善意第三人的法律规定_论我国信赖利益保护原则

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　　我国于2004年7月1日起开始实施的《行政许可法》，以法律形式确立了信赖利益保护原则。这一原则在我国的确立仅有利于依法规范行政许可行为、防止行政权的滥用、保护行政相对人的正当信赖利益，同时，对于行政机关树立诚信观念，建设诚信政府，具有重要意义。本文试对信赖利益保护原则做一些阐述，引出对我国对该原则在立法和适用方面的一些思考。

　　一、信赖利益保护原则概述

　　我国《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他社会组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。行政许可所依据的法律，法规，规章修改或废止；或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已生效的行政许可，由此给公民，法人或者其他组织财产造成损失的，行政机关应当给予补偿。”本条规定就是行政法上的信赖利益保护原则。对该原则，从以下一些方面进行理解：

　　（一）信赖利益保护原则也称“行政法上的诚实信用原则”

　　信赖利益保护原则源于民法中的诚实信用原则，因此也有学者将它称为“行政法上的诚实信用原则”。实信用原则一贯被奉为民法之“帝王条款”，它是指民事主体在民事活动中要诚实，守信用，善意的行使权利和履行义务。还要求民事主体善意行使权利，不得滥用。诚实信用原则被运用到公法领域，要求政府与公民，行政主体与行政相对人之间的关系，也是建立在相互信任的基础上，特别是行政主体对行政相对人作出行政行为时，必须以诚信原则作为行事的准则。保护公民的利益，，依法行政。政府只有诚实守信，才能得到公民的信任。所以，信赖利益保护原则就是诚实信用原则在行政法中的运用。

　　（二）信赖利益保护原则包括四个方面的内涵

　　1、行政主体先行作出了行政行为。由于行政主体作出的行政行为具有确定力和公信力，行政相对人基于该合法有效的行政行为产生才产生信赖而与行政机关合作。

　　2、相对人基于信赖而作出了进一步的行动。行政相对人因信赖行政行为而作出一定的安排，并为此消耗了必要的人力、物力和财力。比如某企业向规划局申请建设厂房用地，获批准，该企业主陆续完成其他各项审批手续后投入了大量的资金建设。企业主做出了投入大量资金的处分行为，这就是基于信赖规划局批准其建厂房会给其带来一定的预期利益。再如获得专利许可证的人已经采取依法转让的行动；获得食品卫生许可证的食品加工厂开始投入大量的生产。这种后续的事实行为与行政主体先行的行政行为（颁发许可证）是有因果关系的。

　　3、相对人出于善意。这要求相对人没有违法没有过错。排除以下一些情况：以欺诈、胁迫或贿赂方式，使行政机关作出行政行为；对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述，致使行政机关依该资料或陈述而作出行政行为；明知行政决定违法仍然作出后续的假信赖行为。此种情况则不能成立信赖保护，行政主体可以变更或撤销，行政相对人因此受到的利益损失不应得到赔偿。

　　4、存在公私利益的衡量。行政机关需要将相对人的信赖利益与废止或撤消该行为所保护的公共利益进行利益衡量与比较，如果信赖利益大于特定公共利益时，这时如果撤销影响相对人预期利益的授益性行政行为对被许可人将是非常不公平的。就要保护相对人的信赖利益。如果当信赖利益小于特定公共利益时，需要为了公共利益而要求相对人放弃信赖利益。

　　（三）信赖利益保护的方式

　　理论上对相对人的信赖利益保护主要有两种方式:存续保护和财产保护。存续保护，是指依行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，都以稳定行政相对人所信赖的法律状态为主要目的，维护行政相对人的利益。财产保护，则是指行政机关做出的行政行为在必须撤销或废止的情况下，相对人的信赖利益因此遭受损失，必须给予相对人以合理的财产补偿。采存续保护还是财产保护，行政机关需要将相对人的信赖利益与废止或撤消该行为所保护的公共利益进行利益衡量以确定对相对人信赖利益保护的具体方式：当信赖利益大于特定公共利益时，则不能废止或撤消该行政决定，要允许其继续存在；当信赖利益小于特定公共利益时，需要为了公共利益而牺牲信赖利益，但行政机关要给予补偿，以保证相对人不蒙受损失。

　　二、信赖利益保护原则之重要性

　　《行政许可法》以法律形式确立了行政信赖利益保护原则，这是我国社会主义民主法制建设的一次重大突破，对于行政机关树立诚信、建立诚信政府和保护公民利益，促进公民对法律的尊重具有重要意义。

