38治理理论与公共行政学范式进步

发布时间：2017-01-03 10:53

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中国社会科学2010年第4期；到了发展；①此时的公共公共行政学科领域几十年的学科积累,而；行政学经典范式如果还没有遭遇危机,至少也是遭遇了；二战后,公共行政学一直在努力寻求建立自己的学科身；流派；沃尔多认为,,固然是公共行政的价值追求,但决不是；③效定的工作、更好的生活和劳动条件、共享文明化的；率显然是手段而不是终极目标,终极问题应该是“为何；④基于对价值念

中国社会科学　2010年第4期

到了发展。“排斥政治与行政二分法是一次巨大的思想转变(intellectualshift),基本上改变了

①此时的公共公共行政学科领域几十年的学科积累,而且在某种程度上降低了该学科的地位。”

行政学经典范式如果还没有遭遇危机,至少也是遭遇了反常。

二战后,公共行政学一直在努力寻求建立自己的学科身份和学理规范。如果说对政治—行政二分及价值与事实分离的普遍怀疑构成了又一种“共识”,中,世纪40年代后期,两位重要的公共行政学者赫伯特?西蒙(H.)Waldo)相继出版了《行政行为》和《行政国家》。②,取向:实证科学取向与政治哲学取向。

流派。

沃尔多认为,,固然是公共行政的价值追求,但决不是核心价值,,由于公共行政对于广大公众生活的各个方面,它应努力通过和理想情境的沟通对话来促使公共行政与公众诚挚互动,其根本目标还是“人类幸福”、“美好生活”。而“好的公共行政”应该让人们在为正义、保障、稳

③效定的工作、更好的生活和劳动条件、共享文明化的成果而奋斗时,获得来自于政府的帮助。

率显然是手段而不是终极目标,终极问题应该是“为何而有效率”?“描述性的或客观的效率概

④基于对价值念是有根据的,并且是有用的,但仅在一个有意识地追求价值的框架中才有用。”

与效率不可分的强调,沃尔多理所当然地反对政治与行政的二分法,主张政治与行政的清晰分

⑤为此,沃尔多后来还重申了民主制公共行政概念。他指界应被一种“有机的相互关系”所取代。

⑥出,如果行政确实是“现代政府的核心”,那么在20世纪,民主理论必然会来拥抱公共行政。

西蒙从价值与事实的关系角度,对政治与行政二分原则提出质疑。受行为主义和逻辑实证主义的影响,西蒙主张严格区分价值问题与事实问题。身为逻辑实证主义者的西蒙指出,价值

⑦尽管政治(政策)与行政的区别命题与事实命题是截然不同的,事实命题可以通过经验验证。

不能完全等同于价值与事实的区别,但它们之间有着密切的联系,政治问题与行政问题都是既包含价值因素又包含事实因素的活动。西蒙提出管理首先是个决策过程,“决策行为是管理的核

⑧西蒙针对以往行政学心”,强调“管理理论的词汇必须从人类抉择的逻辑学和心理学中导出”。

的缺陷,指出任何组织的实践活动都包含着“决策制定过程”和“决策执行过程”,前者与后者一样,也渗透在整个组织当中,决策行为贯穿于整个组织管理活动的始终,因此,公共行政不只是消极的、技术性的被动执行,而是包括了积极的、政治性的主动决策方面的内容。

可以看到,沃尔多竭力反对效率与价值的分离,并因此倡导民主与行政的结合,⑨这开辟了①尼古拉斯?亨利:《公共行政与公共事务》,第58页。

②颜昌武、刘云东:《西蒙—沃尔多之争:回顾与评论》,《公共行政评论》2008年第2期。

③D.Waldo,TheAdministrativeState:TheStudyofthePoliticalTheoryofAmericanPublic

Administration,NewYork:TheRonaldPressCompany,1948,p.69.

④Ibid.,p.203.

⑤Ibid.,pp.2022205.

⑥D.Waldo,“DevelopmentofTheoryofDemocraticAdministration,"AmericanPoliticalScienceReview,

vol.46,no.1,1952,pp.812103.

⑦赫伯特?A.西蒙:《管理行为》,詹正茂译,北京:机械工业出版社,2004年,第49—50页。

⑧赫伯特?A.西蒙:《管理行为》“前言”。

⑨沃尔多的这一主张后来得到了文森特?奥斯特罗姆的回应。后者针对所谓“威尔逊范式的基本定理”,?92?

