从性价比角度看“基本公共服务均等化”
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从性价比角度看“基本公共服务均等化” 投稿：顾羮羯
基本公共服务均等化这一命题有值得推敲的地方。举例来说，城市道路用水泥、沥青铺成，平坦而整洁，却时常拥堵；农村道路虽用沙石铺成，但是十分畅通。再如城市垃圾处理比较及时，但空气混浊、噪声烦人；农村垃圾得不到及时处理，但空气清新，环境幽静。如果说基本公共服…
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作者：朱柏铭
财贸经济 2009年01期
基本公共服务均等化这一命题有值得推敲的地方。举例来说，城市道路用水泥、沥青铺成，平坦而整洁，却时常拥堵；农村道路虽用沙石铺成，但是十分畅通。再如城市垃圾处理比较及时，但空气混浊、噪声烦人；农村垃圾得不到及时处理，但空气清新，环境幽静。如果说基本公共服务均等化是指城乡之间，那么，是城市向农村看齐还是农村向城市看齐?答案并不直观。理论的模糊可能影响政策的架构及其实施效果。所以，有必要对此做一番探究。
一、“基本公共服务均等化”概念辨析
(一)国内若干观点评析
近年来，一些学者对基本公共服务均等化的概念作了解释。笔者就典型的几种观点略作述评。
观点1：“建设社会主义新农村，就是要逐步解决农村公共服务严重滞后的问题，……，，强化政府对农村的公共服务，逐步使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务。”①这个观点强调均等化的目标是政府对农村居民提供较多的公共服务。但是，城市之间居民享受的基本公共服务水平并不统一，以城市居民的水平为标杆是否妥当?
观点2：基本公共服务均等化“是政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务”②这个观点强调“不同阶段具有不同标准、最终大致均等”，这是从动态视角考虑的结果，说明基本公共服务均等化是一个过程。然而，“公共物品和公共服务”之间是什么关系?哪些是“基本的”?对此尚欠清楚地交代。
观点3：基本公共服务均等化是指“在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民(不分城乡)享有同样的权利，……，这就是生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。”③这个观点强调均等化的实质是“全国人民享有同样的权利”，这与人的基本需求相衔接，很有意义。但是把六项公民权利视为基本的公共服务是否妥当?
观点4：对基本公共服务均等化的内涵，可以从三个方面来理解。第一，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等；第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。④这个观点强调均等化的实质是公民应该享有机会的均等，这对于促进居民在辖区之间的流动具有现实意义。只是“享有基本公共服务的结果大体相等”该怎样理解?另外，机会均等能否保证结果相等?如果不一定，那么是优先保证“机会均等”还是优先保证“结果相等”?
观点5：“基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。”⑤这个观点强调不分城市居民和乡村居民，这是值得肯定的。但是，“水平大致相当”的衡量指标是什么?参照值是绝对水平还是相对水平，国内水平还是国外水平，对此似乎语焉不详。
(二)“基本公共服务”和“均等化”的理解
1.公共服务。理论界和政府文件中并未对公共服务的内涵给出一个统一的、准确的定义。笔者认为，公共服务与公共产品没有实质性的区别，都是供一个辖区内的社会成员共同消费的，并且在效用上是具有不可分割性的产品或劳务。判别一种产品或劳务属于公共服务还是私人服务，其依据仍然是在消费上是否具有竞争性和排他性。
2.基本公共服务。如果从消费的角度看，它是指那些与低层次消费需要有直接关联、又必须由政府部门提供的产品或劳务，如行走需要的道路、识字需要的学校、无传染病流行的环境等。如果没有这种产品或劳务，人就难以正常生存。而这种产品或劳务的非竞争性和非排他性决定，它们是无法通过市场机制提供的。
3.基本公共服务均等化。如果均等化是指货币形态的，制订一些指标不算太难，如人均财政支出。然而，基本公共服务是共同消费的，要求农村居民获得与城市居民同样的人均财政支出水平是否合理?如果均等化是指物质形态的，那就难界定了。有人主张设立“人均公共绿地面积”、“每万人拥有铺装道路长度”、“犯罪降低率”等指标。⑥然而，这些指标值在各地区的差别是很大的，均等化的标杆难以确定。事实上，要求这种指标值在城乡之间的一致也失去意义。笔者主张，基本公共服务均等化的实质是不同区域居民所感受的基本公共服务性价比水平大体相当。
二、性价比层面上的基本公共服务均等化
(一)基本公共服务性价比的经济学解释
基本公共服务性价比是指公众消费基本公共服务所获得的满足程度与交纳税费所承受的牺牲程度之比。这一概念内在地蕴含着一种经济学的理念。即政府在供给基本公共服务时，应以消费者为着眼点，使消费者感到物有所值。怎样理解“物有所值”呢?
