现行教育财政制度下普通高中教育财政效率问题研究

【摘要】 教育财政是教育经费来源的支撑手段,是影响教育发展的关键,因而,教育财政问题凝聚成教育经济研究永恒的焦点。对各级教育投入问题的分析宜始自教育产品属性。以教育产品属性动态原理为理论视角管窥当前我国普通高中教育产品属性,呈现出由准公共产品向纯公共产品偏移的轨迹。公共产品理论、市场失灵理论和教育公平理论以及发达国家的教育发展实践进一步佐证政府成为普通高中教育投入绝对主体之必然趋势。然而,教育投入不足仅仅是普通高中教育财政问题之一隅,因教育财政概念本身已不再阈于国家的财政性教育投入这一狭义释义。伴随经济与教育体制改革的进行,顺应国家“建立与公共财政体制相适应的教育财政制度”的时代要求,教育财政舍弃国家分配时代的荣光,其含义由计划经济时代单纯强调政府供给教育财政资金,拓展为包括筹集教育资源、配置资源和监督资源使用这一系列的联动活动。基于此,教育财政可被定义为政府及政府中主管教育的公共部门为保证公共教育服务而通过行政、经济、法律手段进行的包括对教育资源筹措、分配及使用监督的活动。以此释义审视当前我国普通高中由县级负责的教育财政现状,在普及高中阶段教育的时代背景之下研究普通高中县级教育财政效率问题,思考如何保障普通高中教育财政职能发挥,以促进普通高中教育发展是一个历久弥新的重大课题。筹集教育资源、配置资源和监管使用是串联教育财政活动的三大基本要素,据此可将教育财政活动看做一个三维体系,进而,以“三维分析法”作为理论参照可将教育财政效率解构分解为教育财政筹资效率、配置效率和技术效率。分别运用三维容积法比较普通高中县级教育财政筹资效率、泰尔指数法分析普通高中县级教育财政配置效率、DEA数据包络分析法计量普通高中县级教育财政技术效率,其结果表明：普通高中教育财政筹资效率存在“中位塌陷”,政府、市场和第三部门投入比例失调；普通高中教育财政配置效率落差明显,教育财政支出差距有逐年扩大的趋势,且县际之间的差距远远大于校际之间的差距；普通高中教育财政技术效率县际失衡,经济发达地区的普通高中教育财政技术效率低,投入冗余大,存在明显的资源浪费。构成三维体系的三要素是一个联动装置,普通高中教育财政三维低效率联动形成的合力使普通高中教育财政效率陷入总体缺失的困境。制度是影响效率的关键因素,制度内载的效率装置使教育财政制度与教育财政效率之间构架了理论的链接。教育财政作为资源配置的一种手段,必须通过教育财政制度这一载体来实现。探讨教育财政制度与效率的关系是研究普通高中教育财政效率缺失一个基本切入点。从改革开放至今,基础教育财政制度几经变化,义务教育财政投入重心上移至省,而普通高中教育财政制度仍然停留于县级负责,制度供给不足的缺陷已十分明显。现有教育财政制度未能保障普通高中教育投入,无法缩小普通高中教育投入差距,难以监督学校经费使用,是导致普通高中教育财政效率总体缺失的制度根源。普通高中教育财政制度供给中的政府“经济人”利益诉求,制度变迁中的路径依赖、利益冲突和制度供给悖论是普通高中教育财政制度有效供给不足的内在机理。推动普通高中教育财政制度变迁是实现普通高中教育财政制度有效供给,增进普通高中教育财政效率的必然路径,也是政府基于普通高中教育发展的要求整合各利益主体价值需求作出的应然选择。推进普通高中教育财政制度变迁需要在坚持公平和充足的价值取向基础上,参考义务教育财政制度变迁模式,改变当前普通高中教育财政制度单一的诱致性制度变迁为主的模式,构建起诱制性制度变迁与强制性制度变迁的“融合模式”。该融合模式的构建包括两个方面的内容。其一,培育起诱致性普通高中教育财政制度变迁中的制度需求显示机制,发挥地方政府、学校和公民这三大主体的力量,尊重普通高中教育利益相关者的首创精神。其二,积极设计普通高中教育财政制度框架及内容,适时进行以国家为制度变革主体的强制性普通高中教育财政制度变迁。普通高中教育财政制度设计可以从筹资制度、分配制度和经费使用监管制度三个方面进行。普通高中教育财政筹资制度设计的内容包括：突出中央和省级政府责任,实现投入重心上移；鼓励各类资本投入普通高中,拓宽筹资渠道；化解普通高中学校债务,减轻学校负担。设计普通高中教育财政分配制度可从三个方面入手：进行财政转移支付,缩小县际差距；建立公平的学校资源分配制度,增加对非重点高中的投入；建立普通高中教育拨款基准,逐步实现高中教育免费。普通高中教育经费使用监管制度设计的内容包括：坚持财务收支两条线,专设校财局管中心；完善学校财务管理制度,公开普通高中教育经费统计数据及方法；积极构建普通高中学校财政支出绩效评价体系等。只有基于合理的制度设计基础上,实现诱制性制度变迁和强制性制度变迁的“融合”,才能从制度层面为普通高中教育财政活动提供相对完善的制度依据,为增进普通高中教育财政效率提供有效的制度保障。 