治理理论与公共行政学范式进步

公共行政学的规范性研究路径。与沃尔多相比,西蒙认为由于行政包括积极的、政治性的主动决策,价值要素和事实要素可以结合在同一目标中,因而价值问题可通过决策过程解决,只有单纯的决策执行过程才是纯粹技术性的,公共行政学应该对技术性过程展开实证研究。抛开其分歧不论,沃尔多与西蒙都敏锐地抓住了经典范式的根本症结———政治—行政二分法,而效率与价值在概念上或者过程上的分离(其背后是政治—行政二分),还是一种价值判断,在他们看来都是不成立的。

以西蒙—沃尔多之争为标志,,公共政策、新公共行政(NPA)、公共管理(public)(NPM)等学派相继出现。,但能否解决好

①政治与行政的关系、,。

1968年9月,,第一次明诺布鲁克会议举行,新公共行政学宣告诞生。NPA(H.G.Frederickson)认为,传统的公共行政学试图回答的问题是,,或者如何在保持特定的服务水平前

②提下尽量少地使用资源。新公共行政学增加了一个新问题,即这种服务是否增进了社会公平。

围绕着社会公平这个核心,新公共行政提倡代表性、回应、参与和社会责任感;还特别鼓励公

③民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以“顾客”为

中心。这一模型尽管引起了热烈的讨论,却从来没有被广泛地接受,相反可能由于“缺乏概念上的连贯性、没有明确的宪法基础,没能生根立足,容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发

④而不予理睬”。NPA的致命弱点在于,未说明如何将社会公平的理念通过一种可行的制度来实

⑤现,即使到1988年第二次明诺布鲁克会议时,这一弱点依旧存在。

价值导向归于“沉寂”的同时,更有效率导向的“公共行政学”———新公共管理却有了重大进展。“与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等;与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等。然而在这些‘新鲜’术语背后,　　　　提出了“民主制行政范式的基本定理”,称“民主制行政理论并不拒斥官僚制行政理论。但是接受民主

制行政理论,的确意味着拒绝这一观点,即官僚制理论对于所有类似的政府都是惟一良好行政的理论”,“民主制行政作为一种一般的公共行政,可以作为官僚制行政的替代类型,与官僚制行政相并列。”(参见文森特?奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》,毛寿龙译,上海:上海三联书店,1999年,第116页)不过,文森特?奥斯特罗姆的民主制行政理论尽管吸收了托克维尔的结社思想,但对于能够容纳这种行政“范式”的民主制度本身却未能做更深入的探讨。

①　参见郁建兴、冯涛:《寻求效率与公共性的平衡:从公共行政学发展史来看》《思想战线》,2010年第1期。②　H.G.Frederickson,“TowardaNewPublicAdministration,"inJ.M.ShafritzandA.C.Hyde,eds.,

ClassicsofPublicAdministration,4thed.,北京:中国人民大学出版社,2004年,第330页。

③　有研究者指出,新公共行政的倡导者所强调的“顾客”这个术语在公众与公共行政管理者中同样带来

了混乱。相比之下,“公民”这个概念更贴切地阐明了公众在公共行政体系中的位置。参见康特妮、马克?霍哲、张梦中:《新公共行政:寻求社会公平与民主价值》,《中国行政管理》2001年第2期。

④　戴维?米勒、韦农?波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,邓正来译,北京:中国政法大学出

版社,1992年,第613页。

⑤　与1968年第一次明诺布鲁克会议相比,新公共行政似乎在平和地加固自己的核心价值观、相关性以及

目的,对民主价值观和社会公平的接受变得明朗。然而,在如何执行公共服务和全球化经济时代如何管理方面却没有什么进步。参见康特妮、马克?霍哲、张梦中:《新公共行政:寻求社会公平与民主价值》,《中国行政管理》2001年第2期。

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①英国学者胡德(C.Hood)将新公共管理内涵及特征刻画‘效绩’仍然作为重要的评判标准。”

为七方面内容:向职业化管理的转变、标准与绩效测量、产出控制、单位的分散化、竞争、私

②贝维尔(M.Bevir)、罗茨(R.Rhodes)等也指出新公共管人部门管理的风格、纪律与节约。

③显然,新公共管理主要理的中心学说是:以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点。

指向是突破官僚体制的低效和僵化,但政治与行政(管理)、得到解决。如Lawton所指出的,尽管不同的国家存在着差异,相关联的基本价值正在被改革所破坏。:1以更少的资源开展工作使管理人员的士气大大受挫;(2)利益之间的冲突;(3);(4)过度的权力;(5)不断扩大的公共—私人

