素有关,不宜与内部优劣势评估环节交叉,因此我们将其作为影响战略制定和评价的因素单独进行分析。

我国政府在战略制定过程中日益重视对政治支持性的分析。例如,在最近??国家中长期教育改革和发展纲要??的起草和修改过程中,在调研阶段、公开征求意见阶段、文本起草阶段以及文本咨询阶段等环节中,广泛听取教育领域的专家、教育管理者和参与者以及普通民众的意见和建议,提出要??在千差万别中寻求共识,在千头万绪中理出思路??,以争取更多人对于该规划的支持。地方政府在战略制定过程中亦是如此,不仅要了解公众需求,而且还要把握权威网络的政治意图。例如,中央提出区域协调发展的总体战略,地方政府在制定战略过程中就不能只讲竞争而不讲合作,而是要寻求合作共赢。最近沈阳经济区、长株潭经济区等纷纷获批国家综合配套改革试验区,就是地方政府争取中央政策支持的例子。

战略可控性分析与政治支持分析是由于政府与环境主体的不对称关系而需要重点评估的环节。一方面,公众对政府有??所有权??,因此政府战略制定和评估中必须考虑公众诉求;另一方面,政府对环境主体有??强制力??,因此在政府战略制定和评估中必须考虑政府整合外部资源的能力。

战略可控性和政治支持也可以用于对战略议题进行分析。纳特和巴可夫在??公共和第三部门组织的战略管理:领导手册??一书中根据战略可控性和利益相关者的支持将战略议程划分为四种组合:坐鸭、黑马、怒虎、睡狗,以

[5]

此来判断哪些议程应优先进入战略管理议程。也可以说

明战略可控性与政治支持在政府战略管理中具有重要的应用价值。

4.内部和外部环境的评估

内外部环境分析这两个环节在形式上与企业进行SWOT分析的过程是相同的,但是在具体内容上则要考虑政府与私人部门在环境因素和内部程序等方面存在的差异性。因此,政府战略管理中的内外部环境分析在内容上有其独特性。

在外部环境评估方面,应重点对以下因素进行分析:(1)政策因素。政府在制定战略过程中要考虑现有的政策中所蕴含的机会和威胁,例如,地方政府在制定产业发展战略时,就需要考虑国家在产业准入等方面的政策,根据产业指导目录以及国家的相关政策倾向选择地方产业

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发展的方向。政策因素的分析包括财政和货币政策、区域发展政策、产业发展政策以及环境、土地政策等。

(2)经济因素。政府战略具有广泛的影响力,对经济社会发展有着引导作用,当前的经济发展为政府战略的实施提供物质基础,因此在制定战略时要注重经济所处发展阶段的判断和分析,只有在准确把握当前经济发展状况以及发展趋势的基础上,才能制定出具有较高可行性的战略。

(3)社会因素。政府战略不仅受到经济发展阶段的影响,还受到社会环境等因素的影响。例如人口数量、人口的结构和比例以及社会各阶层的发展状况等都将对政府战略产生重要的影响。

(4)竞争因素。政府制定战略的根本目的是为了更好地提供公共服务,公众有??用脚投票??的权利,他们可以与其他国家或者地区的政府进行比较,如果公众对本地政府的战略不满意,就会改变投资或生产行为。因此,政府的战略制定还要考虑与同类组织的可比性问题,而不是仅仅组织自身的情况。只有在对政策因素、经济因素、社会因素和竞争因素进行充分分析的基础上,才能找出组织面临的机会与威胁,制定出有针对性的备选战略。

在内部条件评估方面,应重点分析以下因素:

(1)资源因素。政府在制定战略时,要考虑资源条件的制约。例如,政府在制定城市发展战略时,就要考虑水资源的承载能力等问题,有些地区相对缺水,水资源的开发已近极限,在这种情况下,就不宜布局高耗水行业,而应发展服务业等用水量相对较少的行业。我国许多城市人口密集的地区,城市用水相对短缺,在城市规划中就应考虑水资源等因素。在分析资源条件时,要特别重视对战略性资源的分析。战略性资源是指那些具有价值性、稀缺性、不可复制性和不可替代性的资源,它们对于战略制定具有重要的影响。政府制定战略时的战略性资源既包括有形的资源,例如人才、资金、土地等,也包括无形的资源,例如国家的支持、有吸引力的政策组合以及良好的投资环境等。

