内蒙古畜产品安全监管体系建设研究

一、畜产品安全监管的基本概念及理论依据

（一）畜产品安全监管的公共治理理论依据

1．公共治理理论产生的背景及主要观点

公共治理理论立足于公共管理理论，它重新思考和调整国家、社会和市场三者的关系。在公共治理中，国家、社会、市场必须通过协调合作来实现共同治理。在传统的市场经济条件下，市场和政府都可能会出现失灵，这样就无法实现社会资源的最佳配置，不能实现公共利益最大化。所以必须发挥社会其他资源来弥补市场或政府的缺失，这样第三部门组织的作用就慢慢凸显出来。传统的食品安全监管问题颇多，已经不能有效保证食品安全，而公共治理理论可以很好地满足食品安全监管变革的需要，所以将公共治理运用到畜产品安全监管中并不是拍拍脑袋的临时决定，而是用新的视角重新思考畜产品安全监管的未来发展之路。

2．公共治理理论对畜产品安全监管的指导作用

（1）改变政府的唯一主体地位

在公共治理角度下，将畜产品安全监管做一个通俗易懂的解释：政府、市场以及第三部门对畜产品进行共同监管，从而保障消费者的饮食安全。“治理”就意味着政府曾经是畜产品安全监管的唯一主体，但在公共治理制度下政府、第三部门、畜产品生产经营者都有可能成为公共治理的主体。畜产品安全监管涉及多个部门，多个环节，在政府、市场以及畜产品生产经营者三个主体中，任何一方都不是万能的，都无法从根本上解决畜产品安全问题。政府是畜产品安全监管体系的设计者也是参与者，虽然说强有力的执法以及日常监督是维持畜产品安全的重要保障，但发挥生产经营者的自律、第三部门组织以及社会监督也是必不可少的，政府只是在市场和第三部门无法解决问题时出现。这就需要各方统筹规划，互相协调，建立政府、社会、市场等多种主体共同参与的畜产品安全监管体制。

（2）保持政府的主导地位

要改变畜产品安全监管中政府的单一主体地位，但也要保持政府的主导地位和作用。我国畜产品“分散监管”体制已经暴露出许多不足：监管和执法涉及农业、工商、质检等多个部门，这就造成多头管理，职能交叉、各自为政，日常监管存在严重缺失，一些环节甚至存在监管空白，不能保证畜产品从“产地到餐桌”的全过程安全。但在畜产品公共治理中，政府是法律法规的制定者、监管的执行者，政府应该发挥其主导作用，与第三部门组织、生产经营者保持平等公开的沟通，建立互助协调关系，只有这样才能形成共同治理、共同管理的新型模式。

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（二）内蒙古畜产品安全监管体系介绍

苏木乡镇畜产品质量安全监管是畜产品质量安全监管的重中之重，乡镇是畜产品生产源头把关和质量控制最前沿阵地、是发现问题和隐患的前哨，建设好基层站各地要给予必要的人力、物力、和财力投入。目前，我区全部 731 个苏木乡镇已全部挂牌，全面完成苏木乡镇农畜产品质量安全监管公共服务机构建设任务，建立机构 943 个。旗县级成立畜产品质量安全监管工作机构和畜产品质量检验检测机构，基地苏木乡镇结合苏木乡镇机构改革，成立苏木乡镇畜产品质量安全监管机构，村嘎查级明确一位主要负责人为畜产品质量安全监督员，组织设立一名畜产品质量安全协管员。全区要统筹规划，整合各部门资源，加强动物防疫、检疫、兽药监察等各部门联动机制，完善执法手段，规范执法行为，加大执法力度，完善畜产品质量安全监管体系建设。

我区畜产品安全监管局于 2011 年 1 月正式成立，自治区、盟市、旗县、乡镇四级监管机构开始逐步建立。截至目前，全区 9 个盟市农牧局成立了监管科，12 个盟市拥有畜产品安全质量中心，36 个旗县、29 个乡镇建立了监管服务机构。其次，从2008 年到 2014 年全区共有 63 个旗县级检测站和 2 个盟市级检测机构正在建设中。目前存在的主要问题是旗县和乡镇监管机构不健全、人员不到位、财政支持小等。乡镇畜产品质量安全监管机构是监管环节中最基层、也是最重要环节，乡镇畜产品质量安全监管机构构成了畜产品质量安全监管的第一道防线，也是大力推进现代畜牧业发展的重要内容，从全区各地乡镇畜产品质量安全监管公共服务建设的情况来看，完成全年的建设任务，时间紧、任务重、困难大。目前，赤峰市、巴彦淖尔市已完成了全部乡镇机构的建设任务，呼伦贝尔市完成了 85%的建设任务。但从整体上看，全区建设进度仍然迟缓，远远低于全国的建设速度。全国平均完成 75%，而我区仅完成不到45%。