第一章普通高中教育财政效率的分析逻辑

对教育财政作合理的解释是本研究的支点，然而，目前学界对教育财政概念的理解尚未达成共识。事实上，伴随经济与教育体制改革的进行，以及我国公共财政体制的逐步建立，教育财政已由国家财政时代单纯强调政府提供教育财政资金的活动，拓展为包括教育财政机构筹集资源、配置资源和监督资源使用这样一系列的联动活动。对教育财政运行过程进行分解，并以“三维分析法”为理论依据解构教育财政效率效率是研究展开的核心内容。在此基础之上，铺垫普通高中追求教育财政效率的理论基石是研究生发开来的逻辑起点。

一、教育财政的核心功能解析

一般而言，人们对“教育财政”的认识大多停留在政府的财政性教育投入层面。然而，这只是我国计划经济体制下，对政府（国家财政）应是公共领域投资主体这一认识的固化和延续。伴随我国市场经济的发展和公共财政体制的逐步建立，教育财政的含义得到延展，其功能也得到更大程度的发挥。财政是教育财政的上位概念，分析国家财政与公共财政二者的区别有助于理解教育财政的含义和功能。

(一)国家财政与公共财政之别

中国财政体制改革的目标在1998年得到确定，并在政府和学术界取得共识：建设基于社会主义市场经济体制的公共财政体制。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要进一步健全和完善公共财政体制。次年，教育部颁布《2003-2007年教育振兴行动计划》，正式提出“建立与公共财政体制相适应的教育财政制度”。自此，建设公共教育财政制度的目标在国家政策层面日益明确。可见，当下的教育财政是基于公共财政框架之下的公共教育财政，要理解教育财政的含义应该首先了解公共财政的内涵。

从“财政”（“国家财政”）到“公共财政”，这是我国财政改革在观念上取得的重大进步。公共财政是为解决中国自身问题的需要而提出的一个富有中国特色的概念。从逻辑上讲，将“公共”与“财政”连缀在一起，一定有着不同于以往“财政”概念的特殊含义。“财政”就其直意理解，“财”即财富、金钱、货币；“政”乃政府、政治、政策。财政结合起来，即是政府管理公共钱财的活动。财政是以国家为主体的经济活动，财政从来就是国家财政，这是财政的本质。上个世纪年代初，在我国计划经济体制下，国家将整个国民经济置于直接控制之下，财政也就成为服务于国家经济建设的手段，基于计划经济的体制背景下，“国家分配论”确立了在我国财政学中的主流地位。可见，“国家分配论”作为财政本质的结论，是基于此时已经形成的“国家财政”实践经验的总结得出的。”国家分配论”的立论基点是对国家主体的强调，是以国家为基本点去分析一切财政活动，这些都恰好与“国家财政”类型的基本内容和特征相一致。可见，计划经济是“国家分配论”产生的必不可少的体制基础。

