国外公共危机管理机制纵横谈30

发布时间：2016-12-23 18:39

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国外公共危机管理机制纵横谈；发布时间：2009年08月18日10:39作者：；“公共危机”通常是指一种危及全体社会公众生命财产；国外公共危机管理机制的特点；尽管各国国情不同，也存在着地域和意识形态上的差异；完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障；媒体的积极介入是公共危机管理的关键；（ＮＨＫ）属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确；理性的国民危机意识是公

国外公共危机管理机制纵横谈

发布时间：2009年08月18日 10:39 作者：王德迅

“公共危机”通常是指一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态。“公共危机管理”也称“突发事件应对机制”或“紧急状态管理”，一般指公共危机的减缓、预警、化解和恢复等全过程的应对安排。进入２１世纪以来，频仍的“天灾人祸”撞击着人们的神经，从“９·１１”恐怖袭击到俄罗斯人质事件，从非典肆虐全球到印度洋海啸席卷沿岸，从“苏丹红”食品危机、日本列车脱轨事故到美国“卡特里娜”飓风灾害，各种突发事件严重威胁着人类安全和社会稳定。如何应对危机并实施有效的管理，已成为摆在世界各国政府面前亟待解决的重大课题。

国外公共危机管理机制的特点

尽管各国国情不同，也存在着地域和意识形态上的差异，但不少国家在构建危机管理机制方面大都具有“核心小、法律全、信息灵、意识强”的特点。首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心。一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。美国于２０世纪７０年代建立以总统为核心的危机管理机制，总统可以召开国家安全委员会讨论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。俄罗斯在长期应对各类危机的实践中，形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构。任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定，总统不仅是危机管理的核心，还是国家元首与军队统帅，掌握着广泛的行政权和立法权。日本的危机管理机制是以内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施的组织体系，其中包括由日本地方政府行政“一把手”牵头的都道府县危机管理机构。

完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。从公共危机管理的实践来看，不少国家在构建危机管理机制的同时，先后建立了比较完备的法律法规体系。实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。２００５年１月，美国重新构建危机管理机制，制订了新的《国家应急反应计划》。根据该计划，美国将设立一个永久性的国土安全行动中心，作为最主要的国家级多机构行动协调中心。《国家应急反应计划》将利用国家紧急事件管理系统，为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序，，并明确了职权和领导责任。日本到目前为止，共制定有关危机管理（防灾救灾以及紧急状态）的法律法规约２２７部。此外，为了配合防灾救灾法律的组织实施，日本要求各级政府针对本身的业务权责制订防灾计划、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划。计划的内容，虽因机构层级的不同，详细程度有差别，但均包括灾害预防、灾害应急以及灾后重建等不同阶段所应实施的防灾救灾工作及内容。韩国危机管理机制比较有效，也主要得益于完整的法律体系。韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三个大类，其中包括《自然灾害对策法》、《农渔业灾害对策法》、《灾害救济法》以及《灾害对策法》、《森林法》、《高压气体安全控制法》、《生命救助法》等，为有效应对各种突发性灾难提供了权威的依据。

媒体的积极介入是公共危机管理的关键。一些国家的媒体作为政府危机管理主体的一个组成部分，扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色，被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。例如，英国重视突发事件中政府与媒体的协作，要求有关机构在平时必须作好准备，把配合媒体作为紧急反应计划的一部分进行讨论和演习，并任命受过专门训练的新闻官员负责媒体事务，甚至要求电话总机接线员和其他员工也必须清楚地知道在接到媒体询问时该怎样应答。德国政府重视在公共突发事件中与媒体的互动，要求政府公务员自觉遵守“回答记者和传媒提出的每一项问题”的法则，形成了为记者服务、为传媒服务、为公众服务的传统。日本将媒体视为“政府应对危机的最好朋友”。政府早在１９６１年制定的《灾害对策基本法》中就明确规定日本广播协会

（ＮＨＫ）属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位。韩国在１９９５年发生三丰百货公司倒塌事件后，也参照日本的做法，于１９９６年根据《灾难管理法》将韩国公共电视台（ＫＢＳ）列为报道灾难的指定台。法国有一套比较健全的新闻发布制度，从国防到外交，从自然灾害到恶性事故，在事件发生后，基本都能在第一时间由国家有关部门直接发布信息，以杜绝社会上的猜测和不良传闻，显示国家发言人的权威。总之，在社会突发性危机事件的处理和应对中，各国政府着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系，使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。

理性的国民危机意识是公共危机管理的基础。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个社会危机管理的基础。许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。在日本的政府出版物中，涉及防灾减灾内容的就有《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等１０余种刊物。孩子们刚上幼儿园，就会被带到地震模拟车上体会大自然狰狞的一面。家家户户的门窗附近，都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包，就连新潮的电脑游戏，也专门开发考验人们在强震下应急对策的软件。通过这些举措，日本国民不但提高了危机意识，而且掌握了急救知识、逃生的要领以及自救互救的本领。澳大利亚的防灾教育深入人心，政府不仅设立了全国灾害管理学院，培养危机管理的专业人才，而且不忘对普通百姓灌输危机防范意识，如向每户居民邮寄有关反恐的资料，指导人们在发生恐怖事件时如何应对。德国把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”（ＤＥＮＩＳ）向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识。例如，通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线，重点介绍如何应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机等；居民保护与灾害救助局出版《居民保护》季刊，普及防灾救灾知识。韩国非常重视防灾宣传和教育，有关部门印制了宣传手册，图文并茂，易看易懂，效果很好。韩国政府还规定每年的５月２５日为“全国防灾日”，在这一天举行全国性的“综合防灾训练”，通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务，提高应对灾害的能力。