运用拉格朗日乘数法，可得
(6)式左端即为基本公共服务性价比，右端为私人产品性价比。显然，从经济学角度看，基本公共服务性价比是指基本公共服务的边际效用与基本公共服务的边际成本之比。
(二)基本公共服务性价比水平的评议
为弄清基本公共服务性价比的差异程度，笔者构建了一个“三环四要素评议模型”(见图1)。“三环”即采集评议信息、反馈评议结果和运用评议结果；“四要素”是指公众、政府、评议机构和基本公共服务。在实际评议时，尚需解决一些具体问题。
2.评议结果的矫正。基本公共服务性价比评议会受到多种因素的影响，因而，有可能使评价结果与实际情况发生一定的偏差。(1)政府故意隐瞒信息。比较容易被隐瞒的信息是借公共服务之名行私人服务之实。例如，警员利用警车接送儿女上学，而把相关费用计入巡逻成本之中。(2)公众有“理性忽视”的倾向。政府故意隐瞒相关信息，公众就采取“知道多少就算多少”的态度，即理性的无知。性价比评议涉及税费负担的分摊，而在间接税为主的国家，公众并不了解自己实际承受的税费是多少。(3)公众缺乏专业知识。如公众能真真切切地感受到警察的服务态度，但对其工作效率却因缺乏必要的专业知识而无法判断。(4)公众有归因错误的可能。如公共安全服务，人口流动性、收入分配差距、警力配备状况、心理健康程度等都会影响公共安全。或许政府一直致力于预防和打击犯罪，但是只要发生一次偷盗事件，公众就会认定政府不作为。(5)可度量性低。有些基本公共服务的效果与提供者行为之间的因果关系模糊，如环卫工人数量和清扫次数与环境卫生状况之间，因为环境卫生还取决于居民的习惯、道德风尚等因素。
三、基本公共服务均等化应以公众意愿为导向
(一)优先选择意愿表达而非“以足投票”
意愿表达是指公众在政治领域通过直接或间接投票、口头或书面发言等方式，表示自己对于基本公共服务的偏好和满意程度。当面临基本公共服务低性价比时，公众应该首选意愿表达而非以足投票。主张优先选择意愿表达，乃基于以下理由。
1.基本公共服务的供给不存在竞争性(见图2)。在图2中，横轴代表根据市场失灵程度从高到低的服务数量，假定收益曲线随市场失灵程度的增加而减少，成本曲线有差异。以足投票的成本与市场失灵的程度呈正相关，即随着市场失灵程度的提高而以逐渐增加的速率上升。而意愿表达的成本以一个固定的速率随市场失灵程度的增加而上升。在OM范围内，以足投票的成本低于意愿表达的成本，此时应当选择以足投票；在MN范围内，意愿表达的成本低于以足投票的成本，此时应该选择意愿表达。当市场失灵程度超过N点时，两种办法都不可取。
图2 “以足投票”与意愿表达的成本
基本公共服务是市场失灵程度很高的产品，因此，从节省成本考虑，首先应当向政府表达关于基本公共服务供给的不满意见。当然，这种不满可以是喃喃的埋怨，也可以是强烈的抗议。当意愿表达无济于事时，再选择以足投票。
2.公众与政府之间是一种双边交易关系。公众通过纳税“购买”政府提供的基本公共服务，公众与政府之间是一种利益交换关系。理论上，这种交换应该遵循等价原则。政府有责任使自己提供的基本公共服务符合公众的偏好。倘若公众对基本公共服务不满意时，不是选择意愿表达而是首选以足投票，事实上就是放弃对合法权益的追索。
3.信息技术的发展使得意愿表达的成本大大降低。公共政策最好由公众自己参与、自己表决。但是，高昂的成本一直阻碍着公众直接参与决策。互联网、电子邮件、手机短信、专线电话等现代信息技术使公众可以直接表达对基本公共服务的意愿，这是过去时代的人无法想象的。
(二)实现分项、分区的意愿表达
意愿表达是公共经济学中的难题。但是，分项、分区能降低意愿表达的难度。
1.基本公共服务项目越明确，公众显示真实偏好的可能性就越大。政府笼统地宣称，已经将征收的税费全部用于提供基本公共服务了，公众往往表示怀疑。政府应就社会治安、中小学校、公共绿地、卫生设施、背街小巷整治等基本公共服务，分项征求公众的意愿。项目越具体，公众就越容易判断自己从基本公共服务中获得的收益，也就越了解和认同政府的行为。以提供特定基本公共服务为目的的税收容易使公众判别性价比。如城市维护建设税、教育费附加等，如果实行专款专用，那么，公众就不难判断城市街道、路灯、环境等与自己所承受的负担是否匹配。