二、教财政效率的分解

在经济社会中，如何将稀缺资源配置于不同的组织，使所生产的产品在类别和数量上均满足消费者的需要；在生产组织内部，如何将生产资源转换为最大化的产出，这都涉及效率问题。前文已述，教育财政是一个联动的过程。要对教育财政效率进行分析，就需要抽象出教育财政中的关键因素，这是对教财政效率进行分解研究的前提内容。基于前文对教育财政活动的分析，我们认为教育财政可以看做一个三维体系，因此，“三维分析法”可以成为分解教育财政效率的理论支撑。

（一）教育财政效率分解的理论依据

1.“效率”的经济学意蕴

人类自产生之初就有追求效率的原始意识，劳动工具的创造就是人类追求效率的产物。但直到19世纪，效率才作为一个科学概念应用于物理学、机械学和工程学，它被定义为有效输出量与输入量的比值，本是一个简单的数量概念，但经济学却为之赋予了更为丰富、深远的社会意义。对经济学领域效率含义的理解是我们研究教育财政效率的基础。

在经济学中，“效率”一词应该是使用得最为广泛的概念。人类的所有经济活动无不以效率为前提，对效率的研究是贯穿于经济学发展始终的一条主线。从古典经济学到新古典经济学，再到制度经济学，经济学的发展过程体现了对效率研究的不断深入。经济学一般意义上的效率主要包括生产效率和配置效率两种形式。生产效率指产出量一定的条件下，投入的资本成本最小化的状态，亦被称为投入产出效率。另一种是资源的配置效率，也即帕累托效率，它是指在投入量和技术确定的条件下，使既定的投入实现产出最大化的状态。制度经济学派认为，鉴于现实生活中人的有限理性、交易成本等条件约束，任何时点上的资源配置都不可能达到最优选择，其中，制度因素是影响资源配置效率的内生变量。无论是生产效率还是配置效率，其假设是同一的：企业是根据生产函数和成本函数进行生产，也即投入产出关系和成本产出关系是一种纯技术关系。基于这一假设，传统经济学仅限于关注稀缺资源在各种竞争性用途之间的配置问题，而排除了由于组织单位内部个体行为原因导致的没有充分利用现有资源的非配置低效率问题。20世纪60年代，美国经济学家哈维莱宾斯坦抓住传统经济学基本假设与现实不一致的缺陷，对它进行了全面的批判，并提出了以低效率（也简称“效率”，概念为中心的经济理论体系。该理论的发表，标志着经济学向现实经济生活又迈进一大步，是经济学的一个重大变革。可见，经济学的效率，无论是生产效率，还是配置效率，或是效率，都是研究在一定条件下，如何将有限的资源在若干种可供选择的用途上进行配置和利用，以便最大限度满足人类欲望。因此，效率一词在教育财政领域的应用，其目的也无非是为了实现教育资源的合理配置和利用。

第二章我国普通高中教育财政收支的基本格局

学校经费如同教育的脊梁，教育发展需要有充足的教育经费。教育财政是支撑教育事业的骨骼，是教育领域配置资源的手段。进而言之，教育资源配置是通过教育财政“收支”活动实现的。“收”是教育财政筹资功能的发挥，也即教育财政通过各种行政、经济、法律手段为教育筹集资源；而广义上的“支”则是教一育财政资源配置功能和监管资源使用功能的发挥。教育财政收入和教育财政支出是相互依存的关系。教育财政收入是教育财政支出的基础和前提，教育财政支出是教育财政收入的目的和归宿，是教育财政活动的核心和关键所在。了解近年来我国普通高中教育财政收支格局是研究普通高中教育财政效率的基础。

