我国群体性踩踏事件的防控机制研究

一、群体性踩踏事件的影响因素及其特点

（一）相关概念界定

1.群体性踩踏事件的定义

随着社会的进步和经济的发展，公共活动的逐渐增多，尤其是一些大型群体性活动，导致大量集聚的人群，极易引起危及公众生命安全的恶性事故。特别是近几年来，全球范围内连续发生大规模踩踏事件，由于这些事件的出现，引发了人们对大型群体性活动安全的极大思考。

群体性踩踏事件是指人流聚集在相对拥挤的空间活动时，由于某些因素造成了秩序混乱，导致人群拥挤踩踏，造成大量人员伤亡和经济损失的恶性事件。踩踏事件常常发生在重大活动或集会的现场，例如节日庆祝现场、大型文体活动现场、宗教活动现场等。意外情况突发时，人们往往因为情绪的异常紧张，引发较为严重的相互挤压和踩踏，而事故中的死亡者又大多数为人群中的弱者，例如妇女、儿童和老年人。

2.防控机制的概念界定

（1）机制的定义

“机制”一词最早源于古希腊文的 mechane，其原本的含义是机械的内部构造以及动作原理。通过类比引用，当下“机制”一词被定义为生物机体结构之间的相互关系。从广义上来讲，就是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，并在经济学、政治学、社会学等中广泛应用。在任何系统中，该机制都起着基础性的作用。

机制的建立，一靠体制，二靠制度。机制的建立是一项繁琐的工程，需要具体情况进行具体分析，每一项体制改革和制度完善都不是孤立存在的，而是要通过不同层次、不同层面的体制和制度之间相互呼应、相互弥补，经过有效地整合，才能彻底发挥机制的作用。健全的制度可以规范机制的和谐运行，而完善的机制又可以保证各项制度有效地落实。

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（二）群体性踩踏事件的影响因素

1.人的因素

公共场所安全状况中人的因素主要包括：人群密度过大、人群流动特征、安全素质有待提高、人群的心理状态等。

（1）人群密度大

过度的拥挤会造成人群失去控制，带来生理和心理上的双重问题，在公共场所中尤其要注意对人群密度的调控。如果缺乏对人群密度的有效调控，在群体性踩踏事件突发时会造成较大的人员伤亡。在公共场所发生的踩踏事件，主要原因是建筑物内的人员密度过大，这也是导致群死群伤事件发生的直接原因。

人群密度越大，群体的行进速度就会越慢，当人群密度达到一定极限时，就会由于过度拥挤而不能继续行进，一旦出现人员跌倒，就会造成踩踏事件的发生。目前，国内外对人群密度拥挤的判别没有一个统一的标准，只限制于特征的描述。人群密度与人的可运动状态如表 1.1 所示，我国有规定指出，景区、景点室内达到 1 ㎡/人，室外达到0.75 ㎡/人，就要立即启动应急预案。

（2）人群流动特征

在很大程度上，人流的移动速度依赖于人群密度。

（3）安全素质有待提高

安全意识，是指人们对于周边环境可能存在的危险性作出的正确评估，它可以使人们尽量远离危险环境，公众的安全素质较低不仅是事故发生的重要原因，也是加剧经济损失的根本原因。安全技能，是指当人们处于危险中时，能够及时了解危险性，并能及时、正确的保护自己及他人。薄弱的安全意识和技能是导致人群产生不安全行为的重要原因，缺乏自救能力是导致事故扩大的主要原因，责任主体安全意识淡薄更是酿成众多悲剧的诱因之一。

