浙江省环境污染与群体性事件问题研究

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浙江省环境污染与群体性事件问题研究

钟　其

来源：社会建设研讨会论文集　　发布日期：2011/3/7　　【字体：】

　　随着人民群众生活质量的提高、生态环境意识的增强，对生活环境的标准和要求也会越来越高，环境污染问题日益成为公众普遍关注的热点，因生态环境问题而引发的群众与企业对立、群众与政府对抗的事件也不断出现。因此，全面审视环境污染事件及其引发的环境纠纷和环境群体性事件，已颇为必要。本研究主要以浙江省本世纪以来发生的环境纠纷特别是环境群体性事件为范例来深度关注和分析。

　　一、本世纪以来浙江省环境纠纷以及群体性事件现状

　　环境保护部门受理的“环境信访”量的变动情况是衡量环境冲突情况的重要指标之一。有统计数据表明，目前我国社会已经进入了环境群体性事件的多发期。根据对1995——2006年我国环境纠纷状况的不完全统计，1995年群众来信总数是58678封，到了2006年，群众的来信总数已经达到了616122封，十余年间，环境信访的数量增长了10倍之多。而这些环境信访问题如果得不到合理的解决，大多数都是有转化为环境群体性事件的可能。
　　浙江省的情况也不容乐观。据统计，1998—2007年浙江省环境信访不断增长，其中来信信访数量在1998年约有1.41万封，而到了2007年，则达到了7.08万封，十年间增长了六倍多，上访人员批次则维持在高水平状态中（见下表）。事实上，自2005年以来，因环保问题而引发的大规模群体事件在部分地区特别是农村地区集中爆发，环保纠纷成为继征地、拆迁矛盾之后又一容易引起群体性事件、影响社会稳定的新因素。

1998—2007年浙江省环境信访状况表

年度

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

来信信访数
（万封）

1.41

2.59

2.73

4.42

3.37

3.39

4.45

6.31

6.95

7.08

上访人数（批次）

0.40

0.48

0.44

0.54

0.43

0.51

—

—

—

0.41

　　由此可见，全面了解浙江省环境受损群体，切实解决环境污染问题，充分关注因为环境污染而引发的群体性事件，有效化解人民内部矛盾，预防环境群体性事件的发生与发展，已经是当前政府维护社会稳定工作的重要内容，必须引起有关部门的重视。

