基层公安机关执法模式转型研究

绪 论

公安机关是各级政府的组成部门，也是最重要的行政执法机关之一，承担着政府管理社会的重要职能。公安执法模式的变化大致和政府职能模式发展相对应，在计划经济时代，公安机关执法模式是“控制型”，改革开放以来，公安执法逐步转向“被动型”执法，十七大以来，随着政府职能从管理、治理型向服务型转变，公安机关也在努力改变传统执法模式，积极创新管理体制，探索新的执法模式。2006 年以来各地公安机关推行的警务改革即是其明显例证。①经过十年左右时间的探索，人们对于当前公安转变执法模式已有基本的共识。认为当前的公安执法模式不适应社会经济的发展，必须进行改革。但是，对于公安机关如何进行执法模式转型，警务改革的中心任务和关键环节何在仍然不无争议，各地方警务改革新模式层出不穷也说明警务改革着力点各有侧重，而中心任务并不明确。本文要解决的核心问题就是论述公安机关执法模式转型应当以何为载体，如何在当前警务改革中如何推进执法模式转型。通过公安执法的特征分析论证社区警务应当是公安执法模式转型的切入点和重要载体，而当前的警务改革仍停留在战术层面，并未上升到执法模式转型的战略高度。当前的社区警务改革仍存在诸多问题，必须在完善社区警务改革，推动公安执法模式转型。
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一、基层公安机关执法模式转型的内涵

（一） 公安机关执法模式转型
基层公安派出所和社区民警是公共安全产品的主要提供者，基层派出所掌握全国最广泛的治安管理资源和信息，对影响社会治安的隐患和不安定因素有着全面的把握，基层公安派出所和社区民警也因其重要的地位。公安机关执法模式的转变是指从传统的被动型执法转向能动型执法。能动执法主要表现在两个层面:一是从宏观层面上，表现为公安机关为经济社会发展提供政治稳定和治安大局的持续平稳，提供持续的公共安全服务。二是从微观层面上，表现为公安民警在服务社会发展、维护社会稳定、保障人民安居乐业过程中，提供高效快捷的安全服务。基层公安机关承担着具体的社会公共安全秩序管理职责，主要实施以管理为内容的执法行为。基层公安机关要转变执法模式，从原来的被动执法转向积极主动的能动执法。

（二） 被动型执法：基层公安机关的固有执法模式
新中国成立以来，公安机关紧紧围绕党的中心工作，经历了开展肃清残余反革命势力、镇压反革命、依靠群众清除旧中国遗留下来的社会丑恶现象、深入开展对敌斗争、加强对反动分子的社会改造等历史阶段。这一时期的公安机关突出了无产阶级专政职能。改革开放特别是 90 年代以来，公安机关执法都是以加强公安队伍打击违法犯罪为目的，公安行政管理的职能被漠视。1997 年 9 月，党的十五大报告专门强调，加强社会治安综合治理，要坚持“打防结合，预防为主”的指导思想。地方公安机关突出“严打”方针，保持对刑事犯罪的高压态势，维护政治稳定和治安大局的平稳。进入新世纪以来，公安机关执法主要强调发挥公安机关在社会综合治理中的作用。在长达半个世纪的历史进程中，我国公安机关形成了被动型执法模式。

三、以公安执法模式转型为导向的许昌社区警务改革..................... 20

（一） 许昌市公安机关社区警务改革的得与失................................... 20

（二） 许昌市公安机关社区警务存在问题的原因分析 ........................ 25

四、基层公安机关执法模式转型的构想............................... 31

（一） 建立以社区警务为中心的基层公安工作机制............................ 31

（二） 简政放权：基层公安执法模式转型的根本途径 ........................ 34

结 论.............................. 37

四、基层公安机关执法模式转型的构想

（一） 建立以社区警务为中心的基层公安工作机制
社区警察如何主导社区治安秩序呢？首先，在社区内部构建警民互动机制，社区民众有问题可以直接到社区警务室，社区民警有警情迅速通报给社区民众。警察帮助组建各类治安服务志愿者组织，引导、鼓励社区民众参与治安防范。其次，社区警察可借鉴乡土社会中的里甲、保长服务乡里治安的办法，培育“守望相助、邻里亲爱”的社区文化，成为社区的法律专家和新型社区精英，具有在社区中的号召力和影响力。最后，社区民警可以学习西方发达国家社区警察与社区保持密切关系的成功经验，与社区民众同甘共苦、同呼吸、共命运，真正将自己作为社区一分子，成为全心全意为社区治安着想的全职公民。总之基层公安机关要吸取、借鉴各种有益的经验，吸纳社区民众参与群防群治，尽可能多地调动公众的热情参与到社会治安管理，只有这样，真正的社区警务才能建立，执法模式才能真正转型。

（二） 简政放权：基层公安执法模式转型的根本途径
这就破坏了刑侦工作的专门性和技术性，降低交通管理的效率和效能。刑事案件的侦破不在于刑侦人员在哪里办公，而在于刑侦经验和技术水平，将刑侦人员进行碎片化切割根本无益于刑侦水平的提高。而交通管理的效能和效率应当根据辖区城乡交通整体布局分配警力，交通警察驻所背离道路交通管理实际，完全没有考虑交通管理的特点。各警种在派出所内工作，工作界限渐趋模糊，刑侦水平和管理能力大打折扣。显然，这次警务改革并没有抓住问题的关键。如果要真正转变作风，为民服务，就必须以社区警务为核心提供能动执法的社会安全服务。
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结 论

在政府职能转型的背景下，公安机关执法模式正在转型，这种转型是从传统的以事后处罚为主要形式被动型执法转向积极提供公共安全服务的能动型执法。从我国的执法环境和社会条件来看，将社区警务作为公安机关执法模式转型的主要载体不失为最好的选择，这也是开展社区警务改革的初衷和方向。实践中，，地方公安机关社区警务改革存在的诸多问题，西方行之有效的警务模式在我国基层公安机关并未达到理想的效果，究其原因，公安机关自上而下的内部改革并未将社区警务放到战略高度，现行体制下，基层公安机关没有也不可能将其作为工作重心。本文在总结许昌市社区警务改革正反两方面经验的基础上，提出基层公安机关执法模式转型的切入点和立足点是社区警务，基层公安机关的工作必须以社区警务为核心，而要想完成公安机关治理模式向能动执法型转变，必须对公安机关本身作出改革，简政放权，祛除其部门利益，建立以提供公共安全服务为核心的运行机制，这才是公安执法模式转型的最佳路径。
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参考文献（略）