上海自贸区推进政府职能转变政策的成效研究

第一章绪论

―、研究背景及意义

(一)研究背景

政府职能转变问题是行政管理体制改革的核屯、问题,也是当今世界各国政府其同面临的课题'。当前,中国社会经济发展处于关键的转型期,尤其是经济体制改革逐步深入,对政府职能转变的需求更为迫切。从东亚政府主导型市场经济的实践来看,一方面,政府对市场的替代,在经济起飞和经济发展的初期,具有明显的制度受益;另一方面,也应看到,随着经济的进一步发展,政府主导型市场经济的制度收益逐步递减,并会使经济发展因缺乏活力和弹性,难应对可持续发展难题而陷入困境。因此,面对中国经济发展步入新阶段,党的第十八届三中全会明确提出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革,同时,提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。毫无疑问,作为国家治理架构的关键节点,政府职能转变的成效直接决定国家治理体系与能力的现代化,进而影响社会经济发展的可持续性。现实中,市场化改革后,提出一个重要要求,就是转变政府职能——从计划管理转变为提供更多的公共服务和公共管理。政府治理虽然早己摄弃计划经济下的全能型政府模式,更加强调政府退出微观事务,专注于宏观的调控与服务型政府的建设,然而,政府职能的定位依然存在诸多的问题。首先是政府在经济管理活动中的越位,直接侵犯市场边界的行为依然存在,繁多的政府审批和行政干预,阻碍了经济的发展;其次是政府在市场监管等社会管理职责上的缺位,创新动力不足,管理手段滞后,己有监管模式效能不足,像事中事后监管制度涉及的政府信息平台构建、诚信体系完善、社会力量参与监管等尚处于起步阶段,重审批轻监管的情况没有得到有力的纠正;最后是政府机构的瞒肿和行政管理体制效率低下,其结果是部门职能交叉重叠现象普遍,业务流程繁琐,反应滞后。

立足于时代特征与改革实践,通过相应的学术研究来阐述、推动我国政府职能的转变既有必要,也有可能,至此,选取上海自贸区的典型案例进行剖析与解读。众所周知,政府职能转变的实现依赖于具体政策的制定与实施成效,本研究透过公共政策评估的视角,力图描绘上海自贸区政府职能转变的图景,分析上海自贸区推动政府职能转变的政策成效。此外,研究依托《上海自贸试验区己推出政策梳理及效果评估》项目,得到上海市人民政府发展研究中屯、资助,课题调研成果为本研究提供实证资料。

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二、国内外硏究综述

上海自贸区政府推进职能转变政策的评估,包含政府职能转变、上海自贸区政策及其政策评估等内容,因而,需要分别对政府职能转变、上海自贸区政策评估等国内外相关文献进行综述回顾。同时,整合、评述、总结国内外已有研究成果,为本文的后续研究寻找创新点,并提供理论、观点与研究方法的借鉴。

(一)国内外对政府职能转变的研究及评述

国内对政府职能转变的研究伴随着我国改革开放的步伐,理论和研究视角日渐丰富,学术界的认知也在不断深化。大致来看,已有研究可以归为以下几类;

1.政府职能转变中政府、市场与化会的关系

政府职能转变的要义在于政府自身合理定位,正确处理与市场、社会的关系,要求三方各归其位、各司其职。其一是减少政府对市场的干预,发挥市场在资源配置中的基础性作用;其二是加强政府与社会的协同,发挥社会组织在社会管理中的辅助性作用。

然而,学者张凤阳认为,现实层面的政府职能转变在三个维度上发生了程度不等的梗阻,分别是:政府纵向关系的"上下"维度;政府-市场-社会横向关系的"左右"维度;政府履职站台的方位间的"前后"维度。从中可以发现,"左右"维度的梗阻是问题的核屯、,既然目前政府越界干预市场和社会,科学合理的政府职能转变即是政府的"后退",新的问题是,政府在职能转变中应该向市场和社会转移什石亚军等学者指出,将政府不该履行的职能从行政主体向市场主体和社会主体转移是共识,但政府向市场和社会转移的绝非行政权力而是组织功能,呈现为市场主体被赋予拥有市场准入权、资源配置权、商品定价权的组织功能,中介组织拥有所授权或者委托工作的微观事务自主管理功能,社会组织依据依法自治原则拥有社会协同、单体负责的功能。

