协同治理:关键变量、影响因素及实现途径

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协同治理:关键变量、影响因素及实现途径

发布日期： 2013-12-28 发布：  

  2013年第3期目录       本期共收录文章20篇

　　〔摘要〕 治理群簇具有复杂的理论谱系，协同治理的恰当定位依归其性状良好的协同性特征，依托协同理论与治理理论的深度耦合。较之治理群簇中的其他理论，网络、协作、整合是协同治理的三个关键变量，作为显性因素的利益状况、作为隐性因素的社会资本、作为共享因素的制度和信息技术是协同治理的三大影响因素。协同治理的实现，需要从调控影响因素的作用域出发，以激发显性因素表达、优化网络关系结构，注重隐性因素培育、深化协作互动机制建设，加大共享因素供给、促进整合功能发挥为路径。
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　　〔关键词〕 协同治理，关键变量，影响因素，实现路径
　　〔中图分类号〕D62 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）03-0073-05
　　面对日益复杂、跨界的公共问题，突出协调配合、协同增效的协同治理在公共服务供给、危机管理、社会建设等众多领域显得日益重要。然而，协同治理研究在中国尚处于起步阶段，成果多集中于协同治理理论的应用，深层次的学理探讨不足。虽然协同治理的提出源于协同理论与治理理论的结合，但两者的耦合研究仍不够深入，多局限于治理理论框架，尚未将协同理论实质性嵌入治理理论之中。究其原因，一是对协同概念本身的界定较难，多视角、多场域背景下学者对其解释各有所持；二是处于成长阶段的治理群簇存在“理论丛林”（指治理群簇中的诸多理论），协同治理与其他治理之间的理论界限并不十分明晰，只有通过认真比较甄别，协同治理才能在理论丛林中觅得恰当的定位。因此，界定协同治理关键变量及影响因素，对于明确协同治理实现路径、梳理其学理脉络和理论价值具有重要意义。
　　一、治理群簇视阈下协同与治理的耦合性和协同性
　　治理群簇具有复杂的理论谱系，协同治理的恰当定位，既要回答其缘何由协同理论和治理理论耦合而成，又要回答群簇背景下其如何相较其他治理理论而存在。
　　治理理论体系是一个由诸多相关理论构成的群簇，内容具有多重侧重。有的侧重基础理论建构，有的侧重从结构、技术和工具等应用层面分析；有的强调对西方治理理论的介绍和反思，有的注重中国实践层面治理工具开发、政府部门变革与制度环境创新以及治理评估框架构建等。然而，治理理论体系并未构成全新的公共行政学范式，其仍处于成长期。“治理理论试图拥有自己的‘学科基质’，但最终只获得了一个有些生硬的新旧混合体。它也未能彻底解决自己的学科逻辑问题。” 〔1 〕在批判新公共管理和寻找新公共行政范式的同时，学界提出网络化治理、协作性公共管理以及整体性治理等理论。这些理论或是对原有理论的批判，或是对环境变迁的适应。整体性治理回应新公共管理所导致的碎片化现象，协作性公共管理则是对科层制和新公共服务所强调的回应性的超越，一定程度上，网络化治理则是对信息时代下网络社会的适应。
　　协同理论与治理理论有着内在的耦合。其一，两者内涵相近，特征相似。治理所强调的主体多元化、治理过程的互动性、治理的善治目标取向与协同内含的多元主体结构、机制性和目的性殊途同归。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。” 〔2 〕 （P4 ）在公共行政范式向治理范式转换的诸多范式中，只有治理理论能充分体现协同思想，并以包括协同论在内的系统科学为基础。其二，两者都着眼系统，对象同一。治理具有系统性特征，是对多元主体网络系统的治理。治理模糊了传统意义上公共、私人和第三部门以及国家与社会的界限，试图构建多元主体广泛参与、彼此高度合作的治理系统。协同理论亦以系统为研究对象，关注协同效应涌现，探讨自组织过程以及结构和功能如何变化。其三，两者可以互相借鉴，功能互补。治理本质上是一种复杂性管理，是对公共事务全球化、复杂化和跨界等异质性问题的回应，有效治理要求其借鉴包括协同学在内的复杂性科学。治理理论所运用的一些诸如自组织、互动过程、新的社会合作组织等关键词和话语显示其本质上是一种以系统科学等复杂科学范式为基础的复杂性管理。〔3 〕协同学作为研究社会自组织现象的系统科学，在刻画治理过程的有序性和治理结构有效性以及促进多元主体合作、治理能力提升等方面具有启发意义。正如哈肯所言，社会协同学将描绘一幅人类未来生存与发展的新蓝图。因此，协同理论与治理理论的耦合以及协同治理理论的演进有其独特的价值。
