山东省省管县背景下的县级政府公共服务能力研究

第1章绪论

1.1研究背景

近几年公共服务成为党和政府高度重视的热点议题。公共服务能力的提升不仅是全面建成小康社会的基本要求,而且也是贯彻落实科学发展观构建服务型政府的内在要求。2003年政府首次明确把公共服务作为政府职能的构成部分。2004年我国提出建设服务型政府的概念突出强调了建设人为本的方便、快捷、优质、高效的公共服务体系的重要性。2012年在党的十八大报告中提出实现基本公共服务总体均等化的总目标,同时建立以政府为主导、覆盖城乡和可持续的基本公共服务体系。2013年党的十八届三中全会确立了中央政府和地方政府针对区域性公共服务的事权和财权的支出责任,实现城乡基本公共服务均等化的目标。2015年中央政府工作报告再次强调民生建设的重要性,分别在就业、教育、医疗、社保等方面做出战略部署,强调逐步推进基本公共服务的标准化和均等化。"十三五"规划中提出健全公共服务体系,增加公共服务供给,提高政府与社会的公共服务构建能力,最终实现人人共享公共服务的总目标。2016年国务院在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中重点强调城乡居民基本公共服务的权力和义务及加快实现全覆盖的进程。

县级政府作为政府管理层级中的基层政府,是地方公共服务的主要承担者和供给者。但是目前在公共服务方面的能为还比较薄弱,与国家的发展目标和要求还存在一定的差距。尤其是在省管县体制改革这样的背景下公共服务能力的强弱,不仅能够检验一项政策的效果,更是考验县政能力的重要指标。

改革开放后在经济社会发展的基础上,为了更好地克服现有体制机制中的矛盾弊端并且适应现代化发展的需要,我国开始了省管县体制改革的探索。作为探索省管县体制改革最成功的浙江省,至2006年浙江省4次实行强皇扩权改革,提高县一级政府的自主管理权。在浙江省改革成功经验的指导下,江苏、河南、安徽、广东、湖北、吉林、福建、山东等省份也陆续开始推行强权扩权和省管县财政体制改革的试点工作。海南和河南省近年则相继开展省管县行政体制改革,形成了省管县体制的不同发展模式。

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1.2研究意义

首先,有利于丰富地方政府公共服务能力理论的研究。在建设服务型政府的过程中,党中央高度重视城镇化建设和城乡的统筹协调发展,县级政府作为提供公共服务的主体,承担着提供公共服务的重要収能,县级政府公共服务能力的强弱对于人民群众和政府自身而言非常重要。省管县体制改革作为行政制度改革的一个发展方向和趋势,在这样的背景下,对于县级公共服务能力的研究学者和相关的文献资料是有限的,以中国知网为例,分别以县级公共服务能力和省管县背景下的县级公共服务能力研究为关键字,后者的文献数量屈指可数。因此,在特定省管县的背景下来研究县级政府提供公共服务的能力,有利于丰富和完善该方面的理论体系和实践指导。

其次,全面审视省管是体制改革的利弊。通过对省管县体制改革文献的梳理,全面认识改革的积极影响和弊端。虽然学者针对省管县体制改革的观点褒贬不一,作为管理模式的一种创新,本文试图通过公共服务的视角来剖析,理性的看待省管县体制改革的影响,为后续其他地区进行省管县体制改革提供借鉴意义。

最后,有利于服务型政府的建设并为我国建成小康社会奠定根基。政府提供公共服务能力的高低是衡量政府政绩的重要标准,研究如何提高县级政府的公共服务能力对于政府自身和民众都是至关重要的。尤其是对于县级政府来说面临的公共服务问题更加复杂和更加艰巨,本文通过分析公共服务提供过程中存在的问题,提出建设性的建议,转变政府职能和建设服务型政府,为解决人民最关也和最现实的问题奠定基础。

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第2章省管县体制与县级公共服务的基本概念及理论基础

2.1县级政府公共服务能力分析

2.1.1公共服务的概念

省管县体制改革能否取得成效,其中最重要也是最关键有效的衡量标准是县级政府公共服务能力的强弱。研究如何提高县级政府的公共服务能力,首先需要明确公共服务的概念。目前对于公共服务的定义,不同的学者对公共服务的定义标准并没有形成统一的看法。

