公共政策论文

　　公共政策论文

　　摘要：中国改革开放以来的城市化过程呈现出“土地城镇化”而非“人口城镇化”的面貌。

　　作为农业社会现代化的必然要求，城市化概念本身蕴含着变更原有农业人口为城市人口，产业布局朝着多元化方向发展的重要含义。

　　在国内大城市发展模式遭遇瓶颈，中小城市发展后劲不足以及目前更多依靠投资、出口拉动经济增长模式的疲软和内需没有得到充分挖掘的现实背景下，“新型城镇化”政策导向的提出对于撬动中国下一步的社会结构的整体变革具有重要意义。

　　“新型城镇化”建设绝非单纯经济意义上的政策过程，能否从二元体制下的户籍制度、与土地制度密切相关的央地财政关系-分税制改革入手，在很大程度上决定着其最终的成败。

　　要适应现实发展要求，积极改革原有体制弊端，推动“新型城镇化”建设成为中国新一轮发展的核心动力来源。

　　关键词：新型城镇化;分税制;户籍制度;征地制度;社会结构变革

　　2008年美国次贷危机引发的经济危机席卷全球，中国也不例外。

　　一揽子宏观调控措施，更确切地说是4万亿投资，保证了中国宏观经济避免遭受重创，总体上保持着平稳增长态势。

　　然而，如今该政策过程所导致的“后遗症”日益显现，原有基础设施建设领域如高铁、新能源出现大规模的产能过剩等一系列问题，中小企业获得资金支持却显得杯水车薪。

　　世界经济复苏前景仍然不甚明朗，外需不足，内需没有得到充分挖掘。

　　在这种背景下，一方面外界仍然期待政府能够出台有效措施改善市场环境，另一方面政府本身对宏观经济形势有了更清楚的认识与把握，基本上不可能再出台新一轮的经济刺激计划。

　　经济结构调整与产业转型的客观要求迫使原先重投资、出口，轻消费的模式必须得到改变，因此依靠国内需求拉动经济增长成为普遍期望 。

　　那挖掘国内需求的突破口在何处呢?答案之一是：城镇化。

　　国家大力强调“新型城镇化”，在很大程度上是看重了两个重要数字。

　　一是“城镇化可以拉动城镇基础设施投资40-50万亿”，二是“城镇居民的人均消费是农民的3倍” 。

　　然而，新一轮的基础设施建设投资会呈现怎样的模式?依然是政府主导，还是允许民间资本进入?所谓“城镇居民的人均消费是农民的3倍”，这个结果确实非常诱人，但是城镇居民手中的钱从何而来?一系列的问题叩问着政府部门关于“新型城镇化”理念的总体布局状况。

　　笔者认为，“新型城镇化”并非单纯经济层面的政策过程，对于撬动中国下一步的社会结构变革具有更加重要的意义。

　　一、“新型城镇化”不应变成新一轮“圈地运动”

　　城市化或者城镇化(urbanization)是指第二、三产业在城市集聚，农村人口不断向非农产业和城市转移，使人口数量增加、规模扩大，城市生产方式向农村扩散、城市物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。

　　城市化这个概念一般用来指国外的农村向城市转变的过程。

　　由于“urban”包含有城市(city)和镇(town) ，世界上许多国家镇的人口规模比较小，有的甚至没有镇的建制，“urbanization”往往指人口向“city”转移和集中的过程，故称“城市化”;中国设有镇的建制，人口不仅向城市转移，而且同时向镇集聚。

　　这算是中国“urbanization”过程的特色之一。

　　辜胜阻在1999年将“urbanization”译为“城镇化” 。

　　本文认为城镇化概念更能从广义层面将中国“urbanization”过程特征描述出来。

　　同时需要指出的是城市化与城镇化并没有实质区别。

　　实际上，改革开放以来中国一直在进行城镇化过程，但这种城镇化化推进过程是以“土地财政”为主要特征的，即靠卖地来推动城市扩张和经济增长,实现的也仅仅是“土地城镇化”而非“人口城镇化”。

　　2000年至2009年，我国的城镇人口增加了26%，城市建成区面积却增加了41%。

　　“圈地运动”即农业土地被大规模地划为城市建设用地过程的出现，可以说是1994年分税制改革之后的必然结果之一，同时“土地财政”使得政府被房地产行业所“绑架”，国民经济格局严重扭曲。