　　二、本世纪以来浙江省环境纠纷以及群体性事件的主要成因

　　一般而言，因环境受损而引发的环境纠纷甚至群体性事件一般都有一个长期累积和发展的过程。环境纠纷乃至环境群体性事件的发生，看似偶然，但是细究之下，其发生又有着历史和社会矛盾内在累积的本质因素，这是其发生的基础性、社会性、结构性根源。
　　（一）社会成员的基本生存环境受到严重威胁
　　环境群体性事件的发生原因虽然千差万别，但是最根本的原因只有一条，就是环境污染危及到了社会成员的基本生存环境。事实上，如果不是环境污染问题非常严重，甚至危及到了社会成员的基本生存权利，环境受损者也不会起来进行抗议。因为基于在当下中国社会的制度环境，进行此类行动和抗议的风险是非常之大的。
　　（二）地方政府片面追求经济发展而忽视环境保护问题
　　地方政府片面追求以GDP为代表的经济发展，忽视环境保护问题是环境群体性事件不断发生的关键原因。虽然本世纪以来，中央政府开始树立和落实全面、协调、可持续发展的科学发展观，否定了片面追求GDP增长的发展模式；而浙江省也开始考虑将计入环保等方面损失的“绿色GDP”纳入其经济统计体系。但是对于地方政府而言，如何促进经济发展依然是最为主要的挑战和压力。在这种状况下，当本地的经济发展、GDP的增长与环境污染的治理发生冲突时，某些地方就保留前者，放弃后者。同时，地方政府依然把推动投资和增长当作首要任务，并在现实中表现得更加亲近资本和商人，而远离一般的民众。极端者，则体现出典型的“环境污染保护主义”。一方面，因为追求经济增长，，政府对于可能造成环境污染的企业的设立审批极其宽松，甚至根本不要求做严格的环境影响评价审查，相关手续违法。另一方面，在发现环境污染企业有违法排污或造成污染后，政府的处置力度严重不足，并常常表现出“行政不作为”。由此可见，在这种片面追求经济发展而忽视环境保护的氛围下，即使当环境污染造成明显的侵害后果后，作为受害者的环境受损者要求制止环境污染的正当诉求也得不到地方政府的有效支持，赔偿要求也得不到相应满足。因此，在地方民众看来，除非酿成比较重大的“恶性事件”而涉及到政治和社会稳定，否则其正当和合理的环境权利和利益诉求一般不太容易受到应有的重视。
　　（三）公众环境权利意识勃兴，但缺乏流畅有效的环境权利保护和参与机制
　　公众环境权利意识勃兴，但缺乏流畅有效的的环境权利保护和参与机制例如信息渠道、诉求平台和行动机制是当前环境群体性事件发生重要原因。随着经济社会的快速发展，人民物质生活水平不断改善，社会成员会越来越关心环境保护问题。面对一系列资源环境问题，人们开始关注在维护生存权的同时将环境权利纳入视野。但是在当前社会现实中，社会成员缺乏缺乏流畅有效的的环境权利保护和参与机制。虽然国家法律中不乏一些环境保护和参与权利的规定，但是并不完善：一是当前环境信息公开的内容范围过窄，不利于社会成员主张环保和参与。事实上环境信息获得量的多少决定了社会成员环境权利保护和参与的程度高低。二是社会成员主张环境权利和参与环境保护的形式和渠道单一，不利于社会成员合理维权。三是缺乏社会成员申请调查、提起环境公益诉讼等措施规定。由此可见，在公众环境权利意识勃兴的宏观背景下，由于缺乏流畅有效的环境权利保护和参与机制，社会成员面对基本生存环境受到污染，采取其他过激手段来捍卫自身权益和生存权利，就属于应有之义。并且随社会的进一步发展进步，这种公众环境权利意识勃兴趋势将进一步增强和提升，如何建设流畅有效的环境权利保护和参与机制，必须尽快提到政府和有关部门的议事日程上来。
　　（四）企业大肆追求利润，放弃或者忽视应该承担企业社会责任
　　当前中国社会中，企业大肆追求利润，放弃或者忽视其应该承担的企业社会责任也是导致环境污染，进而产生环境纠纷甚至环境群体性事件的重要原因。事实上，一个没有社会责任意识的企业不可能持续发展，而一个缺少社会责任意识的企业的社会也不可能健康和谐地发展。所谓企业的社会责任（ＣＳＲ），一般认为是企业在追求利润最大化的同时或经营过程中，对社会应承担的责任或对社会应尽的义务，最终实现企业的可持续发展。企业在进行决策时，对环境保护等问题进行考虑并采取适当的措施加以避免，其行为本身就是在承担社会责任。当前，随着包括浙江省经济的高速增长导致企业的快速发展，自然资源短缺、环境污染问题、劳资关系紧张带来的负面影响不断显现。而企业造成严重的环境污染等问题，显示出企业作为市场经济的主体，其行为并没有在公认的企业社会责任下加以规范。考察浙江省发生的环境污染群体性事件，其背后都是或多或少地有着企业大肆追求利润而放弃或忽视企业社会责任的影子。当前社会上，企业社会责任的缺乏已经成为环境污染乃至引发环境群体性事件的重要原因。