(2)能力因素。能力因素是指政府开发整合各种资源以制定和执行战略的能力。资源因素是静态的,而能力因素则是动态的。静态的因素无法直接转化,只有经过开发和整合才能产生效果。能力因素包括动员能力、组织能力、控制能力等。

(二)政府战略管理过程

战略管理不仅包括战略制定,而且还包括战略的评估和执行等环节,是一个由制定备选战略、战略评估与选择以及战略执行等环节组成的系统过程。由于政府与私人部门之间的差异性以及现代政府管理所具有的特点,政府战略管理过程在诸多方面体现出与私人部门战略管理过程的差异。

1.制定备选战略

政府在制定战略时,首先要根据经济社会的发展阶段以及外部环境的变化确定战略议题。战略议题是指具有全局性和广泛影响力的战略性议题,这类议题需要政府优先加以关注。由于这类议题影响面广,因此需要从战略层面进行把握才能理清方向,从而制定出有针对性的政策。我国医药卫生、文化、科技、人才和教育等领域的改革和发展规划,就是针对当前我国改革和发展中的热点和难点问题所提出的专项战略。

在确定战略议题后,需要对组织的使命和价值进行重新界定。这是因为,公共部门的使命和价值通常不像企业那么清晰,对于何为公共性,如何才能实现公共性等问题,可能会存在着意见和分歧。例如,有人认为通过城市建设发展地方经济更符合公共利益,但是也有人会认为加强社会保障,改善公众福利更符合公共利益。此时,就需要进一步明确组织的使命,或者通过对话明确公共价值。我国教育、医疗卫生等重新回到公益性的轨道,就是经过社会各群体的广泛讨论所达成的一致。

在确定了战略议题,明确了组织的使命和价值之后,就需要对内外部环境进行评估。政府在评估外部环境时,主要分析其在政策、经济因素、社会因素和竞争因素等方面面临的机会和威胁,以寻求战略方向。在内部条件分析时,主要侧重资源和能力等因素的分析。在分析资源条件时,既要重视人才、资金、技术等无形资源,也要重视政策环境等无形资源。在分析能力因素时,主要分析其开发和整合各种资源的能力。

在制定备选战略时,还应该考虑到政治支持因素,即要考虑权威网络和公众的需求,并将其纳入战略制定过程,同时,还要考虑战略可控性因素,即要考虑政府与私人部门和社会组织之间的合作关系,以确定战略实施时可以采用的工具和手段。只有这样,才能使得所制定出的备选方案具有可行性和可控性,保证所制定出的战略得以贯彻和执行。

2.战略评估和选择

战略选择和战略评估主要根据内外部环境评估、政治支持分析和战略可控性分析来进行。首先,要判断备选方案是不是与内外部环境相协调,即从外部环境来看,要分析所制定的战略是否充分发掘出政策、经济、社会和竞争因素中所蕴含的机会,同时还要分析战略方案是否可以有效避免上述因素给组织所带来的威胁。从内部条件来看,要分析所制定的战略方案是否充分发挥了人才、资金、土地、政策、环境等方面的优势,同时还要分析战略方案是否与组织的能力相匹配。政治支持和战略可控性因素也会影响方案的评估与选择。利益相关者的博弈可能会对最终结果产生影响,而政府与私人部门和社会组织的关系以及政府运用权力解决问题的能力则影响到最终方案的选择。

