征地违法行为研究

前言  

在我国，征地是一件持久的事情，在持续多年的高速建设之后，各地各项建设工程仍在持续不断进行，特别是近年来城镇化速度加快、交通运输建设迅猛发展、商业开发加速升级等，农村土地的征收一直在如火如荼地进行。土地资源具有珍惜性和不可替代性，而且征地作为政府实施的一项行政行为，本应严格按照法律规定的程序和权限来实施，在程序、主体、手段等方面均应严格遵守法律规定，且必须保证被征地对象的合法权益，但是实践中却出现了许多不符合法律规定程序和权限等等的征地行为，诸如“未批先征”、“边批边征”、越权征收、暴力征收等。还有许多征地行为虽然没有违反法律的强制性规定，但明显与公平正义、诚实信用的社会公序良俗及市场交易原则相违背，如强制征收。另外，法律的空白也导致不少征地行为无法可依，各地“各自为政”，出现了差异明显、甚至是截然相反的做法。这些违背公序良俗或因法律空白导致的诸多违法做法，也需待法律完善或在实践中严格依法予以规范，但具有法律探讨意义上的还是征地中的违法行为。 
目前，学界对于征地活动的研究成果相当丰富，从宪法、物权法、行政法、刑法等多角度，对土地制度、土地的权利属性、征地征收补偿机制、土地征收中的职务犯罪等诸多方面问题均进行了广泛而深刻的研究。但对于征地违法行为进行系统研究的成果却比较缺乏，将该问题作为一个课题研究的更是稀少，如只是在论述其他问题时，将征地中存有的违法行为作为影响主题的一个方面因素笼统提及。因而，本文采取类型化的方式全面研究征地中的违法行为，按照行政行为的要素，从行政行为的启动程序、实施主体、行政手段、行为对象等方面系统分析征地中存有的诸多违法行为，并分析其效力——即对征地活动影响。通过对征地违法行为进行类型化和有效性的研究，提出规制征地违法行为的一些法律建议，希望为完善征地方面的法律规范提供一点参考。 
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一、征地违法行为概述  

（一）基本含义 
征地违法行为，顾名思义，就是征地活动中存在的违法行为，可以理解为违反或刻意规避法律规定的征地方式、方法或手段。 首先，该违法行为存在于征地活动。征地是相关政府部门通过采取支付相应报酬，取得集体所有土地的一种活动。虽然其中存在一些违法行为，但从整体上看，还是可以评价为征地活动，与正常的、合法的征收土地在外在表现上是一样的。而且具有强制力，因为征地都是在政府的主导下进行的，即使其中存有违法行为，但被征收土地的行政相对人必须执行，否则可能会遭受政府的惩罚甚至强制征收。当然，政府的强制行为不能超过一定限度，严重违反法律、违背社会公序良俗或者侵犯人权的强制征地行为，可能会导致法律的否定性评价。 其次，该违法行为必须由政府实施。因为是政府的专有权力，其他任何部门、单位或个人都无权实施。其他单位或个人擅自征收土地，则主体完全不适格，其不是征收土地，而是非法占用土地了。当然，在我国，由于村委会、居委会等基层自治组织也会协助政府从事征地活动，并且在法律上已经将协助政府从事征地活动的基层自治组织人员拟制为国家工作人员，因而在征地中实施违法行为的主体也有村委会、居委会及其成员。 最后，存有违法行为的征地活动的结果，特别是法律意义的结果是导致土地所有权属的转移，即政府将原本属于集体所有的土地，收归国有。  
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（二）主要特征 
征地违法行为在我国广泛而持久存在。我国正处于社会发展、经济建设的上升时期，城镇化自改革开放后一直持续进行。开发矿产、新建工厂、房地产开发等，都需要大量的土地，，对于农村集体的土地进行征收，一直在持续而广泛的进行。与此同时，我国有关土地征收及管理的法律法规尚不是非常全面。在改革开放、市场经济大潮的冲击下，不少政府部门及领导人员在利益驱使下，在征收土地过程中，故意违背法律、钻营法律漏洞或“打法律的擦边球”，而农村的财务管理向来混乱、监督乏力。上述种种原因，导致了在征收农村集体土地过程中，经常出现许多违法的做法。而且，可以预见的是，由于我国现代化、城镇化进程远未结束，大规模征地还将继续进行，征地中的违法行为仍有可能继续产生，并可能产生更多新的违法做法。在程序和实体方面均存在。一个具体行政行为包括程序和实体两个基本层面，征地也不例外。征地中的违法行为，在程序上和实体上都存有。 征地从开始到进行到结束，均需履行相应的程序，这些程序的设定是基于土地的稀缺性、不可替代性、对社会经济的重要性以及对政府权力运行的规制性。然而实践中经常出现不符合法定程序的情况。“政府在农地征收过程中，着力‘精简’正当程序，在征地中不当介入，补偿时不当分配，纠纷中非法干预……凡此种种，概括地说就是政府主导下的程序失范”3。尤其是在启动时，程序违法更加集中和凸显。这是有深刻的客观原因的，因为征地一旦启动就意味着利益的即将产生和移转。征地在实际开始征收前，必须经过用地申请、实地踏勘、拟定方案、听证、公示、审批等等程序，在上述各个程序环节都有可能出现违法行为，如申请理由虚假、听证走过场、公示内容刻意模糊等等。目前，在征地启动程序中，最常见的、影响最大的，是审批手续缺失和征地时间超期。审批手续缺失，顾名思义就是没有获得审批就开始着手征地，俗称“未批先征”；征地时间超期，是指超出法律规定或征收文件批准的期限征地。该两类程序违法征地行为，在实践中广泛存在而且屡禁不绝，因而本文将集中研究讨论。 
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三、征地主体违法 .... 12 
（一）越权征收及其效力认定 ........... 12 
（二）非法授权及其效力认定 ........... 14 
四、征地手段违法 .... 17 
（一）暴力征收及其效力认定 ........... 17 
（二）违法奖惩及其效力认定 ........... 19 
五、征地补偿款管理违法 ............ 21 
（一）来源违法及其效力认定 ........... 21 
（二）分配违法及其效力认定 ........... 22 

