分权框架下的地方政府环境策略选择及治理效应评估

发布时间：2020-07-19 03:20

【摘要】：环境分权是政府实行环境公共治理的一项重要制度安排,作为政府经济学以及传统公共财政学的研究范畴,环境分权以实现政府内部有效划分环境公共品供给责任为目标。自80年代里根时代推进财政分权改革之后,一系列西方环境联邦主义研究自成一派,并着重论证环境公共治理效率的影响因素,这些研究认为环境治理效率不仅取决于各国财政制度、经济发展水平以及能源消费结构,同样取决于中央政府环境治理模式以及地方政府环境策略博弈等原因。从各国环境治理实践来看,中央政府普遍采取事实上的环境分权制度,其中中央政府负责统一制定环境政策以及环境标准,地方政府则保证相关环境政策法规的执行与监管,环境保护职责通过中央与地方合作治理的模式在各层级政府之间实现合理配置。因此如何理解分权框架中的中央和地方政府环境策略选择行为逻辑,中国式环境分权程度的测度,以及分权效应对环境质量影响的程度等命题都是本篇博士论文研究的焦点。基于欧美环境联邦主义理论(environmental federalism)的分权治理思想,主要存在两个核心议题:一是在多级政府行政体系中,应该将环境政策尤其是环境标准的设定主体划分给哪一级政府;二是环境分权(environmental decentralization)治理是否可以生成有效率的规制水平;其中分权治理结构的设定是以地区异质性和地理外溢问题作为研究的逻辑起点,而对分权治理的效率问题则侧重于实证支持,尤其是对地方政府环境“逐底”策略行为的检验。本篇论文首先对环境分权的研究成果进行梳理并展开相应理论研究,通过比较地方完全分权(pure decentralization)、中央完全集权(uniform federal policy)以及中央—地方合作治理(cooperative federalism)三种模式下的环境福利差异,分析中央政府环境治理模式选择的临界条件;通过建立中国地区间环境标准策略演化博弈模型,探讨中国地方政府实施有效环境标准策略的长期演化均衡条件。目前中国环境分权结构整体呈现出“执行分权”而“标准集权”的混合特征。这种执行分权在缺乏中央严格的环境考核制度安排下,容易导致地方政府环境“逐底”(race to the bottom)策略行为,同时标准集权设定又加剧了地区异质化效率损失,地方政府并未发挥因地制宜的差异化环境治理策略。现行环境标准备案办法尽管保证了地方标准建设“保留底线,自主升级”的基本约束,但在缺乏中央相应经济激励的前提下,实施环境标准“向上竞争”意愿不强,大部分地区陷入“囚徒困境”式的向国家最低标准看齐,因此地区采用统一最低标准的效率损失难以估计。分权框架下中国地方政府是否存在“环境逐底”(race to the bottom)策略行为,在采用国家环保部公布的2003-2012年间各省“环评”以及“三同时”项目投资数据研究得到:各地区污染性投资总量的增长取决于双重因素,来自政府财政约束下的赤字驱动以及企业内生排污需求的海港地理驱动。经济发达地区仍是污染总量的主要来源地,污染性投资金额仍维持高位但增速放缓;财政赤字快速增长的欠发达地区政府环境“逐底”动机更加强烈,但在“三同时”大型项目投资上争夺乏力;控制海港变量后显示沿海地区财政赤字项与大型项目投资具有显著正向关系;三大热点经济区域中,环境自净能力最弱的环渤海地区政府“逐底”行为最为明显。对于中国式环境分权对环境治理绩效的影响的实证检验,本文基于Shannon-Spearman指数选取方法构建了中国式多维环境分权综合指标(CEDI),从而实现了在中国现行体制下,客观全面的测度环境治理分权度。通过对各地区环境分权指数与污染性投资和环境污染指数的实证检验后,得出下述结论:各地区环境分权与污染性投资行为呈典型倒“U”型关系;环境分权综合指数与地区终端污染水平同样呈现显著倒“U”型关系;分权与污染性投资的交叉项系数也显著为正,说明分权框架下,地方政府可以通过放松“环评”审批而实现“逐底”竞争效应。环境分权治理效应在全球是否具有一般性,本文采用全球78个国家的面板数据,根据政府行政层级数筛选出环境分权制国家,并利用倾向得分匹配法(PSM)评估分权制度对环境质量影响的平均处理效应,研究表明:世界范围内环境分权治理与环境质量之间显著为负,基于环境联邦主义理论的“去集中化”管理实践在统计意义上不利于环境问题的改善;财政分权与环境质量呈现出先增后减的倒“U”型趋势;环境分权与财政分权的交叉影响意味着单纯依赖财政手段导致环保激励不足;此外,环境分权治理绩效还取决于国家收入水平的发展阶段。最后一章介绍了完善中国环境公共治理体系的几点政策建议,希望本研究能对提高政府环境分权治理效率以及实施差异化的环境治理模式提供理论依据和经验证明。
【学位授予单位】：东南大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2016
【分类号】：X321
【图文】：