2.辖区中人数越少，产生基本公共服务重叠需求的可能性就越大。如对环境卫生、道路交通等的需求，表现出某种程度上的一致性和趋同性。阿罗(K.Arrow)认为把个人偏好加总成集体偏好是不可能的。但他得出这个结论是有严格的约束条件的。现实中政府部门经常通过“加总”公众的偏好作出决策，只不过那是破坏约束条件的结果。经常遭到破坏的两个条件是“定义域的非限制性”和“非个人独裁”。其实，辖区范围越小，人数越少，偏好重叠的可能性就越大，意愿表达越有效。
只要借助于现代信息技术，公众支付的成本会大大降低。公众可以把互联网作为意愿表达的平台。在互联网上，有许多来自公众的形形色色的意愿表达，然后形成政府决策。即：平面媒体的采访与报道—互联网转载—网友留言—形成集体偏好—影响政府决策。那些没有能力购置电脑也不会操作电脑的人通过什么途径表达意愿呢?可以实行免费拨打公开电话的制度。
四，迁居：实现基本公共服务均等化的最终选择
(一)迁居可能是公众无奈的选择
笔者认为，蒂博特(C.M.Tiebout)的以足投票理论存在两个局限性。一是没有考虑“退出”的交易成本。居所的迁移不仅要考虑就业机会、历史文化、地理位置、气候条件等因素，还要考虑迁移成本。例如搜集迁入地相关信息的费用、与迁入地房产商谈判房价的费用、雇人搬家的费用、迁入新居后办理相关证照的费用等。如果考虑到这些成本，人们未必愿意“以足投票”。二是忽视了在人口过多情况下地方政府的愿望。在人口密度过高、地方政府长官又非公众直接选举产生的辖区，地方政府不仅不担心居民外迁，反而为居民纷纷外迁而窃喜。在以下两种情况下，公众只能选择退出该辖区。
1.公众无法进行基本公共服务性价比问责。问责的本意是对受托经济责任的追究。公众问责的合法基础是“权为民所授”。公众将自己的一部分资源以税收的形式交给政府，由政府提供基本公共服务，这是一种经济性的委托—代理关系。如果代理人未能提供高性价比的基本公共服务，委托人就可以追究代理人的责任。如果问责机制名存实亡，公众只能“一走了之”。
2.政府无法提高基本公共服务性价比水平。有些地区特别是偏远山区，人口并不多，交通不便且多受山体滑坡等自然灾害威胁，政府与其设法增加基本公共服务的供给，还不如动员山民迁居到山下甚至城镇。
(二)提供迁居机会比单纯增加财政转移支付更有效
有学者认为，实现公共服务均等化的关键是完善转移支付制度。这种观点未必完全正确。
1.转移支付的功能不完全局限于基本公共服务均等化。促使外部性内部化、鼓励提供优质品(Merit goods)、弥补财政缺口和实现横向财政公平，都是转移支付的功能。即使在中国，类似于退耕还林补助这样的转移支付，就不是出于基本公共服务均等化的目的。
2.基本公共服务均等化并不完全是财力问题。例如义务教育服务和公共卫生服务，没有足够的财力，政府就无法充分供给。但是，没有合格的教师和医生，财力再多也不会有效率。山区、边远地区，工资再高也留不住人才，因为教师、医生是人，他们自己也有消费基本公共服务的诉求。近几年，中西部地区大量务工人员进入东部沿海地区，直接的动机固然是挣钱，但从公共经济学视角看，这是一种迁居行为。迁入地政府为他们提供基本公共服务，就体现了均等化。
注释：
①马凯：《如何理解“十一五”时期若干重大战略任务》，《经济日报》2005年11月4日。
②于吉：《关于加强政府公共服务职能的几点认识》，中国(海南)改革发展研究院编《聚焦中国公共服务体制》，中国经济出版社2006年版，第71页。
③唐钧：《“公共服务均等化”保障6种基本权利》，《时事报告》2006年7月7日。
④常修泽：《逐步实现基本公共服务均等化》，《人民日报》2007年1月31日。
⑤迟福林：《公共服务均等化与人的全面发展》，中国网(china.com.cn)2007年1月19日。
⑥李寅权；《吉林省政府公共服务问题》，中国(海南)改革发展研究院编《聚焦中国公共服务体制》，中国经济出版社2006年版，第167页。
作者介绍：朱柏铭，浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财政学系主任、教授、硕士生导师。（310027）
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