公共行政的第一支点——对效率和公平的哲学反思

第一章绪论

1.1研究背景及意义

公共行政活动的广泛性和复杂性使其不得不面对来自多方面的要求，诸如公平、效率、责任、法制等。这些评判原则和标准之间既存在相互促进的关系，也存在相互竞争甚至矛盾的情况。＂效率＂和＂公平＂作为最基本的价值取向，尽管存在着有机统一的一面，但绝大多数时候都是从对立、冲突的形式展现的。具体的公共行政实践可能会基于地域差异和不同时期对效率和公平采取平衡的策略，即在承认双方意义的同时只判断二者的优先次序的问题，人＂偏＂无＂废＂。但出于对公共行政的理念的哲学性反思，要求对待二者之间关系的态度是极为苛刻的，方面仍暗含有先后次序的判断，一方面也更为根本的是，判断二者的＂对＂、＂错＂问题，＂立＂有＂废＂。或者，有的柔和一些，指在公共行政的终极意义上，效率＂与＂公平＂谁是＂先＂的问题，而且不得改变。在两方均是当今政府公共行政合法性的组成部分的前提下，对二者的判断要实现从＂一涵二＂到＂二选一＂的转变是需要很大勇气和决心的，亦是说，对二者孰是公共行政的根本价值取向要求的表述上要从＂和＂变为＂或＂。这正是我们一开篇就提到的对＂善＂的哲学反思的终极性与唯一性的追求。

效率和公平在公共行政的过程中最常被提及和考虑，是其中最重要的两种价值取向。＂效率和公平是否是公共行政耍求的善＂和＂公共行政的善究竟是什么＂并不是一组重复的问题，前者观察的是＂种＂与＂属＂的关系，后者则探究的是＂属＂的本质。在这两个问题中都需要对效率和公平的关系做出判断，答案并不一致。

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1.2国内外研究综述

在行政学从政治学抽身之时起，有关公共行政的价值选择与判断就随之而至，而且一直处于激烈的争论中，这些争论主要集中在对效率与公平的取舍上。此外，行政学这学科虽然取得了一定的独立性，但自身的合法性危机并没有完全消除，有关价值判断及实现价值的手段又进一步影响着这种质疑。

1.2.1国外研究状况

西方关于公共行政中的价值问题主要集中在判断效率与公平的关系上，有非常典型的代表阶段并著述颇丰。一般认为包括传统公共行政、新公共行政、新公共管理及新公共服务四个阶段，这四个阶段前后相联并围绕效率与公平的争论来试图说明公共行政应坚持的路径方向，在二者关系判断中还遵循着批判一回归一再批判的逻辑。

传统公共行政在19世纪末行政学创立之初就被定下了＂效率至上＂的基调，威尔逊在《行政学研究》中急切地指出行政学的两个研巧的目标，首先是明确政府应当的＂工作＂内容与范围，次是找出＂成本＂消耗最小的工作方法。古德诺则在《政治与行政》中把政治和行政做了＂国家意志表达＂与＂国家意志执行＂的区分，试图让行政＂做＂更多工作，而不是＂想＂政治之事，行政从政治中解放出来从提升效率的意图显著。此外，同处古典管理时期的泰勒的＂科学管理原则＂以及韦伯的＂行政官僚组织＂都对行政执行所要求的效率给予了强有力的支持。

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第二章公共行政及其价值取向

2.1公共行政及其价值取向

2.1.1公共行政的界定

尽管存在复杂的概念辨析，但是对公共行政的认识仍有比较基础的一般意义上的理解。对公共行政的界定一般以《行政学研究》为开端，威尔逊认为行政是属于事务性领域的，它不具备政治领域中的普遍混乱特点，也不像宪法研究中存在着大量争议的场面。威尔逊对行政的界定主要是为了区别于政治并从中抽身出来，并没有说明＂是＂什么，极力说明＂不是＂什么，所以公共行政从一开始就有一定模糊性。尽管威尔逊的界定并不系统，但行政自觉意义匪浅。公共行政概念的发生也确实要得益于对国家活动领域的政治一行政二分法。

真正要加强公共行政的独立意义就不能只看它与政治活动的区别，还应对自身进行明确描述，笔者比较认同的一种解释为，国家行政机关以公共利益为目标，宪法和法律为依据，通过制定和实施政策，国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动＂。虽然对公共行政的具体内涵，其他专家学者、不同时期理论也给出了不同定义，但这些定义区别和交锋的焦点集中在两个层面，一是政治层面，一是管理层面。而这实际上已经涉及到了公共行政的价值取向。

2.1.2公共行政与价值取向的关系

价值取向属于哲学范畴，指的是行为主体在历史实践过程中遵守的行为准则及对待事物的所持的立场态度，，当公共行政面临矛盾的时候，价值取向就会作为裁判碌准。公共行政和公共行政的价值取向是两个层面的概念，前者是现实活动，后者是理念指导，二者虽有不同却密切相关，一方面是由于公共行政的内容本身涵有价值选择；另一方面，公共行政的价值取向也影响着公共行政的具体理论内容及实践开展。