3.战略执行

在战略执行环节,要特别重视战略与政策的配套关

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系,以保证所制定的战略可以得到有效的实施。我国政府战略管理过程中经常存在??重战略制定,轻战略执行??等问题,许多战略规划最后都变成??纸上挂挂,墙上画画??,起不到应有的效果。之所以出现这种情况,除了制定的战略缺乏可操作性之外,还在于缺少与战略相配套的政策措施。由于政府战略影响面很广,需要与之配套的政策也是多方面的,这其中既包括财政政策和货币政策等宏观调控手段,也包括产业准入制度、环境和资源约束制度等微观干预手段。由于负责制定政策的部门很多,因此在战略执行环节势必会涉及到相关部门之间的协调和配合,由此增加了战略执行的难度。战略执行除了需要政策配套之外,通常还需要具体项目的支持,例如,最近我国在制定教育中长期改革和发展纲要时,就同时提出了近期拟开展的重点项目,这些重点项目的提出,对于保障战略的有效执行具有重要的推动作用。

四、结论

SWOT模型在应用于私人部门战略管理过程中具有深刻的洞察力。随着新公共管理运动的兴起,政府管理逐渐开始采用私人部门管理的方法和技术,

SWOT模型开始在

政府战略管理中得到广泛的应用。然而,由于政府和私人部门在公共性、环境因素、内部程序以及交易因素等方面存在诸多不同,因此简单地套用SWOT模型会给政府战略管理带来不利影响,需要根据政府管理的特点对SWOT模型进行修正。

模型的修正主要是两个方面,一是在深入分析政府与私人部门差异的基础上,用体现政府管理特性的因素对SWOT模型的内涵进行修正;二是在深入分析新公共管理与传统管理的基础上,将体现政府战略眼光和视野的因素整合进入SWOT模型。

根据上述思想,结合穆尔的三角模型,本文构建了一个政府战略管理概念模型,我们将其称为政府战略管理的SWOT模型。该模型的核心是战略制定和战略评估。与已有的模型不同,我们的模型增加了使命与价值分析、战略可控性分析以及政治支持分析。其中使命与价值分析是贯

TheSWOTModelofGovernmentStrategyManagement:AConceptualFramework

ZhaoJinghua??

XingHua[参考文献]

[References]

[1]邢华.论公共利益与服务型政府建设[J].中国行政管理,2009(7).[1]XingHua.ResearchonthePublicInterestandtheBuilding

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gleModelinGovernmentStrategyManagement.Chinese

PublicAdministration,2009(6).

(作者单位:赵景华,中央财经大学政府管理学院教授,博士生导师;邢华,中央财经大学政府管理学院副教授,经济学博士,北京??100081)

(责任编辑??于??晖)

穿政府战略制定与评估的主线,战略可控性与政治支持主要体现政府与环境主体的交易因素,是影响战略制定和评估的关键性因素之一。另外,我们还对已有的内部和外部环境评估进行了分析,指出政府部门在内部和外部环境评估时应侧重的方面。

我们认为,只有综合考虑使命与价值、战略可控性以及政治支持等因素,并根据政府的特点对已有的战略分析环节进行修正,才能保证政府战略管理的有效性。

[Abstract]Publicityisthecriticalcharacteristicofgovernmentwhichisdifferentfromprivatesector.Governmentconsidersnotonly

organization??sowndevelopmentissues,butalsohowtointegrateavarietyofresourcestoachievepublicvalue.Tothisend,thegovernmentmanagementrequiresstrategicvision,andcarriesoutmissionmanagement,operationalmanagementandpoliticalmanagementbasedonpublicvalueasthecore.IntegrationabovefactorsintotheSWOTmodelcanprovidemoreinsightforthegovernmentandavoidtheproblemsbysimplyapplyingsuchmode.lBasedontheSWOTmode,laconceptualframeworkforgovernmentstrategicmanagementisconstructed,andalsofactorsonwhichgovernmentstrategicmanagementshouldfocusarepointedoutinthispaper.

[Keywords]governmentstrategymanagement,theSWOTmode,lpublicvalue[Authors]ZhaoJinghuaisProfessoratSchoolofGovernment,CentralUniversityofFinanceandEconomics;XingHuaisAssociate

ProfessoratSchoolofGovernment,CentralUniversityofFinanceandEconomics.Beijing100081

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