一、我国普通高中教育财政收入的构成

稳定的教育财政收入是教育发展的物质基础和前提，积极有效地筹集充足的教育资源是教育财政活动的首要目标。普通高中教育财政收入的多少决定了其可能的支出量，分析近年来普通高中教育财政收入构成可以了解我国当前普通高中教育财政总体情况。

（一）普通高中教育财政收入构成的理论分析

严格意义上讲的教育财政收入，是指国家运用国家权力以税收，发行公债等方式征收到的教育财政资金。然而，对应本研究中教育财政的概念，政府筹集到所有的教育资源可以被视为教育财政收入的范畴。陈彬也认为，广义地讲，列入预算外的各种教育经费也属于财政资金的范畴，因而在多数情况下，教育财政收入与教育经费是同义语。下文笔者进一步从政策文本和现实层面分析将普通高中教育经费视为普通高中教育财政收入的合理性。一般而言，国际上的教育经费来源主要包括三个方面：一般性财政拨款、教育类税和教育非税收收入。我国还没有专门用于或主要用于教育的税种，即目前我国不存在教育类税。因此，基于国际上的教育经费收入范畴，可以认为我国的教育财政收入包括财政性教育拨款和教育非税收收入两部分。非税收收入第一次出现在政府文件中是年财政部颁发的《关于加强政府非税收收入管理的通知》。参照非税收收入的概念，教育系统政府非税收入则可以定义为，各级教育部门依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或者特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或者准公共需要的财政资金。我国目前开征的教育非税收入主要包括：教育费附加、地方教育附加和地方教育基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、以政府名义接受的捐赠收入、应缴纳财政资金产生的利息收入等。同时，年政府收入分类科目中重新规定了“教育行政事业性收入”包括的主要项目：高中以上学费、住宿费，高校委托培养费，函大、电大、夜大及短训班培训费等教育收费。广州省越秀区也对教育部门非税收入范围进行了详细的划分。可见，无论是教育行政事业性收入还是以政府名义接受的教育捐赠都是属于我国财政收入的部分。基于此，结合本研究中广义的教育财政概念，联系当前普通高中教育经费“收支两条线”的财务管理模式，可以认为普通高中教育财政收入不仅包括政府运用国家权力以税收、发行公债等方式征收到的教育财政资金，不同的利益主体基于不同的目的以不同的方式为普通高中教育提供的资源，也是教育财政收入的范畴，其货币表现形式即是教育经费。

（二）普通高中教肓财政收入构成现状

为统计的方便，笔者将财政性教育经费归为政府投入，社会捐、集资办学经费归为第三部门投入，除此之外的事业收入（包括学、杂费）和社会团体、公民个人办学经费以及学校其他收入，都视为市场投入。通过对《中国教育经费统计年鉴》（2006-2011）进行数据整理，我们得到2005-2010年我国普通高中教育财政收入的来源构成，见表2-1。

二、我国普通高中教育财政支出的结构

教育财政收入与支出是一个联动机制，取得教育财政收入的目的是为了满足教育支出的需要。教育财政支出是教育财政活动中的一个重要环节，在整个教育事业发展中起着十分重要的作用。合理安排普通高中教育财政支出，对于促进普通高中教育均衡发展具有重大意义。了解当前我国普通高中教育财政支出结构，是进行普通高中教育财政配置效率分析的基础。

