国外公共危机管理机制纵横谈

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国外公共危机管理机制纵横谈

●王德迅

“公共危机”通常是指一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态。“公共危机管理”也称“突发事件应对机制”或“紧急状态管理”，一般指公共危机的减缓、预警、化解和恢复等全过程的应

象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施的组织体系，其中包括由日本地方政府行政“一把手”牵头的都道府县危机管理机构。

二、完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。从公共危机管理的实践来看，不少国家在构建危机管理机制的

径、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。

四、理性的国民危机意识是公共危机管理的基础。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而占，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个社会危机管理的基础。许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。在日本的政府出版物中，涉及防灾减灾内容的就有《建

对安排。进入２１世纪以来，频仍的“天灾人

祸”撞击着人们的神经，从“９?１ｌ”恐怖袭击到俄罗斯人质事件，从非典肆虐全球到印度洋海啸席卷沿岸，从“苏丹红”食品危机、日本列车脱轨事故到美国“卡特里娜”飓风灾害，各种突发事件严重威胁着人类安全和社会稳定。如何应对危机并实施有效的管理，已成为摆在世界各国政府面前

同时，先后建立了比较完备的法律法规体

系。实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。美国一贯重视通过立法来界

定政府机构在紧急情况下的职责和权限，

先后制定ｒ上百部专门针对自然灾害和其

筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮

书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等１０余种刊物。孩子们刚上幼儿园，就会被带到地震模拟车上体会大自然狰狞的一面。家家户户的门窗附近，都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包，就连新潮的电脑游戏，也专门开发考验人们在强震下应急对策的软件。通过这些举措，日本国民不但提高了危机意识，而且掌握了急救知识、逃生的要领以及自救互救的本领。澳大利亚的防灾教育深入人心，政府不仅设立了全国灾害管理学院，培养危机管理的专业人才，而且不忘对普通百姓灌输危机防范意识，如向每户居民邮寄有关反恐的资料，指导人们在发生恐怖事件时如何应对。德国把

亟待解决的重大课题。

尽管各国国情不同，也存在着地域和意识形态上的差异，但不少国家在构建危机管理机制方面大都具有“核心小、法律全、信息灵、意识强”的特点。

一、首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心。一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。美国于２０世纪７０年代建立以总统为核心的危机管

他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧

急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。韩国危机管理机制比较有效．也主要得益于完整的法律体系。韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾

害和人为灾害三个大类，其中包括《自然灾

害对策法》、《农渔业灾害对策法》、《灾害救济法》以及《灾害对策法》、《森林法》、

《高压气体安全控制法》、《生命救助法》

等，为有效应对各种突发性灾难提供了权威的依据。

三、媒体的积极介入是公共危机管理

理机制，总统可以召开国家安全委员会讨

论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。俄罗斯在长期应对各类危机的实践中，形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构。任何重大的危机管理方案与

的关键。一些国家的媒体作为政府危机管

理主体的一个组成部分，扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色，被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。例如，德国政府重视在公共突发事件中与媒体的互动，要求政府公务员自觉遵守“回答记者和传媒提

增强国民的危机意识作为危机管理的一项

重要内容，政府利用“危机预防信息系统”（ＤＥＮＩｓ）向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识。例如，通过

宣传手册、互联网、展览以及听众热线，重

点介绍如何应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机等；居民保护与灾害救助局

出的每一项问题”的法则，形成了为记者服

务、为传媒服务、为公众服务的传统。日本

出版《居民保护》季刊，普及防灾救灾知

识。韩国非常重视防灾宣传和教育，，有关部门印制了宣传手册，图文并茂，易看易懂，效果很好。韩国政府还规定每年的５月２５日为“全国防灾日”，在这一天举行全国性的“综合防灾训练”，通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务，提高应对

将媒体视为“政府应对危机的最好朋友”。早在１９６１年制定的《灾害对策基

本法》中就明确规定日本广播协会（ＮＨＫ）属于国家指定的防灾公共机构，

行动都必须由总统来敲定，总统不仅是危

机管理的核心，还是国家元首与军队统

帅，掌握着广泛的行政权和立法权。日本

的危机管理机制是以内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气

从法律上确立了公共电视台在国家防灾

体制中的地位。总之，在社会突发性危机事件的处理和应对中，各国政府着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系，使媒体成为传播政府决策的途

灾害的能力。爨圜

（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所所长助理）

万方数据

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