　　因此避免出现新一轮“圈地运动”，避免“新型城镇化”建设沦为房地产行业的又一轮“盛筵”，就要改变原有的“土地财政”局面，从根本上推动财政体制进一步改革。

　　朱昒基上任之前，中国经济正面临着改革开放以后第一个危机时期。

　　“当时的国家并非不启用投资计划，而是根本没有能力进行大规模投资”，90年代初期，中央政府财政赤字达到历史极致，这种结果之出现与当时经济体制改革有着密切联系。

　　1980年我国开始进行经济体制转变，规定地方财政每年仅需向中央交纳定额的税收收入，同时地方政府以免除企业的税款等手段将经济和生产力发展的成果最大限度的保留在当地。

　　长此以往，中央财政陷入严重危机，没有充足的财力保障，在国民经济中就无法充分发挥宏观调控职能，相对于地方政府来说，也显得十分弱势。

　　“中央与地方财政盈余关系的倒挂”在1994年-也就是朱昒基上任副总理之年达到极致。

　　中央没有钱，对于地方经济的调控就处于长期缺失的状态，而地方财政充盈，却没有权力，投资就处于长期缺失的状态。

　　在这种大背景之下，改革开放之后，才一直没有出现以国家为主体发动的“大手笔”的投资计划。

　　1994年，外界冠以“经济沙皇”之称的朱昒基进行分税制改革，直接从地方政府手中回收财政收入，实质上削弱了地方的权力，确切地说是财政权力。

　　之后，中央才得以进行一系列的大规模投资计划，如：西部大开发，新农村建设等。

　　当然为学界所一直诟病的“大规模投资所导致的产业结构异化”、对“消费的反向抑制”以及“大规模印钞所带来的购买力贬值”等问题亦随之而来，这里不做深入分析。

　　然而分税制改革并不彻底，表现为基层政府财权下降，事权进一步由中央下移，造成了财政收支的不匹配。

　　“1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%逐步下降至2011年52.1%，而地方财政收支则从1993年的72%上升到2011年的84.8%，一升一降，形成了严重的两级政府‘财政收支倒挂’。”目前地方政府的财政收入来源比较明确，主要包括三项内容：预算内财政收入、预算外财政收入以及政府性基金收入。

　　而在预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。

　　从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金。

　　当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府通常总会尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加可支配的财力。

　　“2003年以来，‘土地财政’逐渐成为地方政府收入的主要来源。

　　从2003年到2012年，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高曾达到72%。” 尽管土地出让存在着违法违规的政治风险，但为了保持经济高速增长和满足公共支出，实际和地方都没有勇气或者“诚意”去改变现状。

　　“新型城镇化”政策消息使得楼市重新开始兴奋，房地产行业对于“新型城镇化”可能带来的巨大机遇充满期待。

　　这种现象反映出相关利益集团将“新型城镇化”变为房地产化的迫切企图。

　　然而这种希望假如实现，可以说将会后患无穷。

　　避免再次出现“土地财政”下的“圈地运动”，就要从根本上对财政体制进行改革 。

　　财政体制与各级政府提供公共物品的能力差异密切相关。

　　我国是单一制国家，中央政府在行政体制中享有更高权威，担负着履行宏观调控、提供大规模公共产品等重要职责，必须保证拥有稳定充足的财政收入。

　　然而随着改革的不断深入，在有限政府理论的指导下，简政放权不仅仅是来自管理客体-社会的诉求，也是地方政府希望中央政府松绑地方，扩大自我决定发展权限的要求。

　　更大意义上的地方自治不仅会节约总体行政成本，而且会提高办事效率。

　　“新型城镇化”过程需要国家或者说中央政府在战略层面确定总的政策方向，然而在具体执行过程中它并没有太多的实际“话语权”。

　　行政职能或者说事权与财政支出相匹配的要求使中央政府需要重新思考并调整原有财政关系，予以地方更大的财政自主权，从而保证政策过程得顺利进行。

　　二、“新型城镇化”核心在于人的城镇化

　　李总理指出“新型城镇化是以人为核心的城镇化”，这确实抓住了问题的本质。

　　过去的城镇化过程以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段，可以说在物理维度上造就了大规模的以基础建设为支撑的城市景观。