英国学者霍布斯是最早对公共产品的概念作出阐述的,他认为提供公共产品是国家的基本职能。法国学者莱昂.狄撰是较早提出公共服务的概念,他将公共服务定义为:"任何因其与社会团结的实现与促进不可分割,而必须由政府来加规范和控制的活动就是一项公共服务"。萨缪尔森首次明确公共产品的非竞争性和非排他性的两个特征及提出政府提供公共物品并干预市场经济,以此来保障经济社会正常运转的必要性。随着新公共管理运动的兴起,公共服务与公共行政交叉融合和延伸。政府的基本职能是提供公共服务,与公共利益相关的事务都可以称为公共服务。"公共服务是政府利用公共权力或公共资源,为促进居民基本消费的平等化,通过分担居民消费风险而迸行的一系列公共行为。"国内学者对公共服务的定义可以划分以公共物品的性质、服务的角度和政治职能的角度出发分别对公共服务进行不同的定文。不同的学者对公共产品与公共服务两者的范畴存在分歧。2004年政府指出:"公共服务是提供公共产品和服务,主要包括基础设施建设、科教文卫、社会保障和就业等事业项目。"

根据公共服务的内容和形式可以将公共服务划分为基本性公共服务、社会性公共服务、经济性公共服务和公共安全性的公共服务。基本性公共服务是指满足公众最基本生活或生存需要的公共产品和服务,如基础教育、医疗卫生、社会保障、公共交通等;社会性公共服务是指满足公众更高层次的需要,例如高等教育。经济性的公共服务是指政府发展经济从事的各种行为,例如公共规制。公共安全性的公共服务是指为维护国家和社会安全的服务,如国防、警察等。根据公共服务主体的不同,可以划分为全国性的公共服务和地方性的公共服务两种类型。全国性的公共服务是指国防、外交、交通等。地方性的公共服务主要是指义务教育、社会保障、地方环境保护、基础设施建设等。全国性和地方性的公共服务也会存在很多的交叉领域,如公共交通类、基础设施类等。

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2.2县级政府公共服务的理论基础

2.2.1公共产品理论

公共产品理论是公共经济学中的基础理论,经过逐渐发展成为一套完善的理论体系。公共产品具有非排他性和非竞争性的性质。非排他性指对公共产品的使用,不排除任何其他人的使用。非竞争性是指对公共物品的使用时,增加的任何个体对其使用的边际成本为零。

公共产品一词最早出现在意大利学者马尔科《公共财政学基本原理》中其阐述了公共产品的供给应该是政府来承担。维克赛尔-林达尔机制假设了实现帕累托最优状态,公共产品供给达到最佳水平的条件是公民根据个人获得的公共产品的边际效益来分担费用。萨缪尔森提出公共产品的非竞争性的特性和实现公共产品时最优供给的均衡条件。马斯格雷夫则提出公共产品的非排他性的特征。奥茨认为公共物品隶属于全民,并且由政府供给,地方政府要比中央政府提供更高质量和更高效率的公共产品,因此在提供公共物品时可以多向地方政府倾斜。

政府职能决定了政府是公共产品的提供者,不同管理层级的政府提供不同类型的公共产品,公共产品不同对应的支出责任也不一样。公共产品理论对省管县体制改革的实践具有重要的借鉴意义,尤其是在公共服务的供给方面。

2.2.2财政分权理论

财政分权是中央政府将一定的财权和事权划分给地方政府,地方政府拥有调整和分配其财政支出的权为。斯蒂格勒认为公共产品应该由地方政府來提供,那么中央政府就能专注协调地方财政的公平分配方面的问题。马斯格雷夫指出地方政府作为基层政府,与公众的距离最近也是最了解公众需求的,由地方政府提供该区域内的公共服务能够达到最高的满意度。中央政府则一方面提供财力保障,另一方面履行资源配置和经济稳定的职能。莱布特的"以脚投票"理论以公民为视角认为公民更愿意居住在自身支付最少的成本而能够享受到最大化的公共服务的政府管理中。我国从1994年开始实施的分税制初步理顺了中央与省级政府间的财政关系,但是随着经济社会的发展,省以下的政府间财政关系日益暴露出不均衡和差异化的问题。适度的财政分权能够让政府有效地提供公共服务,但是过度的分权将导致公共服务的供给不足的问题。财政分权理论对地方公共服务的财政支出有着很大的的影响。以义务教育为例:在我国义务教育的支出是由县乡两级财政共同负担,在事权和财权不一致的情况下,县乡两级在教育上的投入的增多导致其财政负担的加重。财政分权理论作为指导政府公共服务能力的基础理论,通过更加合理的财政分权比例,达到事权和财权及责任统一与匹配,能够有效地满足地方公共服务的需求和供给。