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二、我国群体性踩踏事件防控机制存在的问题及原因

（一）我国群体性踩踏事件防控机制的建构及运行现状

研究群体性踩踏事件的防控机制，是探索公共安全事件的预防和控制规律，加深对公共安全事件的性质的认识。群体性踩踏事件的防控机制建立复杂而又系统，需要内部元素之间的相互支持，才可以有效地预防和控制踩踏事件的发生。群体性踩踏事件的防控机制应当是在长期实践中形成的，形成预防控制的行为准则和依据，能够真实反映广大人民群众的意志，维护其合法权益，并且经过长期实践验证而来的原则。我国现阶段以《大型群众性活动安全管理条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律法规为依据，初步形成“二原则、三制度、四主体、五措施”的踩踏防控机制。

1.我国群体性踩踏事件防控机制的相关法律依据

近年来我国踩踏事件的高发态势引起了党和国家的重视，为从制度角度做好相关防控工作，立法工作也逐步展开。为了有效防范和处置大型活动举办期间群体性踩踏事件等突发公共安全事件，公安部在 1999 年制定颁布了《群众性文化体育活动治安管理办法》，用来规范和加强群体性活动的安全管理。随着社会的进步发展，相比 1999 年，一方面当前我国群体性活动举办数量明显增多，，形式更加丰富多样，涵盖了包括体育赛事、文化演出等各种活动，《群众性文化体育活动治安管理办法》的相关内容已经无法完全适应新时期的需要，也遭遇了很多现实的运用困境。另一方面，由于该“办法”的发布机构为公安部，原则上应该只是用来调整公安部门内部工作的，其法律效力明显不足。2007 年是我国应对突发公共事件法制建设里程碑式的一年，当年 10 月 1 日国务院签署第 505 号令，开始在我国实施《大型群众性活动安全管理条例》，进一步明确大型群体性活动举办者、承办者和场所提供者所承担的安全职责，以及公安等部门在活动安全工作中的职责任务，对安全许可的条件、程序、安全管理措施以及法律责任等都作了明确规定。《中华人民共和国突发事件应对法》在同年 11 月 1 日开始实施，规定了应对突发性公共安全事件的程序和步骤，以有效的预防和控制处置各种紧急情况，对保护人民生命财产安全等具有极其重大的意义。2009 年 7 月 13 日，我国出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，该规定对踩踏事件的防控责任做了进一步明确，并且对于领导干部的决策失误或防控重大安全事件不当问责问题做出了详尽规定。我国目前的法律法规体系在很大程度上对踩踏事件的防控起到了较为正面积极的影响，尽可能减少了踩踏事件对社会带来的危害，对于预防和控制踩踏事件起到一定制度保障，但在实践过程当中，仍存在不足与缺陷。

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（二）目前我国防控机制存在的主要问题

虽然我国在防控群体性踩踏事件方面为构建和谐社会主义社会提供了良好的环境，但毋庸置疑的是，目前我国防控机制方面还存在许多的问题。

1.缺乏应急机制

当前我国尚未形成详尽的解决问题的应急机制，对踩踏事件发生的责任主体缺乏有效的监管制度。当发生群体性踩踏事件时，公安机关和其他相关部门往往措手不及。应急机制应该包括对群体性活动安全事故的应急准备、监督预测、紧急救援、善后工作等针对群体性活动的方案和具体措施。例如北京密云县云虹桥群体性踩踏事件造成了 37人死亡，37 人受伤，在这场事故发生前，由于行政机关没有对活动作出正确的评估以及缺乏应急预案，导致发生重大伤亡事故。

2.事前缺乏有效的风险评估 群体性踩踏事件发生的因素多种多样，事前进行有效的风险评估才能确保活动的安全，将伤害降到最低。提前对群体性踩踏事件中可能存在的风险进行分析评估，系统分析群体性踩踏事件防控机制所存在的问题及发生原因等，了解群体性踩踏事件风险治理面临的主要问题。对活动现场进行实时监控，在发生突发事件时，及时采取应急干预。相关部门必须对处于危险区域的人流进行有效的监控，对人员大量聚集的区域进行实时监管，配备更多的安保人员，并且做好限流、引流工作。例如上海外滩事件，事前相关责任主体并没有对可能发生的突发情况进行有效的风险评估，导致区区几百名安保人员要控制十几万群众，而且对于聚集在外滩的大量人群，现场一直没有采取有效的应急干预，导致事件进一步恶化。