　　三、未来浙江省环境纠纷以及群体性事件的演变趋势

　　根据浙江省经济社会发展的普遍趋势，社会成员环境意识的增长判断以及环境群体性事件自身的特性和发展规律等因素，我们以为在未来作为群体性事件的一种特殊形式的环境群体性事件将随着浙江省经济社会的不断转型和变革，出现以下演变发展趋势：
　　（一）环境群体性事件总体上将增多，其中预防性环境群体性事件将更加普遍
　　未来环境群体性事件总体上将进一步增多的趋势，主要体现在以下两个方面。一方面，近年来浙江省内各地因环境污染导致的环境投诉、环境信访、环境纠纷以及环境群体性事件一直呈增长之势，环保纠纷等环境污染而导致的矛盾和纠纷容易在一定时间内集中暴发。另一方面，随着经济社会的不断发展进步，人民群众对自身所生存的基本生活环境的标准和要求也会越来越高，环境问题日益成为公众日常社会生活中普遍关注的热点问题。按照这种判断和趋势来进行分析，在未来，无论是浙江省，还是全国，有关环境污染以及环境纠纷等引发的环境群体性事件都将在总体上进一步增多。并且，由于环境群体性事件非常复杂，往往与征地拆迁等其他问题搅在一起，这有可能使之在未来社会中成为其他社会矛盾和问题的集中爆发的突破口。
　　同时，在未来的环境群体性事件发展中，预防性环境群体性事件将更加普遍。就理论上讲，环境群体性事件一般可以分为两类，一是反应型环境群体性事件，主要指由于既成事实的污染导致的环境群体性事件；二是预防性环境群体性事件，这指是对可能会产生的污染而进行的抵制性的环境群体性事件。当前，无论是浙江区域内发生的环境群体性事件，还是全国范围内发生的环境群体性事件中，这两种环境群体性事件的类型都是存在，不过反应型的环境群体性事件仍然是居于主流。未来随着社会成员的环境意识的不断提高，其会更加严肃地对待基本生存环境，如果政府不能够有效的解决环境污染问题，确保社会大众的可靠生存环境，那么预防性环境群体性事件将有可能更加普遍。
　　（二）环境群体性事件规模化、对抗性趋势将有所增强
　　当前，无论是浙江区域内还是全国范围中，规模较大的重大环境群体性事件都是已经开始出现。对于群体性事件的规模认定，虽然各地政府的规定有所不一，但都有相对比较严格的界定。按照《浙江省预防和处置群体性事件实施办法》的规定：参与人数在5人以上、10人以下，为一般群体性事件；参与人数在10人以上（含10人）、30人以下，为较大群体性事件；参与人数在30人以上（含30人）、300人以下，为重大群体性事件；参与人数在300人以上（含300人），为特别重大群体性事件。相对于一般性群体性事件，一些重大环境群体性事件虽然次数少，但是由于其影响极大，爆发后社会危害性很大，对社会稳定的影响也比较深远。就浙江区域而言，目前的环境群体性事件的发展已经出现了规模较大的重大群体性事件，有些事件人数都在数百或上千人以上，属于典型的重大环境群体性事件，严重冲击到当地生产秩序，威胁社会稳定。