国外应对危机的实践

美国应对“９·１１”恐怖袭击与“卡特里娜”飓风灾害。发生于２００１年的“９·１１”事件，不仅给美国人民的生命财产和社会经济造成了巨大损失，而且使其国家危机管理机制面临重大考验。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、社会稳定、防范新一轮袭击以及恢复正常社会和经济生活等方面起到了重要作用。首先，在遭受恐怖袭击４５分钟后，布什总统发表电视直播讲话，以稳定民心。与此同时，政府采取“关闭整个联邦政府、关闭国内机场、证券市场无限期休市”等措施；国防部长命令全国战备提高到“防卫三级”；立即启动联邦应急计划，协调２８个联邦机构以及美国红十字会的行动，协助地方政府与州政府应对国家紧急灾难。根据联邦应急计划，布什总统命令发放联邦救灾物资，明确交运急救物资至灾区的程序和职责。其次，美国的媒体作为沟通政府和公众的桥梁，在危机事件中释惑解难，发挥了不可替代的重要作用。第三，危机过后，亡羊补牢。“９·１１”之后，美国政府采取一系列措施，及时弥补危机管理方面的漏洞。２００１年９月１５日，布什宣布成立国土安全办公室（２００２年６月升格为国土安全部），主要任务是：分析情报并阻止恐怖袭击；保障运输和边境安全；紧急情况处理和迅速反应；应对生化和放射性武器的袭击。此外，将美国的安全分为５个等级，从低到高由绿色、蓝色、黄色、橙色和红色显示危险程度。

当然，美国政府对各类危机事件的应对中，也暴露出一些问题。２００５年８月２９日，凶猛的“卡特里娜”飓风横扫美国路易斯安那、密西西比和亚拉巴马等州，造成严重人员伤亡和财产损失，其中新奥尔良市更遭灭顶之灾。而美国政府在此次救灾中反应迟钝同样遭到“飓风”般的批评。究其原因，一是重视防范“人祸”，忽视应对“天灾”。“９·１１”之后，美国政府将独立性和灵活性较强的联邦紧急事务管理署（ＦＥＭＡ）并入以反恐为首要任务的国土安全部。降格后ＦＥＭＡ职能遭到严重削弱。二是救灾专业人才短缺。在包括ＦＥＭＡ署长在内的８名领导干部中，有５人没有任何救灾经验。此外，多数自然灾害管理部门处于负责人缺位状态。三是贫困让灾区“雪上加霜”。在新奥尔良市的近５０万人中，有１／４人口处于美国贫困线之下，而发生在月底的飓风使十多万穷人和老年人因为没有交通工具或支付不起租车费用而无法撤离。

日本应对地震灾害。日本有“地震国”之称，全国平均每天约有４次地震，全世界里氏６级以上的地震，２０％都发生在日本。１９９５年１月日本曾发生举世震惊的阪神大地震，当时由于对地震危机的预警能力差、信息渠道不畅，使政府在危机面前惊慌失措，而僵化的危机管理机制，又使中央与地方自治体之间、政府各部门之间过于强调本部门的职能权限，互相推委扯皮，延误了救灾的有利时机，结果造成６４３６人死亡及失踪，受到公众和媒体的强烈指责。阪神大地震给日本政府留下了深刻的教训，同时也成为其转变危机管理观念、推动危机管理建设的契机。

２００５年３月２０日上午１０时５３分，日本福冈县以西海域发生里氏７级地震。地震造成当地大部分列车和城铁停止运行，高速公路暂时关闭，福冈、佐贺两县通讯大面积中断。地震发生后不到１分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息（在日本，只要发生里氏３级以上地震，各电视台都会通过文字和画面迅速报道）；日本ＮＨＫ电视台中断了所有节目，反复播放地震现场和震灾发生后的情景：倒塌的房屋、停运的列车，避难者和接受治疗的伤员等。

不到１１时，日本首相小泉在路上接到震灾报告；１１时，日本政府在首相官邸危机管理中心设立“官邸对策室”；灾害发生３０分钟内，政府各省厅的防灾负责人赶到危机管理中心集合，并启动内阁府地震防灾情报系统，分析研究由自卫队、警察、消防、国土建设省通过直升机拍摄的图像资料，统计人员伤亡和建筑物受损情况，讨论应急对策。此外，内阁府、气象厅、消防厅、总务省、警备厅等１４个府省厅根据所辖范围分别设立“灾害对策室”，实施对口救灾工作。文部科技省负责对灾区的文化设施及学生的安全情况进行统计；厚生劳动省负责医疗救治及避难场所的安排；经济产业省承担紧急物资调运的任务。与此同时，自卫队灾害派遣队、警察的广域紧急救助队、紧急消防援助队以及海上保安厅已开始搜索失踪者。

１２时３０分，气象厅官员举行记者新闻发布会，通报地震的位置、特点以及灾情，并向福冈县沿岸和长崎县沿岸发出了海啸警报，要求居民不要靠近海岸或尽快离开海岸；１５时２０分，以内阁府政策统管官（负责防灾）为首的情报先遣队２０人和以内阁府副大臣为团长、１３个府省厅２５名职员组成的现场考察团飞赴灾区协助救灾工作；１６时，气象厅举行第二次记者会，通报政府抗震救灾情况；２０时，在内阁府召开相关省厅联席会议，

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