　　协同性是治理群簇视阈下协同治理耦合体的主导特征，是协同概念的集中反映，主要表现为三个方面：其一，协同治理具有多元主体结构，是对多元主体协同状态的静态阐述。其二，协同治理具有机制性，协同机制是协同过程的抽象化，也是协同效应实现的动态路径。其三，协同治理具有目的性或功能性。目的是多元主体协同的动力源泉，目的达成是协同过程终止、协同功能发挥进而协同效应实现的标志。由此，性状良好的协同性特征将是理解协同治理的关键，它一方面要完整反映协同概念中的关系结构、机制和功能等信息，另一方面又要确保这些信息在治理群簇中起到显著的标示、区别作用。一种极端情形是，治理群簇中没有丝毫协同性特征，那么对协同概念的简单引申便可起到区分作用，此时协同治理被看作近似为治理，这也是目前协同治理不能突破治理概念框架的症结所在；另一种极端情形是，治理群簇中存在某种可完整表达协同概念信息的理论，而此时协同治理的提出将毫无意义，其提出只会造成治理谱系混乱。然而，现实理论图景是治理群簇中存在协同概念的影子或片段信息，我们需要通过信息比较、综合才能显示协同性特征的完整性。因此，性状良好的协同性特征，对于协同治理在治理群簇中的恰当定位意义非凡。
　　二、协同治理的关键变量：网络、协作和整合
　　协同理论与治理理论的内在耦合性，使二者深度耦合成为可能。协同治理的协同性特征，使协同治理得以与治理群簇中的其他理论相区别而存在，从而获得独立生存空间。具体而言，网络化治理、协作性公共管理和整体性治理等治理理论与协同性特征中的关系结构、机制以及功能有极大关联，但其皆是部分相关，性状良好的协同性特征则是对协同信息要素的完整反映。因此，寻找性状良好协同性特征的过程，将是界定协同治理关键变量的过程。 　　（一）协同治理与网络。网络关系是异于市场、科层的网络节点之间的关系，网络关系结构是网络协同效应实现的必要而非充分条件。网络组织与协同效应之间并非简单的线性关系，其并不天然具备产生协同效应的能力。只有对网络组织进行治理，合作各方的协同效应预期才可实现。〔4 〕由此，网络化治理所强调的网络组织或结构与协同概念存在关联。
　　协同治理强调子系统之间的竞争与合作、支配与服从、平衡与涨落等多元、多维的关系结构，网络化治理中网络组织或节点之间的关系是对其关系结构的贴切表达，因之，网络可以有效描述协同性特征之关系结构。网络多元节点之间是平等合作关系，节点之间的关系及节点地位变化皆由利益、资源、目标变动所致。同时，节点之间的关系是多维的。既有网络内部节点之间的关系，又有节点与外部网络的关系；既有市场交易关系，又有社会交往关系；节点之间的关系既可以通过科层、市场等正式机制来维护，又可以借助信任、声誉等非正式机制予以强化。“任何社会，现代的或传统的、专制的或民主的，封建主义的或资本主义的，都是由一系列人际沟通和交换网络构成，这些网络既有正式的，也有非正式的。其中一些以‘横向’为主，把具有相同地位和权力的行为者联系在一起，还有一些则以‘垂直’为主，将不平等行为者结合到不对称的等级和依附关系之中。” 〔5 〕 （P203 ）可见，网络能较好表达协同治理中多元主体关系结构。网络关系结构能够充分发挥多元主体力量，消弭其机会主义价值取向，保证主体关系结构的有序性。
　　（二）协同治理与协作。协作性公共管理理论的提出，顺应了新公共服务理论的发展趋势，是对“科层制”和“回应性”等传统公共行政理念的挑战和超越。工业时代科层制下的协调观遵循“命令-服从”逻辑，而协作性公共管理视阈下的协作观则适应了信息时代下网络关系结构治理的要求，遵循“双向协调-平等合作”逻辑。同时，新公共管理潜意识地视公民为服务的被动消费者，忽视与之协作，而协作性公共管理则重视主体互动积极性发挥。因此，相较于其他协作观，协同治理的协同性特征与协作性公共管理视阈下的协作观有更显著的关联。