　　同时，环境群体性事件除了规模化趋势明显外，对抗性也逐渐增强，甚至出现了暴力化对抗性的趋势。浙江区域内发生的几次重大环境群体性事件，都是出现了暴力对抗的趋势，这是非常值得我们警惕的。诚然，因为环境污染引发的群体性事件具有一定的社会危害性，但是其往往具有一定的正当性和合理性。作为地方政府，必须高度重视环境问题，同时为防止环境矛盾激化，应该保持克制，慎用警力，以劝说、切实解决污染问题为主；而作为民众也要保持克制，寻求以合理途径解决环境纠纷。
　　（三）环境群体性事件与信息科技的发展将结合的更加紧密
　　当前，随着信息科技的高速发展，在群体性事件中，手机短信、网络平台等信息科技的作用越来越明显，这在环境群体性事件中也表现的淋漓尽致。以次推测，在不远的未来，环境群体性事件将与信息科技结合的更加紧密。随着网民人数的剧增，环境群体性事件因为结合了新兴科技而更容易被有效动员起来，因为以网络为基础的动员比传统的以传单和口耳相传的形式更加有效和简易。同时，基于特定的社会背景，在当前，年轻的网友是比较容易受到网络中其他网友的影响，从而被网络上的不满情绪所感染。此外，随着社会的不断进步，社会成员对于生存环境问题开始日益关注，使环境问题逐渐成为社会关注的焦点问题。综合上述的这些因素，未来以网络为平台来动员的环境群体性事件将可能急剧增加。
　　事实上，在近年来的环境群体性事件中，完全可以观察到以网络、手机短信等信息科技产物被广泛的运用在具体的动员与宣传的过程中。就全国而言，象厦门ＰＸ事件，手机短信在动员群众游行起到了决定性的作用。在浙江区域内，近年来发生的环境群体性事件也逐渐出现了利用网络平台和手机短信进行动员的趋势。
　　（四）社会中层成员逐渐成为环境群体性事件的主力
　　按照社会学理论，随着工业化和后工业化的发展，社会中层成员即中产阶级队伍的不断壮大，鉴于自身的属性，这一阶层能够发挥社会稳定力量的作用。然而，在当前，特别是在环境群体性事件中，这一阶层却发挥着与经典理论相反的作用：社会中层人员逐渐成为一系列环境群体性事件的主要组织和参与者。由于这一阶层的公民素质较高，民主意识、法制意识较强，参与和表达利益的方式也较理性。就全国而言，厦门“ＰＸ”事件（政府要在厦门建立ＰＸ重大化工项目——市民担忧环境生态——环保专家与部分市民诉求政府——未果——散步——较理性解决）、上海沪杭磁悬浮工程事件（政府准备建设沪杭磁悬浮项目——市民担心环境质量——散步——较理性解决）都以社会中层成员为参与主体。就浙江省而言，2010年，杭州绿城翡翠城以及西溪湿地周边居民抵抗华立医药园建设事件，参与主体也是社会中层人员。这些社会中层人员参与的环境群体性事件往往以“散步”、“喝茶”和“集体休息”等形式表达自己的利益，我们应该让农民、工人等弱势群体也可以通过“散步”、“喝茶”、“集体购物”等较为温和理性的方式来表达他们的利益。