　　然而就“人的城市化”方面而言，可以说并不成功。

　　在城市中的人，并没有城市人。

　　受制于目前的发展状况，旧有的发展模式难以为继，社会对城镇化的质量和期望发生深刻变化，规模城镇化难以担当。

　　笔者认为“新型城镇化”之“新型”的一个体现在于，应该摆脱原有发展模式的窠臼，真正使农民群体市民化 ，实现公共服务均等化。

　　具体而言即使农业转移人口获得城镇居民户籍并享受对应的社会福利。

　　在某种意义上，城镇化或者说城市化是现代化的一个重要方面，也是必由之路。

　　城市化使得人们能够对于城市提供的机会做出反应。

　　“城市化在本质上是自由及其权利保障的函数。

　　正因为自由及其权利保障的发展，才显示积聚效果，才有城市文明，才有城市形态的物理外观。

　　但是对于追赶型的后发国家的城市化而言，很容易倒因为果，把城市化的物理外观当作根本，以为占农地、盖大楼、上项目就是城镇化。

　　至于自由及其权利的发育，反而被放到一边去了。”80年代二元体制松动，农民工进城务工经商逐渐得到认可，开启了新一轮城镇化，问题是农民流动打工的自由，并没有发展成更为普遍、全面的权利。

　　“去年外出打工的农民工超过1.6亿人，而前年农民工缴纳养老、医疗保险的比例仅为13.9%、16.7%，处处烙下不平等的痕迹。”落户受到限制，看病报销没有途径，子女上学困难重重。

　　行政主导的城镇化，“重城市化的物理外观，轻权利的制度安排”。

　　关于中国过去进行的城镇化过程，在很大程度上是在单纯地追求城市化的发展速度与规模，而忽视了城市化水平，也就是质量的核心问题。

　　重物理，轻人本的一个重要原因在于传统的户籍制度。

　　不同地域之间的人口流动引力不仅仅来自流入地更多的就业机会，更高的薪酬水平，更重要的是当地健全的基础设施。

　　户籍制度下，外来人口哪怕在当地买了房子，也不一定能够获得户口，而附加在户口上的医疗、教育、交通等等各种社会福利更是无法享受。

　　要破除这种怪象，就要放开户籍限制。

　　政府报告中提到“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”这是“自由迁徙”第一次出现在政府报告中，实际上之前也有关于加快户籍制度改革的文件，但是在落实过程中遭遇到巨大阻力。

　　如前面所提到的，首先，在目前的财税体制下，地方政府没有足够的财政为应对户籍迁入所带来的一系列的新变化提供保障。

　　尤其像北京、上海这样的一线大城市开放户籍更是几乎不可能，巨额财政支出在不能获得中央政府的转移支付的前提下使得地方政府根本无法承受。

　　所以户籍制度改革的症结仍然出在财政体制上。

　　现有财政体制没有考虑庞大的人口流动，是该框架的一个盲区。

　　财政体制改革的一个基本思路是使其与人口流动乃至未来人口格局变化相适应并及时调整。

　　其次,户籍制度改革并没有稳定的制度设计。

　　当前我国的户籍信息和人口分布的实际情况相关程度很低，户籍制度的功能严重扭曲，给国民经济带来的正面作用少，负面作用大。

　　在迟福林看来，“解决户籍改革中的困难需要三个突破口：一是以落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制;二是以农民工市民化为突破口，加快城乡基本公共服务一体化进程;三是以创新农民工土地制度安排为突破口，统筹推进城乡土地制度一体化。”

　　如果没有健全的项目布局，存在再多的物理景观，恐怕也只是一座没有生命的城市。

　　因此必须系统地做好产业规划以绝对避免农民“进城上楼”却无法享受到均等化的公共服务、基本的社会保障和必需的就业、发展机会现象的发生。

　　否则只会酿成一场城镇化的“大跃进”运动。

　　三、“新型城镇化”在于土地制度之转变

　　“新型城镇化”建设一大难题在于征地制度困境的破解,如何建立一种新的土地制度,可以说是“中国城镇化建设最为艰巨的历史重任”。

　　土地问题历来是中国经济社会发展所聚焦的最为敏感的话题。

　　在很大程度上，“新型城镇化”建设正是围绕着一个关于土地的制度设计问题而展开。

　　在城乡二元土地制度下，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村土地转化为城镇土地须由国家统一征收，农村土地流转局限于农村集体内部 ，由于农村土地使用权市场没有开放，土地承包经营权流转市场尚未形成，进城务工农民难以通过市场化途径实现土地财产收益权的合理价值，从而无法获得市民化的发展资本。

　　在旧的城市化过程中，政府往往只是征收了土地，但农民却没有变成市民。

　　而且在土地征用过程中，农民并没有获得市场的价格补偿。

　　美国学者亨德森指出，“不是说其他国家不存在这种情况，但是中国的情况更普遍。

　　这对农民不好，他们的土地被征用了，而他们得不到充足的补偿，找工作也困难。

　　我觉得中国的情况比较特殊：国家法律允许城市使用农用土地，但不给农民市场价格补偿。

　　”可以认识到在城镇化过程中，非强征到政府手里，再向市场转让，这样一条“土地市场化”的路径，经济效益当然不菲，但是引致的矛盾也越来越大。

　　那么是否可以在这个过程中增加民办因素呢?