“三同时”,环评,建设项目投资

“环评”通过率，可以准确的反映地方政府环境执行分权的程度以及管制境公地悲剧和污染恶化产生的政府行为根源。年伴随着中国工业化和城镇化的快速发展，经济水平取得了的令人瞩目众体验到前所未有的大气污染和水资源危机。据统计，2012年全国环境信90451件。同样，2013年长三角等地区持续多日的雾霾天气实属历史罕见。显示中国近海岸四大渔场几近消失，深入调查的结果发现从2003年开始，、造船等重化工业项目普遍加入对中国近海海岸的争夺，各地重化工业占0％左右。2008年金融危机之后的十大产业调整振兴规划，则进一步加剧了沿海集中的步伐。我们通过 “环评”项目投资数据（图一）捕捉到了环境经济周期这种密切相关的特点，04年国内“推动重工业化发展”以及08年的效应都反映在滞后一年的投资上。其中环渤海地区的污染性投资与国家关系最为明显（图二）。这些广泛破坏大气、地面水、声、以及生态等环境的高资本高污染，需要政府行政审批的特点。那么地方政府在经济增长竞争制强度的意愿吗？中国是否如同联邦制国家过去一样，地方政府存在着向底”行为呢？

“三同时”,环评,建设项目投资,近海岸

东南大学博士学位论文42图4.2 近海岸“环评”与“三同时”建设项目投资分布表4.12008年前后污染性项目数量增速变化分组 “环评项目数” “三同时”项目数高增速（增速＞100%）山西、内蒙古、海南、云南、甘肃、青海、新疆北京、安徽、广东、海南、云南、新疆中等增速（50%＜增速≤100%）北京、安徽、江西、广西、重庆、贵州、宁夏山西、上海、山东河南、湖北、贵州、宁夏中低增速（0＜增速≤50%）天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、山东、河南、湖北、湖南、广东、四川、陕西内蒙古、辽宁、吉林黑龙江、浙江、福建、江西、湖南、广西、四川、陕西、甘肃、青海负增速江苏、浙江、福建天津、河北、江苏、重庆表4.22008年前后污染性项投资金额变化分组 “环评”投资金额 “三同时”投资金额高增速（增速＞200%）天津、山西、黑龙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏内蒙古、安徽、山东、河南、广东、广西、海南、宁夏中等增速（100%＜增速≤200%）北京、内蒙古、吉林、江苏、浙江、福建、四川天津、辽宁、吉林、福建、重庆、云南、陕西中低增速（0＜增速≤100%）辽宁、上海北京、山西、黑龙江、上海、江苏、浙江、江西、湖北、甘肃、青海负增速河北、江西、广东、重庆、新疆河北、湖南、四川、贵州、新疆环境逐底（race to the bottom）的概念主要基于欧美等联邦制国家内部存在辖区政府可以自主制定环境标准的背景下提出的，特指各辖区政府通过竞相设定更低的环境标准来吸引竞

【参考文献】