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2.2两种主要的价值取向

公共行政耍遵循民主、公平、正义、效率、责任等作为行动参照，而贯穿于公共行政发展的最强烈的一组矛盾就是效率和公平，二者作为公共行政的核心价值在历史上也存在着交替更迭、难有胜负，以效率为中心的＂管理主义＂和以公平为中心、的＂宪政主义＂则相应成为百余年来公共行政理论发展的两条主线。效率和公平不仅仅在公共行政中需耍明辨，在经济、政治、伦理等领域亦有关于二者关系的论述，而且也经常处于一种两难的选择之中。

2.2.1效率取向

效率是典型的经济学术语，本意是指在资源既定的前提下，最大限度的利用资源，努力达到产出最大化的效果。这种效率更多的贡献在于社会财富的创造和增长及人们生活水平的有效提高上。对社会进步的帮助，并且是在直观真切的感受下，一些学者不断地突出效率的意义。最为常见的支持意见认为，如果没有社会财富的増加，就不存在分配基础，也就无法实现公平，或者说只有把蛋糕做大，每个人才能分得更多。持效率优先观点的代表人物是哈耶克，作为新自由主义学派的代表人物，他对效率的考察是放在市场与政府关系的层面上进行的，认为效率需以市场竞争为前提，市场竞争要借助自由才能实现，所以从反对政府干预、反对福利国家、反对结果公平。

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第三章公民行动与政府治理中的效率与公平.............18

3.1行动的内容...............18

3.1.1个体表达................18

3.1.2集体行动..................19

第四章效率与公平在相关理论中的矛盾分析.................24

4.1自由与平等之争................24

4.2精英政治与大众政治之争..................25

第五章公共行政的公共性价值构建................30

5.1公共行政的价值与价值观...............30

5.2公共行政的效率、公平、公共性.................30

第五章公共行政的公共性价值构建

5.1公共行政的价值与价值观

马克思认为，价值概念是在人们与其所需的外界物的关系中出现的。对公共行政的价值考察，不能脱离它的服务对象，不能脱离社会，不能脱离社会中的人。尽管价值的概念是抽象的，但价值的内容是具体的。与＂价值＂密切联系的另一个概念是＂价值观＂，价值观是指人们在处理间题和日常活动中所坚持的一套稳定的规则体系，和价值取向涵义一致，于规范性范畴。不论是在日常生活语境还是在一些学科知识系统中，都存有一种现象，即两个相关概念容易被作同样意义的误用，而未作仔细区分，一方面说明二者确有相近的涵义，另一方面也说明对相关概念的辨析还不够深刻。

公共行政的价值，是公共行政的内在属性，尽管需要放在关系中去探寻，但公共行政的服务对象和目的并不会随时间发生迁移，所以，共行政的价值应该是服务社会，服务人，实现社会发展和人的完善。公共行政的价值观是受公共行政价值的影响下所要坚持的观念、理想、信仰等，价值的外部推演，随着社会情境的变化而变化，基于此原因，前文在分析不同公共行政理论的时候均介绍到了当时的社会背景。公共行政价值与价值观的关系，简言之，前者是要实现的目的，后者是实现这种目的去选择手段的限制。

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结论

对效率与公平的哲学反思，要放在两个角度，公共行政的价值和价值取向虽密切相关，但价值是＂本体论＂意义上的，价值观是＂方法论＂意义上的，效率和公平的＂二律背反＂只有在作为公共行政价值取向所选择的方法手段上是讲得通的，在实现公共行政的公共性价值的层面上是不成立的。但是，实现狂会发展与人的完善的公共性在公共行政价值中的核心意义，需要对效率和公平做先后的甜序，主要通过公平体现公共性。在公共行政理论范式的回顾中，对公民行动和政府治理的理解中，效率尽管是公共行政的重要合法性来源，它既不能脱离公平的影响，与公共性的关系也不如公平来的更为紧密。

为了把视野从效率与公平的对立中解放出来，就要理解公共行政的公共性价值，这也恰恰是公共行政研究中容易被遗忘的角落。人具有自利性与自我保存的倾向，虽然公共事物是属于最多数人的，但却经常只能得到最少数人的关心。由此造成了诸如公共参与程度低、个体成员重竞争而轻合作、工具理性比价值理性更有用等多方位的公共行政危机。为了解决公共行政的困境，必须重塑公共行政的公共性价值，通过民主行政、市民社会等作为理论支撑，公共参与、法治行政、行政伦理、公共精神为途径，重新实现公共行政公共性的应有之义。效率与公平同为公共性的支撑，服务于社会，实现公民利益，但公平才是实现公共行政价值的第一支点。

参考文献（略）