　　互动是协作的重要特征。协作互动既是对协同治理网络关系结构的维护，又是协同效应实现的动态机制和协同关系结构产生协同效应的桥梁。协同治理重视利益协调和资源配置，强调多元主体之间的互动激励。为此，在谈判阶段，要确保参与主体谈判收益最大化；在承诺阶段，要防范免费搭便车问题产生；在承诺兑现和绩效评估阶段，要确保承诺兑现以及各阶段以互惠原则进行。〔6 〕同时，多维网络关系结构的维护，要求加深协作主体之间的横纵向互动，既包括横向节点之间的关系黏合，也包括纵向节点与网络之间关系的嵌入。此外，协作可以通过正式或非正式互动机制，进一步优化网络关系结构，推进协同主体互动过程的可持续和协同效应的实现。在社会政治系统治理中，动态治理方法强调互动的过程和变化方面，缺乏约束的动态性将导致系统的无法定位甚至解体 〔1 〕，因此，协作互动的机制化约束着其动态变化的可能偏离，这有利于进一步通向协同增效。
　　（三）协同治理与整合。协同与整合既区别又联系。从系统科学角度理解，整合虽在协同效应涌现中发挥功能，实现结构整合、机制整合和功能整合，但其只是协同概念中一个与结构、机制相并列的模块和变量，整合包含于协同中。当然，协同治理可以借鉴整体性治理视阈下的整合观。一方面，系统思想与整体主义的契合，为协同治理借鉴整体性治理提供了哲学基础。整体主义是系统思想的基本观点，刻画了事物内在要素之间紧密结构和发展的动态过程，由之，协同理论等系统思想内蕴对多主体、全过程整合的整体主义思维。另一方面，公共治理领域整体主义的复兴，批判了个体主义思维，为协同治理提供了可资借鉴的研究方法。
　　协同治理重视对网络关系结构的整合，追求结构的有序性：一是强调平衡网络内节点之间的利益关系，重视节点之间的沟通、协调以及目标冲突的化解。网络节点须立足其资源优势，嵌入外部网络，开展多维跨界合作，实现内外资源整合和自身持续、有序发展。二是重视对协作互动机制的整合，确保协作互动的方向性。协作互动机制是实现协同效应的关键，但机制的多元并不意味着机制效应是不确定的。强调协同效应是互动机制的目标走向，易于控制机制变动的随意性、保证不同机制的协调进而促进协同效应的实现。因此，可以克服特定子机制缺陷和协调多元机制冲突，有效促进多元主体之间的良性互动。三是重视功能整合，以期获得有效结果。协同增效不是关系结构、互动机制的自然延伸，其实现过程可能存在功能断裂、功能异化现象。通过对功能的整合，有利于克服“碎片化”现象以及保障协同治理整合功能的发挥及其结果的有效。
　　三、协同治理的影响因素分析
　　基于对协同治理的不同理解，学界分析了利益、资源、目标、社会资本、信任、互动、制度以及信息技术等影响因素。根据这些因素之间的关联程度，可将其粗略划分为利益状况、社会资本、制度和信息技术等三类因素。诚如前文述及，网络、协作、整合是协同治理的三个关键变量，为了明确实现协同治理的可能路径，便需进一步探讨类因素的作用域以及类因素对上述关键变量的作用机理。
　　（一）显性因素：网络关系结构中的利益状况。结构本质上是利益格局，网络关系结构是多元主体之间利益状况的凝结。协同治理诸影响因素中，利益与资源、目标具有内在的一致性。资源是网络关系结构确立、发展的能量源，是主体利益实现的凭借；目标是网络关系结构形成的黏合剂，是主体对其利益的公开主张。由于利益状况因素在一定程度上易于被外显、察觉和估量，因此是影响协同治理的显性因素。网络关系结构静态地反映了利益、资源、目标等显性因素在协作和整合等变量中的变动，是利益状况的主要作用域。
　　利益状况显著影响网络关系结构的形成。网络关系结构作为利益凝结的产物，其形成过程必然伴随多元主体讨价还价式的博弈行为，其中资源和目标是两个重要因素。同时，多元主体基于共同目标形成合作关系，而各自对个体目标的强调使利益博弈公开化，利益格局进而网络关系结构由此形成。利益状况通过协作、整合变量的调节作用，推动网络关系结构变化、发展。利益状况影响主体协作互动的热情，当预期互动能够带来利益状况正向变化时，主体互动的激励效应便会产生。在一定程度上，主体之间网内外、横纵向互动关系的建立以及正式互动机制的运行，皆由预期利益状况正向变化所引致。因此，多元主体立足自身优势，建立了多维网络关系结构，借助常态化正式互动机制，最终实现了利益状况存量的正向变化。