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第3章山东省省管县体制改革下县级公共服务能力分析..............15

3.1山东省省管县体制改革的概述.............15

3.1.1山东省省管县体制改革的背景.............15

第4章山东省省管县改革过程中县级公共服务面临的难题.............34

4.1财权和事权不匹配,县级财政压为大.................34

4.2公共服务财政投入不足,供给结构不均衡................35

第5章提升县级政府公共服务能力的路径优化..............38

5.1加强政府自身建设,完善省管县体制改革...............38

5.1.1推进事权和财权的优化配置..................38

第5章提升县级政府公共服务能力的路径化化

5.1加强政府自身建设,完善省管县体制改革

5.1.1推进事权和财权的优化配置

从实行分税制以来,政府间的财政关系得到了有效地调节,中央政府在财力分配中占主导地位,由于财政收入结构划分不合理,在实施过程中地方政府财力受到削弱。地方政府需承担各项基本公共服务类项目的支出,使得县级财政捉襟见肘。省管县财政体制改革在财政政策上向县级政府倾斜,县级政府的财政收入增加。目前省管县体制改革的关键在于以事权确定财权和解决事权财权不匹配的问题,而且这也是我国下一步财政体制改革需着力解决的重大问题。

一是统筹划分省以下事权和财权支出责任。要明痛界定省市县各级政府的管理权限和支出责化属于共同担负的工作,应当根据各自的发展状况划分各自负担的比例。重点给与县级及以下的进行财政补助,增加对农村地区和贫困地区的一般性转移支付比重,使县级地方政府在财权与事权上相匹配。二是以公众的公共服务需求为导向,通过各种方式了解公众的诉求和需要。发挥省级统筹协调的作用,提高财政资金的使用效率,逐步提高一般性转移支付增长比例。省和县各层级政府应形成信息公开、公平透明的合作机制,通过合作提高公共服务的供给效率。三是推进以下分税制改革。在当前的制度体系下,县级政府没有独立的税收税种,财政收入取决于与上级政府的分成比例。省管县为实施分税制度提供了机遇和条件。根据事权和财权对等的原则进行划分,省以下分税制实施的基础是明确划分中央与地方的事权职责,根据事权内容和性质的不同进行区别划分,中央政府和地方政府根据事权进行不同方式和比例的"共担"。通过共享税和财政转移支付均衡财力,实现公共服务均等化的目标。

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第6章结语与展望

在党的十八以来，，党和政府在多次会议和报告中提出实现公共服务均等化的目标,这与我国建设服务型政府的理念相辅相成。省管县体制改革理顺了省、县两级政府间的财政关系,不断明确财权和事权的职责匹配,同时转移支付制度的规模和比例不断提高,为提高政府公共服务的水平和质量提供了财力保障。建设以人为本的服务型政府,要求政府转变执政职能和理念,切实增强地方公共服务的能力,为更好地建设小康社会奠定基础。

本论文在分析省管县财政体制改革及相关公共服务理论的基础上,以山东省为例分析省管县体制改革对公共服务领域产生的影响,并且从横向和纵向两个角度对比,提出了在省管县体制改革的背景下县级政府在公共服务方面临的难题。最后分别从强化政府职能、增强县域经济、创新公共服务发展及完善公共服务法律监督配套制度等方面提出措施建议。从县级政府公共服务能力的角度出发,弥补了对山东省省管县改革研究对公共服务能力研究不足的问题。省管县体制改革对于县级政府的发展来说既是机遇也是挑战。山东省近几年对县域经济的发展趙来越重视,城镇化建设、县域经济科学发展等多措并举全力提升甚域经济的竞争实力。县域经济的增强是提升公共服务能力的物质基础,在此基础上才能更好的履行政府的职能和为人民服务,最终实现公共服务均等化的目标。然而,由于自身能力和相关数据条件的有限,使本文观点难免有不足之处。希望随着相关数据和资料的完善,在未來能够有更加深入的研究。