（一）普通高中教育财政支出结构的理论分析

目前普通高中实行的是“收支两条线”的财务管理方式，各项行政事业性收费、捐资助学款等捐助收入、补课费、利息收入等其他收入全额按代码直接缴入县（区）财政专户。可见，普通高中教育财政机构对筹集到的教育经费进行了配置，进而，可以认为当前普通高中教育财政支出是对普通高中教育财政收入进行配置，其配置的结构在很大程度上能反映出教育资源配置是否公平。同时，基于前文对教育财政收入的宽泛界定，教育财政支出可以定义为，教育财政机构将教育财政所筹集到的所有资金，按照教育事业发展的客观需要，分别安排到各种用途上去的财务管理活动。可见，教育财政支出结构也即通常意义上的教育经费支出结构，宽泛地讲，它是指一国或一地区某级某类教育支出中，按用途区分的各项支出结构。教育经费支出结构对教育绩效的影响很大，不同的教育经费支出结构会影响到教学设施的状况、教学质量，以及教育系统对人口发展趋势和入学人数发展趋势的适应能力等。在教育机构内部，按照教育经费支出的用途通常把教育经费支出划分为经常性支出和资本性支出两个部分。这也是国际上，如联合国教科文组织、经合组织等机构的划分。具体而言，“教育经费支出结构通常是指，在教育经费投资中经常性经费与资本性支出所占的比重，以及经常性教育经费支出中人员经费和公用经费所占的比例等。”在我国现行的教育经费统计体系中，“教育经费支出包括事业性经费支出和基本建设支出两个部分。”教育事业费相当于上文中的经常性支出，是用于维持教育经常性活动所必须的费用。教育事业性经费又包括人员经费和公用经费两部分。教育基本建设支出相当于教育经费中的资本性支出。

在教育事业性经费支出中，公用经费支出的多少，直接影响着办学条件的改善和教学质量的提髙。然而，对于事业性经费支出中各种开支的比例是多少较为适宜，在理论上还没有形成统一的规定，在实践中各国的做法也不一致。但就目前的运行情况看，教育系统正常运行的市场经济国家，不同类型的教育支出虽具有不同的弹性，其中人员经费最具有刚性。经济学中的恩格尔系数揭示的是家庭食物支出占家庭总支出的比例随着家庭经济收入的提高而降低这一定律，成为了衡量一个家庭生活水平或一国经济发展水平的指标。与此相类似，在教育事业经费支出中弹性较小的人员经费支出占事业经费支出比重的大小，可以从一定程度折射出教育经费的充足程度。进而可以认为，在其他条件基本相同的情况下，事业性经费支出中人员支出比重越高表明经费越不充足教育水平越低；公用经费比重较高则表明经费相对充足，教育水平较高。

第三章普通高中县级教育财政效率的实证分析.......69

一、普通高中县级教育财政筹资效率测度与分析.....69

（一）教育财政筹资效率的计量工具选择........69

（二）普通高中县级教育财政筹资效率分析.......70

二、普通高中县级教育财政配置效率测度与分析......75

(一）教育财政配置效率的计量工具选择......78

(二）普通高中县级教育财政配置效率分析......80

第四章普通高中县级教育财政效率缺失的制度分析....95

一、教育财政制度与教育财政效率的逻辑因应.....95

(一）制度与效率的理论链接.......95

(二）教育财政制度的基本构成.......102

(三）教育财政制度的有效供给保障教育财政效率........106

第五章增进普通高中教育财政效率的制度变迁模式设计.......123

一、教育财政制度变迁的可能模式与借鉴.......123

(一）教育财政制度变迁的三种可能模式务.........123

(二）义务教育财政制度变迁模式实践借鉴........125

第五章增进普通高中教育财政效率的制度变迁模式设计

普通高中教育财政效率缺失的根源是普通高中教育财政制度有效供给不足，因此，当前亟待进行普通高中教育财政制度变迁。教育财政制度变迁是指各创新主体为实现教育目标对教育财政制度进行的重新安排，包括强制性变迁、诱致性制度变迁和“融合变迁”模式。目前普通高中教育财政制度较为单一的诱致性制一度变迁模式小能满足当前普通高中教育发展对高中教倉财政制度的需求。选择合理的普通高中教育财政制度变迁模式是增进普通高中教育财政效率的可能选择。推进普通髙中教育财政制度变迁需要坚持公平、充足的价值取向和正确的路径趋向，在此基础上，以义务教育财政制度变迁模式为参考，探讨如何构建普通高中教育财政制度的融合变迁模式是增进普通高中教育财政效率的必然取径。