伴随着主体之间协作互动的持续进行，进而引起利益状况总体存量的变化，初始网络关系结构将不断向新的关系结构演进。正向利益状况变化易黏合多元主体网络关系结构，利益状况的负向变化将造成关系结构松散，整合功能正是通过对正向利益状况的强化和负向利益状况或利益冲突的消弭来确保主体关系结构的有序性。 　　（二）隐性因素：协作互动机制中的社会资本。社会资本是协同治理的关键，协同治理广度、深度和效度皆取决于其存在状况。社会资本的生成路径决定了其具有累加性、非正式性、不易外显等特征，因而是影响协同治理的隐性因素。作为隐性因素的社会资本具有信任、互惠规范等要素在内的内在关联结构。社会资本与主体互动存在紧密关系，互动是其主要作用域。社会资本的累加效应途经主体互动而获得，反之，有价值的社会资本会促进主体之间走向更深层次的互动。就像拥有常规资本一样，那些拥有社会资本的人往往会积累更多的社会资本，，从而更加利于集体行动。〔5 〕 （P198 ）
　　社会资本影响主体之间的互动激励、横纵向互动关系、正式与非正式互动机制，进而影响协作互动机制对网络关系结构的维护以及协同效应的实现。“动力总是暗含着互动，互动和动力是内在地联系在一起” 〔1 〕 （P223 ）。多元主体之间的互动需要多重激励，既需要利益因素的物质激励，亦需要社会资本的隐性激励。在公共管理领域，公共服务动机与激励存在内在逻辑关系，具有外显效应的公共服务动机要求多元激励 〔5 〕 （P92 ）。社会资本中的信任影响协作意愿，互惠规范约束短视投机行为。信任能够在协同者之间产生安全感和确定感，有利于协作意愿达成和合作成本控制。同样，互惠规范是一种高度安全性的社会资本，有利于有效约束投机，解决集体行动困境。〔5 〕 （P202 ）
　　社会资本不仅激励主体互动，而且影响主体之间的横纵向互动关系。网络内节点之间的关系黏合以及节点与网络的关系嵌入，本质上具有跨界协作特征。跨界协作过程深受信任、承诺等社会资本的影响，协作治理已经成为取代政策制定与执行的管理主义范式的新治理模式。协作过程本身受到利益相关者之间诸如面对面对话、信任建立、承诺增进和共识达成等因素的影响，而且当协作平台能够深化互信、达成承诺、有助于合作中期“小赢”时，协作将趋向于良性循环。〔5 〕 （P543 ）此外，社会规范与正式规范（法律、制度等）不同，其是被灌输出来的，是由模式、社会化（包括公民教育）和惩罚等非正式手段来维系的 〔5 〕 （P201 ）。社会资本主要影响的是协同治理中的非正式协作互动机制。
　　（三）共享因素：整合功能下的制度和信息技术因素。制度和信息技术因素是影响协同治理的共享因素，作用于协同治理的各个变量，本质上具有整合功能。整合的前提在于主体共识达成，而制度是合作共识的理性表达，它可以防范和化解合作冲突，并加速协同治理的整合进程。信息技术是重要的整合工具，能够促进整合功能发挥。从农业时代到信息时代，人类社会渐次出现宗教、官僚、市场以及信息技术等整合工具。在信息时代下，技术可以实现整合进程的动态同步以及跨时空资源、知识的整合。
　　制度、信息技术因素与整合功能的同构性，决定了其对整合功能模块的显著作用。作为外生变量的制度，影响主体关系结构的有序性和协作互动的方向性。网络关系结构是利益博弈产物，有效的制度架构有利于利益格局稳定和主体角色的定位以及利益互动过程合法、有序进行。而作为内生变量的制度，其本身是多元主体利益博弈、协作互动的产物。信息技术将深刻作用于社会管理实践，促使协同治理中多元主体联系更加紧密，主体关系结构更加有序、富有成效，因此信息沟通状况的改善以及组织结构的扁平化将促使组织决策更为科学和高效。信息技术亦将彻底改变人类协作互动环境和工具。随着信息技术进入Web2.0时代，基于互联网的论坛、博客、微博等虚拟社区或社群媒体将极大丰富多元主体互动工具选择和互动效率提升。以政府与企业、公民互动为例，电子政务将成为新的重要沟通渠道，将有效改善多元主体互动效果，提升公共服务绩效。
　　四、协同治理的实现路径
　　协同治理的实现有赖于网络、协作、整合等关键变量作用的发挥，而这些变量深受利益状况、社会资本、制度和信息技术等因素影响。由此，协同治理实现的关键便是对上述变量及其影响因素的调控。
