防范权力异化的财政民主问题研究

发布时间：2020-09-21 19:52

　　 本文着眼于财政民主的控权机能,以防范财政权力异化为目标,通过研究财政民主的控权机理,分析财政民主控权的制度载体,并针对当前财政民主机制存在的问题尝试性的提出改进建议。本文内容具体包括如下章节:第一章主要对财政民主的基本理论进行概述,以此作为进一步深入研究的基础。本章首先对民主的概念、财政的概念、财政民主的概念分别进行界定,在规范性民主概念和描述性民主概念基础上,提出了应用性的民主概念,将民主界定为防范权力异化的机制。在此基础上提出了财政民主的概念,即防范财政权力异化的一种权力运行机制;在界定概念的基础上,基于财政民主问题交叉学科的性质,分别从不同学科视角进一步探索了财政民主的本质,提出了财政民主本质的三个不同面向,即财政学视角的公共物品需求与供给的均衡、政治学视角的权利与权力间的良性互动及法哲学视角的权利本位;探讨了财政民主的构成要素体系,对包括参与、宪政、法治、分权和竞争在内的体系内容展开分析,论证它们作为财政民主内容体系一部分的根据理由。其中,参与是财政过程中民主的具体实现形式,是财政民主的应有之义,宪政和法治是针对民主机制自身的先天缺陷而施加的实质与形式两个方面的外部限制,分权和竞争则是财政民主下有效约束财政权力的具体方法;分别从价值论、方法论和认识论三个方面探究了财政民主的哲学基础。其中,财政民主的价值论基础为自由和平等、方法论基础为现实主义、认识论基础为多元主义;梳理了财政民主的实现条件,包括作为文化条件的权利文化、契约文化和制度文化,作为社会条件的市民社会及其公共领域与私人领域的区分,作为经济条件的财产权及其物质形态,作为政治条件的租税国家;明确了财政民主的实现形式,即法治,具体包括租税法律主义和预算法治两个方面,分别对应于租税民主和预算民主。第二章主要探讨财政民主预防财政权力异化的机理,以此作为前一章基础性研究的进一步延续、深化和后一章制度载体问题研究的基础。本章首先对财政权力进行铺垫性的概述,具体介绍了权力、财政权力的定义,将权力界定为人与人之间的一种具有强制性服从特征的社会关系,而财政权力则是财政过程中或与财政过程密切相关的权力,是一种内容与政治、经济相关的主体为国家的公权力,是一种与立法权、行政权和司法权具有直接或间接关联的多种具体权力聚合体。财政权力的本质是公共性,而财政权力的合法性源于人民的信任。信任主要与信息相关,是介于知与不知之间的状态。在信息不对称的财政过程中,对财政权力的信任是相对的、不信任则是绝对的。基于相对的信任财政权力获得了合法性,基于绝对的不信任则,需要对财政权力施以外部约束。财政权力作为权力的集合体,主要包括征税权和预算权,这两种权力还可以进一步划分为更为具体的权力类型;在概括论述财政权力的基础上,进一步分析了财政权力的异化问题,对财政权力异化进行界定,认为财政权力异化是指财政权力在运行过程中背离了财政权力的公共性本质,走向了自由,亦即权利和民主的对立面。财政权力异化的结果是其自身丧失合法性和正当性。财政权力异化的直接表现为财政预算最大化,而具体表现形式为决策失误、寻租和腐败。决策失误涉及到掌权者的能力问题,即所谓的“庸官”,因自身能力局限而造成决策上的失误,同样辜负了人民的重托,属于权力异化的形式之一。而寻租和腐败则与能力无关,主要涉及到掌权者受到私人欲望的主导而滥用权力,使得财政权力背离民主的统制,即所谓的公权私用;进一步分析了导致财政权力异化的原因,主要从民主机制下财政职能的扩张和政府自身的利维坦嗜好两个角度分析财政预算最大化的原因;重点阐述了防范财政权力异化的三种机制,即借助于道德教化的自我约束机制、借助于分权的制衡机制、以权利制约权力的互动机制。其中权利制约权力是财政民主控权的主要机制,并具体分析了权利控制权力的基本原理,探讨了能够在财政民主下对财政权力施加约束的权利类型和权利内容。最后阐述了财政民主对于防范权力异化的意义。第三章主要分析财政民主控权机制的制度载体,作为对上一章内容的进一步深化。在本章中,主要阐发作为财政民主控权机制运行载体的四种制度。具体包括如下:首先是选举制度。对财政权力进行民主统制,不能忽略选举制度在约束掌权者上的价值。当选民的自由选举权与民主机制下权力附期限特点相结合时,选举制度在一定程度上能够约束权力。同时,也探索了选举制度在约束权力上的限度,并分析了其中的原因;其次是租税法律制度。租税法律主义原则下,形式法治自身所蕴含的法治原则能够对征税权力施加约束,这些原则主要是富勒所阐发的法治八项原则。