④。

,影响力。,公共管理中“政策管理”、“政治管理”或“战略管理”的研究提供了一个整合政治与管理的框架或机会,⑤公共管理(学)既强调实证,也强调规范;⑥不过,混合了多个传统、论域极为广泛、观点庞杂的公共管理并未专注于政治与行政的整合,整合的实际进展也是有限的。公共管理学派的主要贡献在于明显地拓宽了公共行政学的研究论域和问题。然而,一方面“公共管理的出现实际上是在政策学派内复活了公共行政的研究”;另一方面公共管理“没有形成统一的广泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。在关于公共管理的学科性质等问题上,存在的分歧仍然很大,争论也很激烈。……公共管理是一门艺术、科学还是职业,

⑦由此可见,公共管理学派更多迄今并无定论。此外,在研究方法上,也存在着很大的分歧”。

地暴露出公共行政学范式危机时期内部规则的“松弛”现象。

NPA和NPM等流派尽管在众多论点及方法上有所创新,经典范式却仍是问题依旧。西蒙—沃尔多之争或许并不是非此即彼,但公共行政学却经常在工具与价值之间顾此失彼。事实上,NPA和NPM等诸流派中还没有任何一种理论和方法得到公共行政学界与实践界大多数人士的支持,也都未能冲破效率与价值的悖论。在库恩的意义上,当今公共行政领域正缺乏一个

⑧我们这个学科大多数人认同和支持的范式。

如前所述,既然效率与价值的悖论植根于政治与行政二分,那么新的公共行政学范式如何可能的问题,便可转化为政治(民主)与行政如何实现“拥抱”的问题。通常说来,出于控制的需要,管理只有在集权条件下才会更有效;出于民意表达和实现的目标,政治过程则更需要

①王丽莉:《新公共管理理论的内在矛盾分析》,《社会科学研究》2004年第6期。

②C.Hood,“APublicManagementforallSeasons?"PublicAdministration,vol.69,no.1,1991,pp.

3219.

③M.Bevir,R.RhodesandP.Weller,“TraditionsofGovernance:InterpretingtheChangingRoleofthe

PublicSector,"PublicAdministration,vol.81,no.1,2003,pp.1217.

④A.Lawton,EthicalManagementforthePublicServices,NewYork:OpenUniversityPress,1998,

p.20.

⑤马骏、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武汉大学学报》(社会科学版)2002年第1期。

⑥陈振明:《公共管理范式的兴起与特征》,《中国人民大学学报》2001年第1期。

⑦马骏、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武汉大学学报》(社会科学版)2002年第1期。

⑧J.S.朱恩:《行政管理新视维:解释和批判理论》,《北京行政学院学报》1999年第3期。

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治理理论与公共行政学范式进步

①但也有论者认为,“民主在政治—民主;这样政府就处在两难之间。行政的二分法(现在可以

②如果一种新的理论可以描述民主怎样穿透认为这是一种神秘的方法)中是可以双向流动的”。

政治与行政的壁垒,那么二分法的消解及效率和价值的融合均将成为可能,范式更替就可能发生。就此而论,治理理论确实作出了重要贡献。

三、治理理论:?

、全球化等现实挑战的回应。但是,治学主张:(1)去中心化,,向地方分权、向社会分权,;(2)多中心,政府之外,政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态;(3),但认同并倡导等级、网络和市场的组合及相互渗透;(4)多种层次的治理与多种工具使用的并存,治理可以在跨国家、国家、地方等多个水平上进行,在实践上则可以“通过规制、市场签订合约、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等”不同的工具,③并借助于市场、层级和网络的结构使用这些工具。另外,治理理论强调,在治理中,国家(政府)和公民双方的角色均要发生改变,国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面,公民则不再是消极被动的消费者,而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者;在公民参与中,第三部门成为主要的组织载体。治理理论的一些具体论点经常与新公共管理(NPM)、公私伙伴关系(PPP)等思潮混同,治理一词的含义也十分广泛,以至于弗里德里克森感慨:“治理,到处是治理。”(“Governance,GovernanceEverywhere")然而,如果治理理论的民主层面得到更多重视,混同现象便较容易得到澄清。治理理论的民主论点不仅使治理理论在当代民主理论、公共行政学理论中独树一帜,也是它得以突破经典行政学范式的关键。