　　土地制度牵涉两个基本问题：一是，土地所有权的问题，这是土地制度首先考虑的基本问题。

　　第二，“因为土地是有限的，由于土地的利用不仅仅关系到土地的权益人，而且关系到社会公众，所以世界各国的土地制度一定还有一个重要任务，叫做‘用途管制’。

　　你的地不假，怎么用不完全由你自己说了算，这就是土地制度的复杂性。”当前多数人对于土地权益人的权利维护比较看重，因为过去土地一旦被征用，往往意味着农民失去了长久的生计保障，而且得不到法律的补偿。

　　这实际上反映出公权力对私权利的侵犯。

　　但是土地的管制同样重要，对于土地这种具有特殊自然资源属性的商品来说，其用途尤其必须受到严格管制。

　　如同，公民有权利去购买车辆，而且作为所有者，公民的合法权益受到法律保障，但是公民却没有想随便怎么开车就怎么开车的权利，只要上路行驶就不能闯红灯、超速，车的市场发育是靠这两个规则去做的。

　　同样的，土地市场的发育也需要遵从这两个规则。

　　“土地权益人的权益和政府对土地的用途管制，这两种权益的平衡，就是私权和公权之间的平衡，它又需要一个非常重要的条件，就是规划必须是科学的、合理的、公开的、透明的。

　　因为人们都是根据规划来确定土地的用途，从而决定土地的价值。”

　　《土地管理法》规定，“农民得到的土地的各种名目的补偿，最高限额是这块土地被征收之前，平均3年年产出的30倍”。

　　中国种粮食的土地最好可以打1吨粮，按照这样来算，1吨粮2000斤，按照现在的平均价格算，大概是2500元。

　　30倍就是75000元。

　　如果是农地，以它的原用途来征收，按照现有的法律最多补你这么多，但实际上很少有农田能够达到这个水平，大部分农民只能补到两三万元。

　　两三万如何能保证农民生活水平不下降?如何能保证农民长远生计有保障?所以土地征用制度饱受诟病。

　　那能不能让农民的土地直接进入建设用地的一级市场呢?这里就需要联系到上面提到的“用途管制”，哪怕将来实现了某些土地可以不向农民征收，也并不是说农民可以进入市场，进入建设用地必须符合规划。

　　这是用途管制，比如在美国，政府只批准农场主在自有土地上建生产生活必需的自用建筑。

　　土地的不同用途决定其价格。

　　但是在土地征用过程中必须要有个底线，不能低于市场价格，保证农民生活水平不下降，生计要有保障。

　　总之，需要增加民办要素，不准农民分享城市的土地升值是不合理的。

　　改革征地制度，改变原有补偿机制，合理分配农地经规划批准转化为建设用地之后的增值收益。

　　四、结语

　　新一届政府开局之年,“新型城镇化”建设被提到统御中国未来经济发展的高度。

　　笔者认为其意义远非如此，透过当下中国纷繁复杂的社会乱象，，中国未来城镇化建设已经站在了高的起点上，但同时也面临来自户籍制度、征地制度以及反映央地财政关系之分税体制的巨大阻力。

　　积极回应来自经济社会发展的现实需求，尝试摆脱原有“摸着石头过河”的政策制定模式弊端，更加注重宏观视野的顶层设计。

　　智慧的顶层设计就是在承认制度惯性和利益格局的前提下，寻找既能为这种惯性和格局所容忍，为新动力成长提供大环境，又能逐步消解这种惯性和格局对于新动力的阻滞，从而在此消彼长中获得新体制对于旧体制的代替。

　　在推动“新型城镇化”过程中，将征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹考虑，并通过制定配套性的改革方案从总体上推进。

　　“新型城镇化”政策过程的执行状况，将在一定程度上决定着中国整个社会的结构性变革方向。

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