就政府与市场的关系而言。目前的政府职能转变并不代表政府的自由放任,而是强调政府职责在于弥补和承担市场的缺陷。张旭就从历史与理论两个视角出发,论证了平衡政府与市场职能对科学、合理地转变政府职能的重要性,强调政府既要放权也耍避免放弃职责的"懒政"。但我国的现状是政府过多干预微观经济活动,其宏观经济调节职能却存在不足。对此,郭哲在政府干预经济的机制进行研究中,发现中国政府干预经济的行为发生变异,并带来了诸多消极影响,例如:政府行为的低效率;政府干预结果的不确定性:政府越权干预市场主体经济活动;地方贸易壁垒或地方保护;寻租与腐败的产生'。因此,结合我国国情,李兴山认为,根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的表述,政府的职责和作用可以进一步概括为"宏观调控、公共服务、市场监管、保障公平",主要任务是搞好公共服务、弥补市场失灵。进一步的研究中,考虑到政府对市场的越权行为依然较为普遍,孙晋提出政府的经济调节权力必须遵循市场竞争性、合法性、适度性、中立性、公共性等基本原则,并论述为政府经济权力划界的四项举措:对政府干预市场的政策制定和实施应当进行公共利益的衡量;政府干预市场政策在出台前及形成过程中与相关主体进行充分协商;对政府经济权力用宪法、法律等实体法进行约束;对政府经济权力进行审查、矫正及救济。

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第二章核心概念界定与理论基础

一、核心概念界定

(一)政府职能转变

政府职能一般来说,包括政治统治和公共管理两大职能,随着我国经济与社会的发展,政府的政治统治职能相对弱化,公共管理职能念发突出和重要。在西方,"国家的职能结构中社会服务和社会平衡职能发展较快,国家的政治维护职能和社会管理职能更为巧妙地隐藏在社会服务和社会平衡职能之后"。

在我国,1985年党的十二届四中全会首次提出"转变政府职能"的要求,1987年党的十三大明确提出转变政府职能是行政管理体制改革的关键,此后,"职能转变"始终是20多年来行政管理体制改革的核也内容。面对21世纪社会经济发展的需要,2002年党的十六大明确界定了政府的公共管理职能,即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。2013年党的十八届=中全会,政府公共管理职能内涵进一步扩充,新增"环境保护"职能。

总的来看,职能范围合理定位的核屯、是调整政府与社会(包括市场)的关系,发挥社会和市场的力量,提高功能分权化程度,增强社会自我约束能力和约束政府的能力,职能结构优化的核心是不同类职能在总体巾的比重及相对地位,其内容包括强化社会职能,弱化经济职能;强化社会服务职能,弱化管制职能等。

因而,本研究中提及的政府职能转变范畴是指政府公共管理职能的转变以下简称"政府职能转变"),指国家行政机关在以定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化,包括管理职权、职责的改变(对哪些事务负有行政管理权责,管什么,管到什么程度),管理角色(主角、配角等)的转换,管理手段、方法及其模式等的转变。

具体而言,依据上海自贸区自身的规划方案,其抽象的政府职能转变概念实际体现在如下八个方面:完善负面清单管理模式、加强信息共享与服务平台应用、推动信息公开制度创新、推动权益保护制度创新、建立综合执法体系、健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制、加强社会信用体系应用、健全社会力量参与市场监督制度,八项任务举措既是政府职能转变总目标的表征,又是衡量政府职能转变效果的标准。

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二、相关理论基础

(一)软系统方法论

软系统方法论是一套解决系统问题的思想、原则和步骤的知识体系。自贝塔朗菲提出系统论以来,系统方法论就受到社会各界的关注,并广泛应用于工程科学领域。然而,当人们将这一起源于工程问题解决领域的系统方法论(一般称之为"硬系统方法论")应用到社会科学领域时,就发现这些方法论并不具有适用性。1981年,英国兰切斯特大学切克兰德教授在大量实践研究的基础上提出了"软系统方法论"。在软系统方法论中,切克兰德教授认为,在社会活动系统中,存在大量边界模糊、难于定义、结构复杂的"软问题",软系统问题与硬系统问题是相对而言的,硬系统问题是指那些结构清晰且能够通过寻找最优解决途径并能达到具体目标的结构化问题,而软系统问题则指那些无法寻求具体目标的非结构化问题,对软系统问题的处理需要应用不同的方法论,即软系统方法论。与硬系统思想相反,软系统思想认为对社会系统的认识往往涉及人的主观因素,社会系统是人主观构造的产物,因而,它是提供一套系统的方法和原则,使得在系统内的成员间开展自由、开放的辩论,从而使各种不同世界观得到表现,并在此基础上达成对系统进行改进的方案。软系统方法论是一个以"感知一判断一化较一决策"为一体的学习系统,它不直接导致问题的解决,而是导致问题情景的改善与新的学习。为解决社会系统问题提供了一种新的概念和模式,并日益发展成为一个分析和诊断复杂问题的有效工具,尤其是对复杂社会环境影响下的组织问题分析、组织机构评价、政策评价等"。