五、征地补偿款管理违法  

（一）来源违法及其效力认定
一是因为国家才是征地的唯一主体，独享征地权。二是从正常的征地流程来看，先是审批，然后国家向被征地单位征收土地，同时支付征地补偿费用，最后完成土地所有权的转移，将征收来的土地交付使用。在被征地对象交付土地的同时国家就应当支付补偿费用，这时该土地上并没有实际产生其他收益，补偿费用只能由国家负担。  然而，实际征地中，征地补偿费用的来源有时竟然不是从政府的财政支付，而是由申请用地单位先垫付。如一些地方政府进行的“预征地”，往往因为该地方政府已经没有用地指标了，也没法拨付一笔钱就用做征地的补偿费用，于是就让该申请用地单位先拿出钱来垫付征地补偿费用；再如有些地方政府让村集体代为垫付。19上述情况均是征地补偿费用来源不规范的表现。造成该现象有多种原因，其一可能是负责征地的政府没有财政资金。这在一些贫困地区尤为凸显。当地政府为了招商引资，为给招来的企业提供土地，于是大力征收土地，但是政府财务上又缺钱，于是就让申请用地单位垫付征地补偿费用。政府在征地完成后向该单位交付用地时，再从土地出让金中予以抵扣。其二可能是相关手续的不完善导致无法拨付征地补偿款。比如，征地审批不完善，就开始征地了，此时征地的政府因手续不完善，无法从上级政府部门那里申请拨付征地补偿费用，于是先让申请用地单位垫付，待日后手续完善了、征地补偿费用到位了，再返还申请用地单位。 
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余论

征地中大量存在着违法行为，并且我国工业化、城镇化进程仍在继续，预计大规模的征收土地活动还会持续很长一段时间，可能还会出现更多的、新式的违法行为。征地多是由基层政府开展，村委会参与协助，基层法治的薄弱加上村委会的管理混乱、监督乏力，公民法律意识的薄弱、法律能力的缺乏等，造成征地违法行为在实践中大量而长期存在。可以预见的是，这些违法行为还将继续存续和不断产生各种新花样。法律，尤其是行政法律，一般都是从正面规定各主体的行为规范与程序，而没有从反面规制种种不合法的行为。征地违法行为对于征地的顺利进行、行政相对人的权益保障、各种违法犯罪行为的打击都造成严重影响。但令人遗憾的是，关于征地中违法行为的研究目前还比较欠缺。笔者希望以自己浅薄的知识，通过本文揭示问题的冰山一角，以期抛砖引玉，并与同仁们共勉。
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参考文献(略)