松原市县级政府绩效考核 指标体系完善研究

一、县级政府绩效考核指标体系的基本理论概述

（一）相关概念界定

1.绩效考核

从字面意义上来看，绩效考核应当分为绩效和考核两部分。其中绩效又可以分为成绩和成效，在英文中，绩效的意思是指履行和完成，引申出来也可以理解为作为和成果。简单说来，绩效就是指对某组织一定行为产生的结果做出系统的评价。最初绩效是运用于投资管理，逐渐被引用企业管理当中，并且为企业管理者所重视，随即开始广泛应用于企业和政府管理行为当中。研究界对绩效的意义理解分为两种，一种认为绩效就是结果，一种认为绩效就是行为。迄今为止，学术界对绩效考核含义的认识与理解尚未达到统一。奥斯本与盖布勒提出政府进行绩效考核就是指摆脱传统按部就班的办事制度，建立起有一定目标的职能型政府，也就是建立起以改变过程达到一定结果的机制。

政府进行绩效评价就是指对各部门的日常工作进行考核，将实际工作成果与既定目标进行比较，对日常工作成果进行合理评估，得出的结果。也就是根据订立的目标，依照一定的评价标准对政府在一段时期内的工作结果做出评价，划分出考核区域和不同绩效等级，根据所评估出的结果来改进工作方法，以期提高绩效水平。政府绩效评价需要从许多角度进行观察，包括建立测评目标、订立合理的绩效评价标准等各方面，对政府进行绩效评价的内容包括效率和责任两大方面。

通过行使行政权力，政府才能够将实现社会利益和满足公众要求结合在一起。随着绩效考核等制度的进一步推行，政府也开始逐渐改变自身的职能定位，从传统的统治者变成了为民众提供需求的供给者。Phillip.J.Cooper 在相关研究论文中提出，政府服务实际上就是一种市场服务，以满足顾客需求为基本行为准则。社会民众可以通过一定渠道直接参与政府绩效考评，政府还需为公众监督提供服务。美国政府在政府绩效考核方面进行了大量研究，且经过长期实践论证得出了较有说服力的数据和理论，研究水平和实践水平都远远领先于世界其他国家。美国政府颁布了《政府绩效与结果法案》，在该法案中，将社会民众的需求作为政府存在和发展的基本意义所在，政府进行改革和创新等各项措施都必须以满足民众意愿为目标。

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（二）县级政府绩效考核指标体系内容构成

理论上讲，绩效考核体系是判断考核对象行为过程及行为结果优劣的参照系。考核对象和考核目的的性质及特点决定了指标体系的设定标准。县级政府的绩效考核指标体系应该是层次清晰、结构分明、指标明确的一个网络体系，同时定性分析为辅，定量分析为主，把绩效指标体系的内容或纬度能够量化，指标内容更为具体、准确、客观，使得考核易于操作。

现实层次上，县级政府绩效考核指标体系的内容构成离不开县级政府的根本职能和政治历史使命。目前，我国县级政府处于承上启下的位置上，上承国家宏观管理，下启地方微观管理；既要贯彻党和国家重大方针政策，又要管理行政范围内经济社会发展。在当前深化改革的背景下，县级政府的发展理念、职能重心和工作模式必须同步转型。这就对县级政府绩效考核指标体系的内容提出了更高的要求。

笔者认为无论哪个县级政府都应该体现这些内容：一是体现发展第一要义，突出发展质量和效益。二是体现发展方式转变，突出创新驱动。三是体现协调发展，突出社会进步。四是体现可持续发展，突出生态文明建设。五是体现以人为本，突出民生改善。六是体现安全发展，突出风险控制。

如果把以上几个方面看成是一级指标，那么每个一级指标又应该被细分为若干二级指标。如体现发展质量和效益一级指标里，可分设“地方级税收收入”、“农业产业化发展”、“规上工业企业规模”、“民营经济发展”、“高技术制造业等二级指标”；体现发展方式转变，突出创新驱动的一级指标里，可分设“规上工业研发经费占规上工业增加值比重”、“每百万人有效发明专利拥有量”等二级指标。