　　（一）促进诚信政府的建立。信赖保护原则不仅要求行政主体依法行政，而且要求行政主体在做出行政行为时还要考量相对人的合理信赖利益，成为整个社会诚信的示范者，切实保障公民的权益。改变传统的职权主义的执法模式，摆脱决策上的随意性、任意性。通过补偿机制不仅政府对自己先行作出的行政行为要慎重作出，作出之后就要言而有信，切实地履行自己的承诺，遵守自己发布的政策，贯彻自己政策的实施，保护私人的信赖利益，取信于民。通过政府的守信行为，公民因此贯也越来越相信政府，这一良性循环对政府的诚信建设起到了重要作用，促进从职权性政府向服务性政府转变。

　　（二）有利于维护公民利益。信赖保护原则设置很重要的目的就是要保护社会成员的合法权益。平衡公共利益和社会成员的个人利益。在不损害公共利益的前提下，个人信赖利益应受合法保护，当个人利益与社会公共利益发生冲突的时候，也要给予适当的补偿将个人利益的损失减少到最低。确立信赖保护原则，可以使相对人对自己的行为产生更有效的预期收益，并且可以行政机关将来满足上述期待，使自己合法利益得以充分保护。

　　三、信赖利益保护原则的缺陷

　　信赖利益保护原则对于完善依法行政，保护行政相对人的合法利益，限制行政权的扩张无疑有着重要的意义，但其也存在诸多的不足。　

　　（一）信赖利益保护适用范围狭窄。我国目前对行政信赖保护的立法仅限于《行政许可法》，其他众多的行政种类如行政指导、登记、确认等等，都尚未纳入信赖保护原则的适用范围，且该原则的适用一般也是在具体行政行为中，该原则的适用也没扩展到整个行政法的实施过程。

　　（二）缺乏对公共利益的明确界定标准。与信赖保护最密切相关的词是“公共利益”。公共利益与信赖利益的衡量与比较成了是否对行政相对人的信赖利益采取保护以及采取何种保护的关键。而实践中公共利益也常常成为行政主体撤销、废止行政行为的主要原因。而“公共利益”的范围怎样界定，处于模糊地带的一些利益是否属于公共利益，往往由政府说了算。我国的立法中对公共利益的内涵与外延至今尚无明文规定,也没有规定该利益的界定标准,致使公共利益成为一个抽象概念, 往往造成实践中理解有偏差,操作中弹性极大，行政主体打着“公共利益”的幌子撤销其做出的影响相对人信赖利益的行政行为，而仅仅给予相对人一点补偿，这大大违背了信赖利益保护的原则。因此,公共利益涵义和标准的不明确,对信赖保护原则的适用造成了极大的障碍。

　　（三）补偿标准及方式不明确。我国《行政许可法》第八条只是笼统地规定：“行政机关应当依法给予补偿”。但怎么补偿，给予何种程度的补偿，依照什么样的程序进行补偿都没有规定。这使得相对人的获得补偿的数额以及获得补偿的方式难以落实，给行政机关逃避责任提供了漏洞。

　　（四）信赖利益缺乏司法保护。由于我国官本位思想太强大，“民告官”在中国还是比较困难的。在这种情况下，作为行政主体的政府处于强势地位，抽象行政行为和具体行政行为的作出和废止很不规范，涉及信赖利益保护的问题进入诉讼程序的很少，进入诉讼程序胜诉的更是屈指可数，这就使得信赖利益缺乏司法保护。

　　四、信赖利益保护原则的完善

　　（一）不断扩大信赖利益保护原则的适用范围。不但适用于授益性行政行为，还应适用适用于负担性行政行为；不但适用于具体行政行为领域，还应适用于抽象行政行为领域。并且应将行政信赖保护原则作为我国行政法的一项基本原则贯穿于行政立法、执法及司法活动中。

　　（二）尽快界定公共利益之界限，通过司法解释对公共利益的范围予以界定，明确规定哪些属于公共利益，哪些不属于公共利益。这样既可以规范行政行为，又可以保护行政信赖利益，更可以把行政信赖利益保护原则落到实处。

　　（三）确定补偿的标准及方式。为了“应当给予补偿”这一原则性规定具有可操作性和现实性，应该划定补偿的标准，可以根据不同的情况确定不同的标准，确定标准的原则是与相对人所遭受的信赖利益损失要大体相当。更重要的是确定相对人对获取补偿的方式，一般是依据标准，还有可以与行政主体通过协商等方式，最后还可以通过诉讼手段索取合理补偿。

　　（四）完善司法保护机制。司法救济是相对人权利救济的最后途径，也是最重要的途径。应明确相对人运用诉讼手段维护自己信赖利益保护的权利机制，并且行政机关、司法机关应该改变传统的思想，鼓励和支持行政诉讼。完善司法程序，真正让司法救济对相对人的信赖利益保护发挥作用。

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　　（作者单位：贵州省贞丰县人民检察院）

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