　　（一）激发显性因素表达，优化网络关系结构。利益、资源、目标等显性因素的表达，能够稳定多元主体的协同治理预期，优化网络关系结构；相反，忽视主体利益诉求，一味求同压异，主体关系结构将会变动不居和稳态荡失。为此，首先要激励相关主体利益表达，正视其利益需求。相关主体之间应坦诚布公，尊重彼此利益关切，视利益表达为协同治理实现的前置条件而非障碍。同时，要重视阶段性合作利益分配，稳定多元主体合作预期，以此促进合作的持续健康发展。其次要使资产专有和资源互依并重，实现主体优势互补。协同治理旨在多元主体协同效应的实现，而非一元主体封闭性资产专有、垄断排外。资产专有在确权资产归属的同时，更加强调产权明晰对多元主体交易、合作深化的激励，以此实现资源最优配置和主体之间的优势互补。最后要制定清晰的协同战略目标，确保主体关系结构的有序性。目标是利益主张的公开化，协同战略目标能够平衡主体之间的短期和长期利益，有助于防范、化解合作冲突；同时，清晰协同战略目标，亦是对主体之间角色的明确界定，有益于主体关系结构的有序化。
　　（二）注重隐性因素培育，深化协作互动机制建设。作为隐性因素的社会资本，与协作互动机制紧密关联。社会资本的累加效应经由互动而生，社会资本的培育有助于深化协作互动机制建设。为此，首先要弘扬协同精神，强化主体互动激励。协同治理所内蕴的协同精神，不仅有利于保障集体决策的科学化和民主化，而且有利于公共领域善治目标的实现。协同精神的弘扬，要求公民以主人翁心态积极参与公共事务治理，与利益相关者开展对话、辩论和协商，从而激励主体互动和促进社会良性发展。其次要培育社会资本，推进主体之间横纵向互动关系的纵深发展。为此，多元主体应积极参与协作互动平台建设，提高互动频率、提升互动质量；努力深化互信，承诺与守诺并重，外在承诺与内在承诺结合，谨防机会主义侵袭；采取措施，惩罚不合规主体，培育具有正向效应的社会资本，净化多维网络关系。最后要重视协同治理中的互惠规范建设，充分发挥主体之间非正式互动机制的作用。詹姆斯·科尔曼认为互惠规范的存在，可以使行动的控制权从行动者转移到其他人手中，行动具有影响他人的后果（积极的或消极的）。〔5 〕 （P201 ）通过主体之间价值认同、情感联结、互补互助、利他行为激励等，可以有效发挥协作互动机制中非正式机制对正式机制的补充和润滑作用。 　　（三）加大共享因素供给，促进整合功能发挥。制度和信息技术等共享因素的有效供给，有利于整合功能的发挥与协同效应的实现。为此，一方面要强化制度的有效供给。一要完善相关配套制度建设，促进制度之间的良性互动，为整合功能的实现创造良好的政策环境。制度互动是影响制度有效性及协同治理目标实现的重要因素，相关配套制度的完善将为整合功能进而协同效应的实现提供法律制度保障。在宏观架构上，既要促进多元主体之间横纵向互动制度的衔接、配套，又要通过制度保障主体之间的正式互动机制与非正式互动机制的互补以发挥协同作用；在具体内容上，政府应营造有利于激发多元主体协同治理的外部环境，建立与之相适应的体制和机制，如加大对协同治理创新的政策支持以及对多元主体协同成果的认定与保护等。二要提升制度本身活力，保证主体结构的有序性和协作互动的有效性。制度是多元主体协作互动的产物，制度的动态更新、日趋完备，有利于激发制度活力和改善制度绩效。为此，应积极发挥协作平台的利益协调功能，完善主体参与、谈判沟通以及权责体系、监督、绩效评估等制度建设，促进网络关系结构的优化和协作互动机制的深化。另一方面，要重视信息技术的有效供给。信息技术是整合功能发挥的必要手段，通过引入计算机、网络、广播电视等信息技术，促使网内外资源的整合，拓展协同治理多元主体协作互动的平台，促进组织之间的协作互动，改善沟通效果，优化组织决策。
　　参考文献：
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　　〔6〕Peter Smith Ring， Andrew H. van de Ven. Development Processes of Cooperative Inter-organizational Relationships〔J〕. Academy of Management Review ，1994（19）.
　　责任编辑 周 荣

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