众所周知,强势民主、协商民主等理论都认为公民参与是克服代议制民主局限的良方。治理理论同样强调公民参与,它由于主张多层次和多中心的治理结构,因而其参与式民主模式更加具有现实性,也更加容易渗透到行政过程中。治理理论关于民主的基本观点包括:第一,民主的核心制度并非民族国家。民主的实现需要地方、区域、民族国家乃至国际层次的协同实践。在公共服务提供中,中央政府应当扮演一种推动者、规制者以及标准设定者的角色,而非直接的供给者或决定具体方向或服务内容的角色。第二,公共服务提供本身必须是多元的,以便公民有机会参与到有关公共服务以及不同机构提供服务之能力的决策之中。第三,民主的组织形式既可以是全国性的也可以是区域性的。某些特定服务的使用者,关注特定政策议题的公众形成的政治社区与那些基于特定地区形成的政治社区一样具有合法性。最后,问责是一种更全面的过程。选民选择他们的代表很重要,但是人们应当拥有更多的机会与公共服务提供者进行直

①张康之:《对政治与行政二分原则的审查》,《国家行政学院学报》2001年第4期。

②查尔斯?J.福克斯、休?T.米勒:《后现代公共行政》,楚艳红等译,北京:中国人民大学出版社,

2002年,第17页。

③杰瑞?斯托克:《地方治理研究:范式、理论与启示》,《浙江大学学报》(人文社会科学版)2007年第

2期。

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①接对话,并对后者的绩效进行直接监督。

治理理论不否定国家的功能和代议制民主的作用,但不认为存在着适用于所有尺度的民主形式,也不认为民主只可能存在于政治领域,这构成了治理理论与其他政治民主理论的主要区别。较低层次上的、更直接的民主的主要作用正在于行政方面,它们与民族国家的代议制民主相互支撑,代议制民主提供了大规模社会民主化所需要的宪政秩序,议制民主在行政领域中的“无能”。、企业有效连接在一起,形成种种新的有机组合,、多层次的民主图像及其运行机理,,,即,并将民主的功能范围扩大到行政领

②这样,,治理理论为如何更新自上而下的科层制域。

。治理实践活动也表明,行政未必一定与民主相排

③。斥。

如果说治理理论中的参与民主论点已然突破了政治与行政的二分法,那么其直接效果在于应对了传统公共行政范式难以应对的效率和价值悖论。治理理论家对单纯的效率追求表示了警惕,但也没有把价值追求抽象化。斯托克曾在他的著作中明确批评了NPM的管理主义倾向,即

④的意义上,斯托克等也针对某些论者将治理的观点理解为“多水平、非等级使在“新治理”

化、协商和无关政治的,包含了公私网络和准自治执行机构的治理”提出批评,认为如果将政策制定的动力学理解为无关政治的,将政治理解成无关权力的,那么治理的观点中将没有任何固定的东西;如果将社会选择的动力理解成无关政治的或管理主义的,那么治理的观点也将是

⑤科勒—错误的。科赫(B.Kohler2Koch)等根据对欧盟和欧洲国家的研究也指出,治理转型(governanceturn)同时表现为两个方面的发展,一是治理研究开拓了一个精致的过程维度,用于探索政策形成和执行的类型、工具和条件以及各种不同的行动者;二是治理体现了各种层次

⑥彼得斯(B.G.Peters)则不仅注意的制度转变并对解决问题的能力和民主责任形成了冲击。

⑦可到治理与政治、民主的相关性,还认为治理的民主功能可提高政府进行有效管理的能力。

见,治理理论家看到了民主、价值与效率的同一性。治理理论关于多中心、多层次、多种治理

①P.Hirst,“DemocracyandGovernance,"inJ.Pierre,ed.,DebatingGovernance,NewYork:Oxford

UniversityPress,2000,pp.13235.

②P.Frissen,Politics,GovernanceandTechnology:APostmodernNarrativeontheVirtualState,MA:

EdwardElgarPublishingLimited,1999,p.122.

③SeeinJ.PierreandB.G.Peters,Governance,PoliticsandState,NewYork:St.MartinπsPress,2000,

Chapter7.

④“新治理”即治理理论中描述的那些以网络为主要特征的治理,它是相对于“老治理”(即NPM)而言

的。参见R.Rhodes,“TheNewGovernance:GoverningwithoutGovernment?"PoliticalStudies,vol.44,no.4,1996,pp.6522667.

⑤V.ChhotrayandG.Stoker,GovernanceTheoryandPractice:ACross2DisciplinaryApproach,

London:PalgraveMacmillan,2009,p.19.

⑥B.Kohler2KochandB.Rittberger,“ReviewArticle:The‘GovernanceTurn’inEUStudies,"Journalof

CommonMarketStudies,vol.44,no.1,2006,pp.27249.

⑦B.G.Peters,“GovernanceandComparativePolitics,"inJ.Pierre,ed.,DebatingGovernance,New

York:OxfordUniversityPress,2000,pp.36253.

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