最后根据各地目标和考核对象特点，通盘考虑，为设定的二级指标设计分数权重。比如对县级政府突出发展质量和效益要求较高，那么就对这项指标设置相对较高的权重分数，同时，分值的设置这要根据考核者的期望目标和被考核者的发展空间。

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二、松原市县级政府绩效考核指标体系现状与问题分析

（一）松原市县级政府绩效考核的历史沿革

1992 年，国务院批准成立松原市，松原市政府领导班子在这种影响下,结合松原市自身行政体制革新实践的新契机和新要求,逐渐认识到政府目标责任制对于提高政府的效率和影响力的重要意义,并日益重视对县级政府目标评估及其指标的研究。早期，全市目标责任制工作设在市人社局（当时叫市人事局），主要开展的绩效考核工作包括对财政、对工资、对各级政府的人事和简单的经济指标进行考核。2000 年，松原市政府对所辖县级政府的目标管理工作调整到市政府办公室负责，工作名称改为绩效考核，考核主要指标重新调整，调整后的指标主要以经济各项指标的完成情况为主，如 GDP 总量、财政收入、固定资产投资等经济指标。在当时这个年代当中，政府绩效考核的主要内容基本上都是以经济指标为主，突出经济工作的重要性，紧扣当地的五年工作计划。直到 2011 年，吉林省委、省政府为了不断提高省政府绩效考核水平，提高全省经济社会的全方面，又好又快的发展，出台了《中共吉林省委吉林省人民政府关于吉林省绩效考核工作的实施意见》（吉发〔2011〕30 号），在此文件精神的指导下，松原市县级政府绩效考核的内容发生了巨大的变化，考核内容涵盖的方面更加广泛，指标的设计也更加合理化。

随着指标体系内容变化的还有组织机构的变化。2011 年以前，松原市绩效考核办法的制定、绩效考核指标的设定等绩效考核工作都设置在市政府办公室。2011 年以后，松原市成立了以市监察局牵头、市发改委主要负责的绩效考核机构，单独设置绩效考核科，负责全市县级政府绩效考核工作。这在一定程度上改善了市政府抓绩效管大不管细的工作局面。2015 年，松原市政府为了更进一步提高绩效考核工作的重视，成立了以市委书记、市长为组长的松原市绩效考核工作领导小组，在全市格局的顶层设计下，进一步加强了绩效考核工作。

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（二）松原市县级政府绩效考核指标体系及其运行现状

目前，全国各地对绩效考核指标体系的设置不尽相同，有的地级政府在绩效考核县级政府中突出经济发展，有的突出政府效能，有的突出民生工作。但是大都从开展工作的实际情况出发，全盘考虑，兼而顾之。以松原市考核县级政府为例，做以下介绍。 

1.  松原市县级政府绩效考核指标体系设置遵循的指导思想

党的十八大以来，松原市全面贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照松原市委五届二次全会和市五届人大一次会议精神，紧密结合《松原市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和市委市政府年度重点工作目标责任制，围绕统筹推进“三化”，着力实施“三动”战略，扎实推进服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设，为让城乡居民生活得更加美好为总的基调开展绩效考核工作，并以此为基础设立考核指标体系。

2.松原市县级政府绩效考核工作机构设置

为了使得对县级政府的绩效考核得到切实的执行和有可操作性，松原市成立了县（市、区）、开发区绩效考核工作机构（如图：2.1）。加强对此项工作的领导，从领导组织层面推动这项工作向纵深推进，，保证对县区考核工作顺利开展，取得成效。

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三、国内典型县级政府绩效考核指标体系的经验借鉴................ 23

