投资决策政府监管相关法律政策研究

1 引言

1.1 选题背景和研究意义
2008 年，由美国次次贷危机引起的金融危机席卷全球，并由金融领域迅速波及到实体经济领域。导致了全球性的经济大衰退，各个国家都积极采取政府干预措施使本国经济迅速复苏。在这场全球性的金融危机中，已经深深融入市场经济大潮的中国也未能幸免于难。世界范围内的经济疲软，使中国这种主要依靠出口拉动经济的国家受到了严重的冲击，国内经济一片萧条、大量企业纷纷倒闭或面临破产，消费者恐慌心理加剧，对经济的信心指数大幅下降。民间资本出于保守考虑，也相应的放缓和减少，经济增长率急剧下滑。为挽救中国萧条的经济环境，防止中国经济崩盘，2008 年 11 月 9 日，国务院制定出台了扩大内需的十项措施，推出高达四万亿元人民币政府投资计划，主要用于民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等方面，力求用政府投资资金吸引民间资本投入，起到扩大内需的作用。另外，为提高城乡居民的收入水平，鼓励城乡居民积极消费，扩大内需，促进国民经济迅速恢复，弥补出口的不足，使国民经济保持平稳较快发展。在政府投资资金中，大约有 1000 亿元人民币将用于中央政府投资工作，也即用于政府投资项目。时隔五年，四万亿人民币政府投资资金使得中国率先从经济危机中复苏过来，但也产生种种不良后果，通货膨胀、物价上涨、房地产泡沫、环境破坏以及产能过剩等问题，许多人认为政府进行如此大规模的投资不仅违背了经济规律，使中国错失了最佳的经济结构调整机会，同时带来一系列不可逆转的问题。但是，温家宝总理在作政府报告时提出，四万亿经济刺激计划是完全正确的，在当时的经济背景下，如果政府不出面挽救市场，那么带来的将是中国企业的大量倒闭，中国经济的彻底崩溃，虽然在计划实施的过程中带来了一系列的问题，但从总体来讲，四万亿经济刺激计划是功大于过，利大于弊的。综合分析双方观点，我认为，四万亿资金刺激计划的初衷是好的，也是正确的，在挽救中国经济方面确实起到了很重要的作用，造成之后种种不良后果，更多的是因为在资金运用过程中的各种不规范行为造成的。政府在毫无内部和外部监管机制的条件下，将大量资金下放给各级政府，各级政府为争取更多的拨款，毫无计划和规制的审批项目，不仅造成了产能过剩，更滋生了大量腐败现象。
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1．2 国内外研究现状
公共选择理论来源于西方，第二次世界大战后，凯恩斯的国家干预理论盛行，认为政府干预是弥补市场缺陷的唯一办法。但随着政府对市场干预的加强，其弊端和缺陷也日益凸显。从 20 世纪 50 年代起，布坎南等人开始对公共选择进行研究，并在不断揭示“政府失灵”和克服政府干预的缺陷的过程中，创立了公共选择理论1。布坎南等人的公共选择理论认为，与经济市场相类似，政治也是一个经济学意义上的市场，提供公共产品和服务的是政府，公众是消费者，购买或享受政府提供的公共产品和服务。只是在形式上，经济市场以货币进行购买，政治市场上，公民则用选票来决定由谁为其提供公共产品及服务。公共选择理论认为，政治家们实质上与经济领域的个人是同一个人。同一主体，在经济领域是为自己利益服务的，那么在政治领域也必然是自私自利的，并不会因为政治角色的变化而改变其本性，变得大公无私。那么在定位政府角色时，就不应当将其定义为一个理性、全能的人，一个集体利益的代表，而应当定义为一个提供“商品”的“商人”。一个政党最终取得国家的管理权，实质上是政党与公众双方利益权衡的结果，政党依然要追求自身利益的最大化，在此过程中，与公众之间形成博弈，双方均从自身利益出发，选择有利于自身利益最大化的组合形式。
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2 问题的提出

