官僚制的弊病

发布时间：2014-07-27 05:46

　　官僚制是工业文明时代的产物，它较好地适应了人类社会从农业文明过渡到工业文明所提出的要求，包括行政体系在内的整个社会的官僚制化是工业文明时代的必然选择。但这并不是说官僚制完美无缺，实际上在官僚制的内部存在着不可祛除的痼疾。当人类社会从工业文明时代走向后工业文明时代时，这些痼疾不可避免地日渐显露，成为困扰公共行政的弊病。 
　　（一）人的异化 
　　对合理性的追求是韦伯官僚制的核心要义所在。但这里的合理性并不完整，它仅指形式合理性，而不包括实质合理性。形式合理性倾向于在其程序和手段等方面尽可能地加以量化，从而使行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。而实质合理性则是一种主观的合理性，仅仅对行动实现价值判断，而忽视效率。形式合理性是工具——目的的，而价值合理性则是伦理道德的。价值合理性是传统社会秩序的本质特征，在现代社会这种合理性已经失去了它存在的社会氛围，现代化的过程正是一个形式理性扩张和实质理性萎缩的过程。因此，韦伯在设计官僚制时割裂了形式合理性与实质合理性之间的关系，片面强调形式合理性而抛弃了实质合理性。在这里我们可以看到，官僚制的合理化是以人的异化为代价的。伴随着结构的科学化和运行的技术化，官僚制中人的价值和主体地位丧失了。由于追求形式合理性而排除价值因素的干扰，整个官僚制对于效率来说是一个有效的工具，而身处其中的行政人员也仅仅是作为一种工具而存在，是官僚制这台庞大机器上的齿轮上的齿牙，一切均要依理性的规则和程序运行，自主性和价值判断成为理性规则的对立物，属于必须祛除的行列。因为“官僚制是现代社会的体制性动力，而官僚制中所固有的强制性规范迫使一个角色完成自我梳理从而提高体制的能量”。[6]人们如果想要做出有一样的社会行为，就必须加入某个官僚制组织，以被异化为代价，放弃其自主性及一切情感因素，成为理性规则的奴隶。可以说，“官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品只会机械地例行公事成为没有精神的专家，没有情感的享乐人”。“这无异于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8] 
　　我们知道，知识经济时代知识是第一财富，人力资源是最重要的资源，效率的提高最终应着眼于人的完善及其自主性的提高。因此现代管理以人为核心奉行人本主义，强调人的价值，把为了人、发展人、依靠人、完善人作为管理的目标所在。在对人的态度上，官僚制与现代管理背道而驰。这也可以解释为什么以效率为目标的官僚制在信息社会却成了效率低下的代名词。 　　 
　　（二）与民主的冲突 
　　按照韦伯设想，官僚制是民主政体的“奴役式外壳”，是最好的防范非理性的野蛮人复辟的手段。但在实践中，官僚制下的行政人员往往给人民留下高高在上、脱离群众、不切实际、不思进取、保守僵化的官僚主义印象。
　　在传统行政模式中，由于坚持政治与行政相分离的原则，行政组织按照官僚制建构，是一个不同于政治组织的独立体系。行政人员保持政治中立，根据其所处等级制度的特定层级确定其位置与角色，对其上级负责。行政人员常常与公众接触，但他们的权力并非直接来自于公众，因此也不必对公众直接负责，因为这是政治家的职责。作为官僚制组织这台庞大机器上的零件，行政人员的任务就是依照理性的规则进行工作，执行上级的指示和命令，而结果如何并不在他们的考虑范围之内。“在通常情况下，除了最上层的官员，没人能命令这部机器开始或停止运作”。[9]而公民虽然是公共权力的来源，但“在与官僚制组织接触的过程中，公民面对的是一个庞然大物，它拥有全面的技术和力量，公民仅是这个复杂过程的一个微不足道的参与者”。[10]可以说，官僚制是实现民主政治的一种工具，但这个工具本身就是不民主的。 
　　必须指出，在实际运作中，官僚制下的行政人员并非韦伯所说的齿轮上的齿牙，官僚制组织也不是非利益取向的组织。实际上，不管是官僚制组织还是官僚本人都有自身的利益追求。公共选择理论从“理性经济人”的假设出发分析官僚制，认为官僚和任何人一样是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激励，而是受到其利己的利益激励。“官僚制组织立志于通过其等级制的组织结构来强化自身的权力、声望、安全性以及收入而非组织目标的实现。”[11]而个人利益驱使下的产出并不全然符合组织的最大利益。官僚们出于自身利益的考虑，千方百计的寻求权力的扩张和预算的最大化，结果造成机构庞大臃肿和预算的不断膨胀。而官僚之间争夺权力和利益的竞争也会在组织内部形成一个相互倾轧、勾心斗角的氛围，造成整个官僚制体系的内耗增加，背离组织本身存在的目的。而且，官僚制组织往往通过信息和技术的垄断来逃避政治家和公众的监督，使官僚制组织成为一个不受公众制约的独立组织。连韦伯自己也承认“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位，而职业机密亦是官僚制的独特发明”。
　　（三）效率的低下 
　　官僚制适合在环境比较稳定、生活节奏较慢的社会中，大规模提供对服务质量要求不高、品种比较单一的满足社会基本需求的公共产品。在这种社会条件下，官僚制的效率是比较高的。“也许在公共行政的黄金年代，环境变化非常之缓，使其能够在固定的环境中照常运作，但现在已鲜有这种社会环境存在”。后工业社会瞬息万变，全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战，信息技术的发展使普通百姓也能与他们的领导一样获取知识和信息，教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素，人们对公共产品的需求也日趋多样化。这一切要求体制必须是灵活的、适应性强的；要求政府能给予其人民更多的权利和利益。而这一切都是官僚制力所不能及的。因为官僚制下的行政机构和人员必须遵照固定不变的理性规则工作，笔耕论文，而不能根据顾客和社会的要求灵活自主地提供公共服务，即使这些规则已经过时。在这里，遵守规则成为组织力图达到的目标，政府成了“规章驱动的政府”，这样就不可避免的窒息行政人员的创新精神，在组织中形成一种“不求有功，但求无过”的文化氛围。于是，“工作变成了乏味的例行公事，表现出色的员工和表现不良的员工在报酬上体现不出太大的差异，其产生的结果就不是高生产力，而是低生产力”。[14]而官僚制组织内部过多的层级也使这个组织体系决策缓慢，不能灵活地适应社会和公众多样变化的需求。 

 

本文编号：7757