（一）国内典型县级政府绩效考核指标体系及其应用 ................. 23

（二）国内典型县级政府绩效考核指标体系可借鉴之处 ............... 25

四、完善松原市县级政府绩效考核指标体系的原则与对策 ............. 26

（一）完善松原市县级政府绩效考核指标体系的原则 .............. 26

（二）完善松原市县级政府绩效考核指标体系的具体对策 ........ 27

四、完善松原市县级政府绩效考核指标体系的原则与对策

（一）完善松原市县级政府绩效考核指标体系的原则

1.发展目标与科学化结合的原则

县级政府绩效考核作为评价县级政府综合管理能力和公共服务水平的一种科学的管理措施，其宗旨在于提高政府的政务效率，实现政府既定的职能目标。因此，县级政府绩效考核指标体系的设计和完善就要紧紧的围绕着县级政府的根本使命和任务，为了实现县级政府作为最重要一级政府的政治战略任务，确保在设定每一个单项指标的时候，能够形成促进实现战略目标的有效手段，都应该着重分析和考虑单个指标与整体指标之间相互影响和反作用，以此来反映出县级政府在某一方面的特征，并准确定义指标的一些内容如指标的含义、考核范围、完成时限以及考评依据等。依据国家、省、市三级的发展战略目标设计指标的名称、含义、完成时限、范围、依据，要以科学性为基础。在设计县级政府绩效考核指标体系时，科学化贯穿始终，首先县级政府绩效考核指标应该具有准确、严密、易于取得，指标体系设计应该清晰、完备、可操作；其次考核指标的结果应能够实现同级和同类政府间的横向比较和时间上的纵向比较。

2.重点与全面相结合的原则

县级政府绩效考核指标体系的设计标准应当涵盖县级政府全部工作任务和所有重要方面以及关键领域，包括上级交代的重点工作任务和重要工作事项。任何一项县级政府工作领域的指标不健全，就有可能产生非常严重的错误信号，实际上都会影响对县级政府绩效考核的结果和成绩，在考核的过程中很可能让该项工作的部门和人员觉得受到不公平的待遇，甚至对县级政府全面工作产生消极影响。因此，既要对县级政府绩效考核指标设计一些突出的、特殊的、关键的、意义重大的指标，来反映该政府对重点工作的实际处理把握水平，也要设置涉及到位的、全面的、普遍的反应全县各级各部门的工作水平的指标。具体的说，就是要在全面把握和突出关键工作的条件下，做到全面与重点兼而顾之，实现考核指标体系整体的最大的、最合理的优化，才能有效的、有力的反映出县级政府的实际情况。

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结论

近年来，虽然松原市的经济发展较快，但经济发展结构亟需调整、增长方式亟需转变、自主创新实力有待加强等问题较为迫切。尤其是地方政府依仗吉林油田一油独大的病态局面，片面追求 GDP 增长，盲目招商引资，搞政绩工程、乱拍板决策;政府部门服务意识差，效率低、政策中梗阻、承诺不践诺、推诱扯皮以及司法不公等问题时有发生，已经成为制约松原跨越式的瓶颈。要加快解决这些问题，必须坚定不移地深入贯彻为深入贯彻落实党的十八届三中全会和省委十届三次全会精神，围绕纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，强化资源消耗、环境控制、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的考核约束，结合松原实际，突出发展质量和效益，突出创新驱动，突出生态文明建设，突出民生改善，充分反映劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等方面发展变化情况，努力实现创新发展、统筹发展、绿色发展、开放发展、安全发展，切实把松原市经济社会引入科学发展的轨道。结合松原市近年来经济发展及绩效考核工作实际，在深入开展调查研究，充分学习借鉴外地经验做法基础上，建立科学规范的政府绩效考核体系，加大推进政府绩效考核制度的建设，形成正确的绩效导向机制和激励机制，规范、引导和正确评价各级政府和部门的行政行为。通过对松原市县级政府绩效考核指标体系的研究，本文针对在松原市县级政府开展绩效考核工作，研究建立适合松原市市情的政府绩效考核体系、希望能够为松原市绩效考核工作提供有益的思路和对策。

参考文献（略）