2.1 政府投资决策过程与宏观调控法相关规定背离
我国是典型的社会主义国家，受传统计划经济的影响至深。虽然改革开放以来已逐步进行市场经济体制改革，但在计划与市场结合的过程中并非一帆风顺。我国政府在职能定位时中并不能很好的把握政府在市场经济中的角色和地位，计划与市场的比重不能得到很好的平衡，有时干预过多，有时又放任自流。政府投资项目就是一个计划与市场相结合的产物，政府既不能完全垄断这些政府投资项目，也不能完全交由企业建设，这就需要政府进行有效的宏观调控，有计划、有目的的进行投资建设，进行经济规划调节。政府投资的必要性来缘于市场失灵，即市场机制在无法充分发挥其对资源的有效配置作用时，政府及时介入以调节经济运行，合理配置社会资源16。这与宏观调控的作用相类似，因而，政府投资行为理应由宏观调控法予以规制，在投资时要符合宏观调控的目的，遵循宏观调控的原则。宏观调控法调整经济运行的基本原则包括总量平衡与结构优化原则，政府调控法定原则，政府调控适度原则，注重调控效益原则17。宏观调控原则是指导政府投资行为的基本原则和标准，作为宏观调控手段的政府投资行为应当在决定投资项目时严格按照宏观调控的政策方针进行，在决策过程中严格依照法律的规定进行，注重宏观调控利益的实现，达到促进经济发展的目的。然而，我国政府在投资决策时往往并不能充分遵守这些原则，公共项目由于工程规模大，建设周期长，见效慢、收益低等特点，不利于凸显政府政绩，因而政府决策者并不愿意将大量资金投向这种“出力不讨好”的项目。反而，那些能迅速解决就业和加快经济增长等能够突显个人政绩的项目更易受到决策者的青睐。但这种只从自身利益出发，不进行长远规划，也不考虑社会利益、公共利益和可持续发展利益的行为，严重违背了政府进行宏观调控的初衷。
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2.2 政府投资决策过程缺少必要的行政内部监督制度
政府投资决策过程包括立项、审批、决定三个方面，首先，在立项时要提请政府投资主管部门进行审查和批准，对符合立项条件的重大项目，政府主管部门要提请相应的各级政府审查批准或提请相应的各级人大或其常委会审查批准。其次，在项目建议书获得审核批准后，建设单位要委托有资质的咨询机构对项目进行可行性研究并编制可行性研究报告，包括信息处理、拟定建设方案、对方案的可行性进行研究并编制研究报告，最后，报建设单位对报告进行审批。第三，在项目可行性报告获得批准后，建设单位还应委托有资质的设计单位按照可行性报告的要求进行初步的设计，以及编制项目总概算，提交政府投资主管部门审批，作为项目总投资的依据。在项目初步设计和概算获得批准后，该项目即纳入政府投资项目年度计划，由政府部门提请人大常委会审批，一经批准即具有法律效力，必须严格执行，未经法定程序，任何单位和个人不得擅自变更。
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3、原因分析 ...........18
4 国外政府投资决策制度比较分析 .........20
4.1 美国政府投资决策机制......20
4.2 英国政府投资决策机制......21
4.3 德国政府投资决策机制......22

4.4 对我国政府投资决策体系建设的启示......23
5 问题解决方案 .......25
5.1 完善政府投资决策法律体系........25
5.2 完善政府投资决策内部行政监督法律制度........26
5.3 完善政府投资决策外部监督法律制度......28

5 问题解决方案

5.1 完善政府投资决策法律体系
政府投资的主要作用在于弥补市场失灵，作为宏观调控的有效手段，政府投资的范围也应当严格控制在市场失灵的范围内，遵循宏观调控的政策与方针，达到宏观调控的目的和效果，不进行盲目投资、任意投资。政府在决定一个项目是否提交决策层进行审议时也要严格遵守市场失灵理论的要求，对于涉及公共利益、社会利益的项目进行投资，对于市场暂时无法承担的建设项目进行投资，其他投资项目则主要交由企业进行建设，政府仅进行支持和引导。政府投资由于资金投入大，涉及百姓切身利益，因而在制定政府投资法律制度时要提高相应法律的位阶，提高法律的权威性、扩大适用范围，不能仅停留在政策、规章层面，而应当制定专门的法律制度，最好出台专门的《政府投资监管法》，以提高政府部门在决策时的谨慎性、规范性，防止投资决策失误。法律在规定政府投资决策程序时，应当在对可行性报告审批的基础上，加入对项目进行不可行性论证和风险性论证的制度，由专业咨询机构提供可行性研究报告的同时，再由专门小组对项目进行不可行研究、风险性研究，并制作不可行性研究报告提交审批部门审核，在综合二者结论的基础上，平衡利弊，最终做出科学合理的决策。
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结论

政府投资行为是关系国计民生，关系社会发展的重大举措，成则造福百姓，败则祸及多方。政府投资决策在项目建设中更是起到了至关重要的作用，对决策过程的监管是保证决策的正确性、科学性、合理性的有效途径。本文在研究我国现有政府投资决策体制的基础上，结合以往政府投资项目经验，分析现阶段我国政府投资项目决策中出现的失误，得出我国政府投资决策过程中主要存在立法不足、机制不健全、监督不到位等问题，这些问题产生的原因来源于政治、经济和社会等多个方面。这些问题要想得到妥善解决需要吸收和借鉴国外发达国家制度设计中的积极经验，并积极探索适合我国国情，符合市场经济发展规律的解决方案，可以通过加强对政府投资领域的立法，提升立法等级，以提高法律的针对性和专业性。通过完善行政内部监督制度和外部监督制度来提高我国政府投资决策的科学化、合理化水平，减少决策失误，降低失误率，保证决策项目符合经济长远发展和社会可持续发展的要求。政府投资决策监管是一个多部门合作，多方面共同努力，系统性的制度建设过程。要完善我国政府投资决策监管体系，需要立法机关、行政机关、司法机关相互配合，立法机关进行制度设计、法律法规建设，行政机关进行机制调整，转变政府职能，司法机关进行严格审判和监察，起到对立法机关和行政机关约束的作用。需要来自经济领域、政治领域、社会领域共同支持，创造良好的法律环境和社会环境，保证决策各个环节有法可依、监督有力。更加需要来自人民的监督和督促，提高人民的法制意识，推进民主建设进程，发挥人民当家作主的作用，为自身的利益，国家的利益共同努力。由于能力有限，本文对于政府投资决策的分析并不全面，有许多更加深层次的原因没有发觉。法学、经济学、管理学的理论运用还不深入、不到位。政府投资决策问题的解决方案还不够完善。今后将通过更多的学习和研究，对政府投资决策中的问题进行更深入的分析，提出更加行之有效的法律建议。
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参考文献（略）