　　四、保护环境、预防环境纠纷以及环境群体性事件的若干思考

　　生态环境问题在经济社会发展中产生，也必然要在经济社会发展中得到解决。并且经济社会的发展是一个逐步地从较低阶段走向较高阶段的过程，没有哪一个阶段是永恒的。因此，要保护环境、预防环境纠纷以及环境群体性事件，必须对经济社会发展和生态环境等关联问题进行全面和彻底的思考以寻求相应的应对之策。
　　（一）要加快“两型社会”建设，减轻经济社会发展对于生态环境的损害
　　要减轻经济社会发展对于生态环境的损害，进而减少环境污染等生态环境问题，就必须切实推进生态文明建设，努力以建设资源节约型、环境友好型社会为逻辑起点，建设生态文明社会。
　　1. 加快转变经济增长方式，降低资源能源消耗，提升经济发展水平。转变经济增长方式要求生产目标向产业结构平衡，经济社会与生态环境相协调的集约效益型方向发展，生产方式由高能耗、高消耗资源、重污染向低能耗、轻污染和无污染方面转变。这里，结构优化和升级是实现增长方式转变的主要内容，也是资源节约和生态环境保护的重要途径。
　　2. 积极发展循环经济，促进资源能源合理利用，打造生态经济格局。要逐步建设以循环经济为核心的生态经济体系，积极发展生态农业、生态工业、现代服务业，倡导企业清洁生产等，从而形成生态经济格局。
　　3. 合理推进城市化建设，不断优化城市发展战略，努力打造生态城市。未来经济社会发展过程中，亟待建立中心城市与中小城市分工协作的互利机制，并通过强化中心城市功能带动区域经济发展，使各种城市化资源能在大、中、小城市和小城镇间自由流动，实现科学配置。同时要加快城乡一体的基础设施建设，加强城乡污染治理能力。
　　4. 发挥市场机制作用，优化资源配置，缓解生态环境压力。在未来，在资源领域要通过深化市场取向的改革，充分发挥市场对资源配置和资源价格形成的基础性作用，使资源性产品和最终产品之间形成合理的比价关系，促进企业降低成本，改进技术，减少资源消耗，从而减轻对生态环境的压力。同时，要充分利用国际国内两种资源、两个市场，增加国内短缺资源的进口，缓解国内生态环境和资源压力。
　　（二）要切实改变现行的政府考核和评价机制，加强政府环境保护责任
　　错误的GDP观念助长了一些地方政府错误的发展观和片面的政绩观，导致经济发展与环境保护的矛盾尖锐，因此必须按照科学发展观，改变先前以GDP为标准的政府考核和评价机制，切实加强政府环境保护责任。
　　1. 加强各级党委和政府环境保护理念和目标，全面落实生态环境保护责任制。要按照科学发展观和正确的政绩观的要求来谋划和领导发展工作，不仅要重视经济增长指标，而且要重视人文指标、生态环境指标和社会发展指标，坚持把经济增长指标同人文、生态环境和社会发展指标有机地结合起来。组织部门要研究考核标准，尽快把人口资源环境指标纳入干部考核体系。加强生态环境监管，严格“第一审批权”和“一票否决权”，努力实现生态环境污染防治由事后管理向事前控制预防的转变。此外，生态环境保护工作具有很强的公益性，未来各级政府都应该增加财政投入，并完善投入机制。
　　2. 要加强环保管理应对机制建设。一是要建立健全环境污染预警防范机制。这一方面是要建立环境污染以及环境群体性事件应急体系；另一方面是要强化责任追究制度，完善目标责任考核办法。二是要完善环保行政体制。必须理顺环境执法体制，尽快研究实行省以下垂直管理的环保行政管理体制，加快形成各部门之间职责明确、合力推进，环保部门执行有力、监管到位的良性体制。三是要加强基层环保能力建设，尽快设立乡镇一级环保派驻机构。四要加强环保队伍自身建设，不断提高环境执法人员的综合素质和行政执法能力。
　　3. 要完善法律制度建设，强化生态环境法治。未来应继续加强生态环境方面有关法律制度的制定和实施工作，使生态环境保护工作真正做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，使生态环境法制建设逐步实现由适应计划模式向适应市场模式的转变，由封闭性向开放性的转变，由以立法为主向立法与执法并重的转变，从而为生态环境保护提供法制保障。同时，地方立法机构和政府部门应该充分利用法规的制定权，继续完善区域生态环境保护政策，等等。
　　（三）要畅通民众环保诉求途径，搭建环保活动平台、促进公众参与生态环境建设
　　社会成员参与生态环境建设，对于防止环境污染事故的发生，消解矛盾的激化等，具有很强的现实效果。因此应在这个方面下功夫：