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二、内蒙古畜产品安全监管工作现状及问题

（一）内蒙古畜产品安全监管取得的成效

1.全区畜产品质量安全监管体系建设不断完善

自治区、盟市、旗县、乡镇四级监管体系逐步建立，到目前为止，在全区 12 个盟市农牧业局中，已经有 9 个盟市设立了畜产品监管科以及畜产品质量安全中心；旗县检测体系建设得到新的发展，全区共有 63 个旗县级检测站和两个盟市级检测机构正在建设中；目前内蒙古自治区畜产品质量检测中心实行“一套人马，两块牌子”，分别承担起自治区的畜产品质量检测职能以及农业部畜禽产品质量安全监督检测试验职能。监测项目有甲硝咪唑、金刚烷胺、莱克多巴胺、沙丁胺醇、三聚氰胺、磺胺、氟喹诺酮、盐酸克伦特罗等，内蒙古自治区畜产品质量检测中心去年全年共监测各类样品 2500 余批，抽检合格率达到 99%。

2.制定并实施了专项整治方案

按照农业部的整体部署，结合我区实际情况，农牧业厅制订了专项整治实施方案，开展了畜产品瘦肉精问题专项治理、生鲜乳违禁物质问题专项治理、兽用抗生素专项治理、畜产品质量安全和兽药质量专项治理等整治行动；

3.形成部门合作、检打联动工作机制

自治区、盟市、旗县和乡镇四级监管机构及队伍建设得到进一步加强、监管职能职责更加明确；我区目前与黑龙江、吉林、辽宁、天津、河北、北京建立了省市区畜产品安全监管工作信息互通、互联机制；

4.启动监管示范县工作

制定了畜产品质量安全监管试点旗县建设实施方案，对各盟市申报的旗县进行了筛选，最终确定阿荣旗、扎赉特旗、杭锦后旗、土左旗、喀喇沁旗 5 个旗为首批建设的监管示范单位，监管示范旗全年推进畜产品质量安全监管责任的落实，提升了农畜产品质量安全水平。

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（二）内蒙古畜产品安全监管方面的问题

1.监管混乱

目前，自治区畜产品监管工作中经常会出现监管混乱，监管部门多头管理，监管和执法涉及农业、工商、质检等多个部门，各部门有各自的法律法规以及行业标准，这就造成各部门职能交叉、各自为政，对畜产品质量监管存在严重缺失，一些环节存在监管空白，对生产过程的质量控制也存在漏洞，权力部门存在两化问题，即有利可图的事，各部门抢着做，而对于责大于利的事则相互推诿扯皮，造成监管出现缺位，甚至是出现真空地带。国家层面至今仍然没有一部系统的法律法规指导畜产品安全监管工作。

2.基层监测站建设落后

畜产品安全监管投入不足，基层监测站建设落后，缺人员、缺经费等问题突出。乡镇监管机构建设滞后，建设速度不平衡，全区乡镇建设仅完成了 20%左右，低于全国平均水平，有部分盟市还处于停滞状态，完成预定任务困难大。从目前情况看，基层检测机构在硬件配备上远远达不到畜产品安全监管的要求，最基础的检测设备较为缺乏，不能进行畜产品标注化检测，其中我区只有内蒙古自治区畜产品质量检测中心（呼和浩特）、内蒙古自治区畜产品质量检测中心（赤峰）能够进行液相、液质、液质液相串联质谱等方法进行检测，其他监测站只能进行酶标仪分析，主要进行样品的疑似筛选。从全国范围来看,目前国家级畜产品检测机构有 20 多家，其中包括各省所及相关大学实验室 ,而内蒙古自治区只有内蒙古兽药监察所 1 家畜产品检测机构,因此畜产品的质量安全还远远得不到有效保障。