3.思想上重控制而轻预防

事前预防是踩踏事件防控机制的重中之重，但我国相关行政部门却将重心放在了事后控制上。在我国现有的应急管理体系中，重点关注当事件发生时的监控方面，而对事前预警分析和风险评估，事后总结教训经验方面不够重视，缺乏总体的宏观考虑，结果往往导致行政部门应急管理被动。由于行政机关总结经验教训的能力不足，不够重视，相似的群体性踩踏事件在我国接二连三的发生。

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三、国外发达国家防控机制的相关经验借鉴 ................... 16

（一）美国 ................ 16

（二）日本 ............... 17

四、完善我国群体性踩踏事件防控机制的对策 .................. 18

（一）事前预防预警体系 ..................... 18

（二）事中处理监管体系 .................... 20

四、完善我国群体性踩踏事件防控机制的对策

（一）事前预防预警体系

1.完善相关法律制度

虽然我国有  《中华人民共和国突发事件应对法》作为处置突发事件的标准，但较之国外，目前我国依然缺少针对群体性踩踏事件处理细则的配套法律。主要表现为法律体系不完善、针对性不强、可操作性不高等问题。在现有法律法规的基础上，将与群体性踩踏事件相关的法律条文具体化，配套相关的实施细则，使群体性踩踏事件的处置更加合乎情理。

2.制定科学的应急预案

通过对活动现场的环境条件的分析，充分考虑各种可能的突发因素，建立科学的应急预案。一套科学完善的应急预案可以确保在突发事件发生时，现场工作有章可循，当危险发生时及时采取恰当的防御措施，在达到临界值之前，及时采取有效的遏制措施，阻断危险因素，也是保证群体性踩踏事件发生时有基本措施规范应急处理。行政部门能够提前对场地活动人群因素、环境因素、物体因素、管理因素的风险，进行定量定性评价，进一步建立科学完善的踩踏事件预防措施，设立全面有效的应急方案。同时，主办方的相关单位要根据活动场所的面积、路况等基本情况估算场地可容纳的人员数量，依据实际情况书写风险报告，提前制定出相关的应急措施，并移交相关的管理部门进行审核和备案。同时，在审核的时候要根据外部动态环境的变化，及时补充和调整应急预案。

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结论

大型群体性活动踩踏事件的发生有其客观必然性，并非简单的人群拥挤事故，而是一个复杂的社会问题，是经济、政治、文化等诸多社会矛盾共同作用，加上特定情况下的诱因而突然爆发的综合反映。一旦出现群体性踩踏事件，势必会给整个社会造成较大的负面影响。其处置难度大，容易在发生初期短时间内造成人群的惊慌失措，以及管理部门的慌乱无措，而无法及时妥善处置，造成事态进一步恶化，扩大危害程度。为了尽可能避免和减少损失，一方面我们要立足预防为主，另一方面要制定切实有效的事件处置机制。针对于此，本文研究了群体性踩踏事件的发生因素、影响因素及其特点，针对我国现行大型群体活动踩踏事件防控机制存在的问题及原因，借鉴国外先进经验，提出完善我国防控机制的对策建议。在当前社会和经济转型，城市化进程加快的大背景下，各类大型群众性活动的增加不应成为恶性踩踏事件增加的借口。从城市管理者角度来说，要通过不断提高社会管理能力，增强公共安全治理水平，建立一套从预防、到预警、到处置的行之有效的防控机制。从城市生活参与者角度来说，群众要树立安全风险意识和公共安全意识，避免将自身至于危险境地之中，同时培养基本的救助技能，一旦遭遇危险能够及时自救或者互救。只有这样，灾难才能不再重演，悲剧尽量少点出现，城市真正让生活更美好。

参考文献（略）