　　1. 要加快普及公众环保宣传，提高公众环保素质。当前，尽管公众的环保危机意识增强，但公众个人的环保素质仍是环保活动中的一片“洼地”，并成为制约我国环保水平提高的最大障碍。因此，应该大力宣传有关生态环境保护的科学知识、政策和法律，增强全民生态环境意识，提高广大群众的生态环境保护觉悟，促使公众积极投身到生态环境保护中去，使生态环境保护成为群众性的社会工程。
　　2. 要完善环境保护信访处理、信息沟通机制。环境信访是收集环境污染信息，反映环境矛盾、解决环境纠纷的重要渠道和途径。因此，应该结合信息科技的不断发展趋势，充分利用互联网和手机短信平台等先进技术平台，以通畅环境信访、信息渠道为主线，以解决实际环境污染问题为核心，加强基层环境保护信访工作，落实信访工作责任制，依法有效规范各类环境信访工作行为和群众的环境信访行为，并逐步建设快捷的信息横向沟通和上下互通机制，争取有关环境污染矛盾的苗头性问题早发现、早处理，把问题解决在萌芽状态。
　　3. 要在政府层面形成公众参与环境保护的有效体系。公众一般是通过投诉、信访等形式向政府正式表达自身对于环境问题的关注，并希望政府重视并彻底解决环境污染问题。因此，面对环境事件，政府需要给予民众更多的理解并逐步加强自身的环境保护能力建设。这在政府层面，需要进行一系列的改革，制定相应的法律法规，增加政府与公众之间的对话的机会，使得公众能够制度化的参与政府的日常运作并表达自己意见，以形成以群众举报投诉、听证、环评公众参与、新闻舆论监督、环境质量和污染事故等环境信息公开体系，切实保障人民群众的环境知情权、参与权和监督权。
　　4. 要发展民间生态环境保护组织，促进公众参与生态环境建设。当前民间生态环境保护组织还处于萌芽状态，在数量、规模、资金、影响仍然非常有限，具体表现为公众知名度、认同度不够，对政府决策影响不大，对环境污染和破坏主体缺乏制约能力，在维护公众生态环境权益方面作用有限等。因此，政府应该积极思考和探索发挥社会公众和民间团体作用的途径，支持和重视鼓励民间团体特别是民间生态环境保护组织（MGO）参与生态环境保护决策以及环境污染和生态破坏的监督，以共同推进生态环境与经济的协调发展。
　　（四）要加强企业社会责任建设，提高企业环境保护意识
　　加强企业社会责任建设，对于减少环境纠纷，预防环境群体性事件至关重要。如果企业能超越把利润作为唯一目标的传统理念，并强调再生产过程中对人的价值的关注，强调对消费者、对环境、对社会的贡献，就能够完成三大层次的社会责任。
　　1. 要加强企业环保文化建设。企业环保文化就是把环保思想融入到企业文化理论中，使企业的各方面都灌输环境保护与可持续发展的意识，树立环保管理理念，创造环保生存环境，塑造环保企业形象，营造良性循环的生态品牌经济。
　　2. 要建立企业环境信息披露制度。虽然国务院有关规定认为企业应该进行环保信息披露，但是事实上规定并没有完全落实。对于企业，当前国家没有可具操作性的环境信息披露制度规定。当然，企业还是有义务向政府进行排污申报和登记，可惜没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开。因此，为进一步落实企业应该承担的环保责任和社会责任，应该逐步建立企业环境信息披露制度。
　　3. 要全面推进企业环保责任。一是要增强“源头治理”，在污染源进入市场前，对其进行限制、改造甚至禁止，并克服“源头治理”中的“寻租”现象，适当引入市场中独立的环保测评机构。二是要实行政府规制企业履行环保责任信息公告制度。政府要定期公布规制实施情况、各项环境指标状况、对企业履行环保责任的评价等。公众通过政府和企业发布的公告来了解政府规制企业履行环保责任的情况，并监督企业履行环保责任。企业要定期公开其履行情况，各项环保指标执行情况等。
　　4. 从制度层面构建完整的企业社会责任。这一是要梳理现行的涉及企业的环保法律体系，修改或清除与我国现阶段不相适宜的部分，并及时补充环保法律制度。通过对这些法律制度的修改或清除促进企业履行环保责任等社会责任。二是要在制定环保法律制度时要平衡协调各利益相关者的利益，使企业在履行社会责任时候权利和义务相一致。三是在规制企业履行环保责任等社会责任的立法中要加重不履行环保责任企业的法律责任，加大处罚力度以提高其违法成本。

　　（作者系浙江省社会科学院调研中心副研究员）

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