3.人员匮乏

内蒙古畜产品安全监管体系中人员较为匮乏。目前，内蒙古自治区食品安全监管领域有公务员 951 名,事业单位现有人员 477 名,检验检测人员占总人数的 22.5%。其中真正的专业技术人员和管理人员较为匮乏，检验人员大多业务素质不高，培训时间、机会有限，根本无法保证畜产品安全监管；另外受当地编制的限制，工作人员大多属于无编制或兼职，有时无法兼顾，难以开展畜产品安全检测。同时，目前我区乡镇监管机构存在“三新”，即机构新、队伍新、工作新的特点，从事农畜产品质量安全监管工作的同志大多业务不熟，急需提升工作能力和业务素质，加强对乡镇监管机构人员的培训为当务之急；基层农业技术人员更少，广大的农村地区对于国家有关政策、法律、法规和实用技术都知之甚少，使得基层工作举步维艰。

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三、畜产品安全监管存在的主要原因分析........................15

（一）畜产品监管体制不健全............... 15

（二）相关法律法规不完善、不系统.............. 16

四、发达国家的经验借鉴.....................19

（一）美国的食品安全监管体系............ 19

（二）欧盟的食品安全监管体系.............. 19

五、保障畜产品安全监管的对策及措施...........22

（一）强化政府监管体系建设............... 23

（二）完善法律法规体系建设................. 22

五、保障畜产品安全监管的对策及措施

（一）强化政府监管体系建设

强化政府监管体系建设是保障畜产品安全监管前提。《中华人民共和国食品安全法》第四条规定：食品安全委员会由国务院设立,其工作直接向国务院负责。食品安全综合协调职责由国务院卫生行政部门承担，主要负责食品安全信息公布、食品安全标准制定、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，负责处理食品安全领域的一些重大事故。食品从生产到流通再到最终的餐饮服务活动分别由国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门进行负责。我们应该努力建设一个以构建政府主导、部门监管、行业自律、社会监督“四位一体”的畜产品安全监管体系，,动员全社会参与,形成食品安全齐抓共管的良好氛围。

1.加强畜产品安全监管

在日常畜产品安全监管工作中，需要确定重点监管区域、种类、产品，重点对我区大型畜禽养殖场、屠宰场、鲜奶站、兽药厂进行监督、检查；全区应逐步扩大抽检范围，加大对猪肉、牛肉、羊肉、禽肉、骆驼肉、禽蛋、牛奶、蜂蜜等畜禽产品的例行监测和抽检，扩大增加抽检批次；建立综合执法队伍，实行专业化、规范化执法，将抽检工作常态化、制度化；加大对兽药使用、饲料生产和添加剂使用的监察力度；作为畜产品监管人员，也需要进一步提高畜产品质量安全监管思想和业务素质，加大巡查力度，文明执法，，保障畜产品安全。

2.协调统一，统筹规划

目前我国缺少一部系统的法律法规对畜产品进行安全监管，因而出现了各自为政、职能交叉的问题，全区畜产品安全监管相关部门要协调统一，统筹规划。目前我国实行分头监管模式，多头执法，各自为政现象尤为突出，我国需要建立一个独立的食品安全监管机构，协调调度相关畜产品监管部门，明确畜产品质量安全监管主体，减少行政执法层次；在生产加工环节，监管部门要加大力度巡查畜牧业养殖地区，确保畜产品产地检疫合格率100%；对屠宰畜产品做好可溯源工作，贴附检疫合格证明，标清产地、来源、防疫、兽药使用情况等；流通环节质检部门要加强对运输畜产品车辆的排查力度，以防病死畜禽产品流入市场，对病死畜禽做好无害化焚烧处理。畜产品相关监管部门要各司其职，协调统一，统筹规划，形成统一联动机制，只有这样才能为保障畜产品安全保驾护航。

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结论

畜产品安全问题对社会、经济的重要性不言而喻，随着人们生活水平的提高和畜产品安全意识的增强，畜产品安全越来越引起全社会的广泛关注，畜产品安全与人们的身体健康和生命安全有着千丝万缕的关系，关乎社会稳定、长治久安。内蒙古是我国重要的畜产品生产加工基地，畜产品质量安全工作任重而道远，不容丝毫懈怠。健全畜产品安全监管体系具有重要意义，首先畜产品质量安全监管能够推进生态文明建设更好更快发展，同时加强畜产品质量安全监管是重视民生的重要举措。随着经济社会的不断发展，保障畜产品的目标应该由数量向质量转变,加强畜产品质量安全监管能够满足人民生活水平不断提高的要求。目前，我国的食品安全监管体制建设正在前进中探索，通过学习欧美发达国家先进的监管模式，结合我国的实际情况，我相信通过各个部门的努力，我国的畜产品安全监管体系建设会越来越完善，从而实现肉类行业的可持续发展。

参考文献（略）