本研究借鉴软系统方法论的分析框架,针对政策制定这类无硬性结构的人类活动系统,运用软系统分析法的系统性思维。首先,认识并表达上海自贸区政府职能转变的问题情境;其二,进行整体层面的CATWOE分析,并构建最高层的"根定义";其=,由于整体层面的"转换过程"包含八项关键举措,进一步降级打开"转换妊程",通过政策文本分析、专家咨询、小组讨论等方式构建每项举措的概念模型;最终,比照每项举措中已发布的政策文本与概念模型各环节的覆盖程度,评估政策制定环节的政策成效,锁定政策短板。

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第三章上海自贸区推进政府职能转变的政策现状分析.............24

―、上海自贸区推进政府职能转变的政策目标分解...............24

(一)上海自贸区推进政府职能转变的目标...............24

第四章基于SSM的政策制定环节的成效研究.............33

一、上海自贸区推进政府职能转变的GATW0E分析与根定义的构建..............33

(一)整体层面的CATWOE六要素分析...............33

第五章基于利益相关者理论的政策执行环节的成效研究.................47

―、上海自贸区政府职能转变中的利益相关者的辨识、抽样及信息采集...47

(一)利益相关者的界定..............47

第五章基于利益相关者理论的政策执行环节的成效研究

一、上海自贸区政府职能转变中的利益相关者的辨识、抽样及信息采集

(一)利益相关者的界定

政府职能转变过程中广义的利益相关者众多,有决策者、执行者、公民、用户、中介机构、学者等等,其中决策者、执行者、公民、用户在上海自贸区政府职能转变的政策实施中居于利益核心圈,其余的利益相关者处于相对边缘的位置。结合研究的可及性与现实需要,本文将利益相关者界定为三大类,分别是:政府、企业、公众(见图17)。

政府在职能转变中面临针对自身的改革,涉及制度变迁、机制调整、人员调配、流程改造等多个方面,行政管理体制及架构的进一步优化不可避免会影响政府内部各职能部门的利益。现有政策既导致部门利益的增加,也会有利益的减损,因而,透过政府部门的视角,发现政策执行过程中的难点和阻力,有利于评估、分析实施成效。

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第六章上海自贸区推进政府职能转变的效果与建议

一、上海自贸区推进政府职能转变的效果

(一)上海自贸区推进政府职能转变的成效

上海自贸区的设立旨在建立以国际高标准投资和国际贸易体系相适应的行政管理体系,其任务之一就是探索新形势下改革政府的管理模式及手段。在政府职能转变的过程中,八项举措的实施对于政府管理方式、角色、职责的转变起到重要的推动作用,有助于政府清晰定位、明确职责,确保市场参与者在公开公平透明的法制环境下自主参与市场活动。

1.负面清单管理推动政府“简政放权”。

服务型政府职能模式的核屯、是"简政放权"。实行负面清单管理模式,意味着政府减少行政审批权,在外商投资领域实现由审批制向备案制过渡,政府的角色定位由"管制型政府"走向"服务型政府",政府职能从事前审批转向事中事后监管。"负面清单"列明的是需要政府进行监管和审批的领域,不在清单中的就由市场发挥对资源配置的决定性作用。从目前上海自贸区政策制定环节来看,上海人大出台《自贸区条例》、上海人民政府出台《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》(沪府发(2013)7号),对"负面清单"的实施都做了相关规定。上海市人民政府连续出台2013年版、2014年版负面清单,"负面清单"的有效实施需要"权力清单"和"责任清单"作为配套。目前上海浦东新区政府出台了"权为清单"和"责任清单"。在政策的执行环节,对自贸区企业调查显示,27.07%的企业认为自贸区发布"负面清单"后,职能部门行政服务效率"提高很明显"。由此可见,这一举措的实施对于政府提升管理效率有着不可忽视的作用,有利于最大程度的实现简政放权。

参考文献（略）