一、教育财政制度变迁的可能模式与借鉴

(一）教育财政制度变迁的三种可能模式

将制度变迁的方式分类为诱致性制度变迁和强制性制度变迁是新制度经济学中最为重要的一种分类方式。如果打破旧有制度可能带来获利机会时，就会有人相机而动，从而诱发某种自发性的制度变革；当政府发现某种制度变革，可能获取比原有制度安排更大的管制效用时，就会釆取自上而下的强制性措施主动地推进某项制度变革，以提升自身预期收益及其行为合法性，从而建立起一种新的制度均衡。前者即是“诱致性制度变迁”，后者乃是“强制性制度变迀”。下文对教育财政制度变迁可能模式的分析正是基于这种分类方式进行。

对应制度变迁的分类方式，从理论上讲，教育财政制度变迁模式可以分为强制性教育财政制度变迁模式和诱致性教育财政制度变迁模式。强制性教育财政制度变迁模式是由初级行动团体（国家政府）通过行政命令和法律由上往下强制推进和实施的对原有教育财政制度进行的完善或变革。强制性教育财政制度变迁的主体是国家（政府，该变迁模式的优点是制度供给速度快，能以国家强制力降低制度变迁成本，同时，改良后的具有强制性的制度规则能在一定程度上约束政府作为“经济人”的机会主义行为。

结束语

至此，我的研究课题也基本结束，我清楚这绝非一份完美的答卷，也明白这份结束恰是以后深入研究的起点。

回顾选题，选择这个研究方向源于对我国教育事业取得成就的反思。改革开放的三十多年，也是我国教育事业取得巨大发展的三十年，在此期间我国教育发展实了两个历史性的跨越：普及了九年义务教育，实现了高等教育大众化然而，值得我们追问的是，普通高中教育作为国民体系中承上启下的关键阶段，其取得的成绩如何？我试图从《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020)中找到答案，但在其序言中能读到的是“进入本世纪以来，城乡免费义务教育全面实现，职业教育快速发展，高等教育进入大众化阶段，农村教育得到加强，教育公平迈出重大步伐”，在这一阶段性的总结话语中，普通高中残缺断带。这让人不禁思索，普通高中教育是否存在一定程度的问题。教育财政是保证教育发展的物质支撑手段，故此，我框选普通高中教育财政作为研究方向。通过对已有文献的梳理和实地调研证明，当前我国普通高中教育投入不足与普通高中教育发展要求存在矛盾，资源配置存在“马太效应”加剧普通高中非均衡发展，资源使用浪费与建设节约型学校背道而驰。以上三个方面属于教育财政活动的联动过程，而对效率的考察有利于更准确的把握问题实质，因而，我确立了对普通高中县级教育财政效率问题的研究。

当前，我国正处在实现普及高中阶段教育的紧迫进程中，正是这样的社会背景，为我们研究普通高中教育财政效率提供了一个很好的契机。然而，教育财政这一概念本身的界定尚未形成共识，其外延十分宽泛，可供参考的普通高中教育财政方面的研究成果也十分有限，加之在教育领域言及效率也颇有争议，在研究过程中，必然会面临诸多难题，甚至可能会生成一些误识。然而，不以无能而不为，不以无功而不善！对普通高中教育财政问题的强烈关怀，促使我得以完成这份研究。通过对普通高中县级教育财政效率的实证分析及制度归因，我们得到了些许较有意义的看法，为便于全篇贯通，在此将前文中的主要结论归纳整合为如下几点，以作结论。
 

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