税法自身的法律原则也能够控制征税权,这些原则主要包括量能课税原则和比例原则。这两项原则涉及到了实质法治的原则控制问题,与前述的形式法治原则相对。其中,量能课税原则是从纳税人的负担能力角度控制征税权,而比例原则是从纳税负担合理性的角度控制征税权。税制的不同设计、选择同样可以施加控制于征税权。课征对象的物质形态会影响到对征税权的制约,相较于劳务、物质财产,货币形态的课征对象更有助于财政民主和制约征税权。纳税人能够自主操控、选择的税基有助于约束征税权,而比例税率相较于累进或累退税率,更符合财政民主的控权理念;再次是预算法律制度,这主要是针对预算权施加的外在制度约束。特殊的税制选择不仅可以约束征税权,也可以控制预算权。一般而言,能够有效建立税基与财政支出互补性的专款专用税制有助于控制预算权。预算过程中的分权及制衡是防范预算权异化的主要制度设计,预算过程的分权主要集中在代议机构和政府之间,代议机构行使预算审批权和预算监督权,政府行使预算编制权和预算执行权。在分权的基础上,鉴于代议机构与政府间实力对比悬殊而无法有效制衡,有必要将司法权引入预算过程,使其与立法权联手共同制约政府的权力,保障预算过程中权力达致平衡以实现彼此制约。财政赤字、公债和通货膨胀均与预算权的过度膨胀有关,在分析三者间与预算权异化关系基础上,主张通过恢复预算平衡原则的方法有效约束预算权,达到“量入为出”的目标。具体的技术性预算方法与财政民主的机制运行密切相关,也可以对预算权施加外部控制,主要包括零基预算、绩效预算和复式预算三种预算方法。零基预算有助于遏制政府预算支出自然的膨胀倾向,绩效预算能够提高政府预算支出的效率,而复式预算则与财政透明息息相关。法治条件下强调预算的法律性能够克服预算约束软化的弊病,应该在依法行政过程中将“法”的外延拓展至预算,坐实预算的法律身份,维护预算的法律资格,保证预算的法律属性。最后是财政透明法律制度,这是财政民主的必要条件,也是约束财政权力的重要制度载体。财政透明法律制度体系包含两方面的内容,即预算公开法律制度和政府信息公开法律制度,分别对应于知情权和信息公开义务。我国现行的《预算法》虽然对预算公开进行了系统的规定,但立法的视角依然不是权利,知情权依然无法可依。而《政府信息公开条例》则存在法律层级过低的问题,有必要将其上升为“法律”。第四章主要分析财政民主防范权力异化的改进路径,作为全文的最后总结。本章从权利实现的维度展开研究,从四个角度分别探讨完善财政民主机制、制度的路径、方式、方法问题:一是观念改进路径。强调借助财税法制度所具有的“财政幻觉”,改变制度下人们行为选择的预期收益或预期成本,直接影响到人们的行为动机,使其作出行使权利的自发、自觉性选择,以此培育全民的公共权利意识,促使权利主体“为权利而斗争”。二是制度改进路径。这里主要涉及财政透明制度的民主改造和纳税人诉讼制度建构障碍的破除两个方面内容。对于财政透明制度而言,当前主要是对其进行以权利本位为法哲学基础的民主改造,分别从时间、成本、途径和内容四个维度重新厘定财政透明的标准,以适应财政民主的理念要求。对于纳税人诉讼制度构建而言,当前并不存在技术性的障碍,主要阻碍源于传统观念上的包袱和理论基础的薄弱。传统的权力文化和“官本位”观念形塑了权力对公共利益维护的独占意识,这种思维上的惯性成为通过权利维护公共利益的纳税人诉讼制度建立的主观障碍。当前理论界缺乏对作为纳税人诉讼制度法哲学基础的公共权利问题研究,导致纳税人诉讼的理论深度不够、基础不牢,致使纳税人诉讼的相关理论游离于社会主义法治理论体系之外,而无法有效融入其中。三是主体改进路径。通过对民主机制下给付行政的运行风险的评估、分析,明确给付行政下家长主义式的权力干预危险。主张通过引入补充性原则、地方政府间的竞争机制来防范政府权力异化。除此之外,财政民主自身的控权机制也可以针对给付行政施加控制,消除给付行政自身的风险;四是技术改进路径。研究了现代信息技术的发展对于公共舆论、知情权实现、信息平等权的影响。现代信息技术使公共舆论的主导权由政府向人民、由官方向民间转移,这一趋势契合了民主的理念。现代信息技术为知情权的实现提供了技术保障,使财政透明更加具有可操作性。现代信息技术降低了信息发布、传播和获取的成本,使信息消费不再局限于少数人,这有助于实现信息的平等权,有效消除信息歧视。但现代信息技术在消除传统信息歧视问题的同时,也在创造新的信息歧视,应该通过信息平等权的保护予以有效防范。
【学位单位】：河北大学
【学位级别】：博士
【学位年份】：2015
【中图分类】：F810;D082


本文编号：2823923