审计法实施条例_审计法论文：论我国审计法目的条款之完善50

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1995年7月19日起实施的《中央预算执行情况和；首先,国家审计制度微观、直接的制度功能是监督国家；员拥有与法官相同的独立性；容就变得没有任何实际意义,甚至显得滑稽和虚伪；然而,在我国审计法目的条款关于国家审计制度多元化；(一)“廉政建设”的立法表述不能充分体现现代宪政；一书的序言中,曾精辟地概括了国家审计在美国宪政结；(二)“廉政建设”的立法表述无法容纳国

1995年7月19日起实施的《中央预算执行情况和其它财政收支的审计监督暂行办法》第2条规定:“审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况进行审计监督,维护中央预算的法律严肃性,促进中央各部门严格执行预算法,发挥中央预算在国家宏观调控中的作用,保障经济和社会健康发展”。2006年修订的《中华人民共和国审计法》第1条,将我国审计法的立法宗旨规定为:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。”2010年5月1日起实施的《中华人民共和国审计法实施条例》第2条规定,“审计法所称审计,是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”可以看出,我国审计法在演进过程中始终体现了现代社会国家审计制度价值功能多元化的发展特征。

首先,国家审计制度微观、直接的制度功能是监督国家财政资金使用。这体现了国家审计制度在立法宗旨上的个性特征。韩国《宪法》第99条规定:“监察院每年对年度财政预算收入、支出的决算进行检查后,向总统和次年度国会报告结果。”德国《基本法》第114条规定:“联邦审计院审计预算的执行和非预算资金的管理、经济效益性和合法合规性,其成

员拥有与法官相同的独立性。联邦审计院每年要向联邦政府、联邦议会两院提交报告”。〔4〕37、114通过审计监督国家财政资金使用的目的并不仅仅是消极地维护国家财政经济秩序,还包括积极地保证财政资金使用效益的提高,我国2006年《中华人民共和国审计法》修改时,将“提高财政资金使用效益”规定为审计法的目的,丰富了国家审计制度的内容,提升了国家审计制度的层次,还为今后开展政府绩效审计提供了直接的法律依据。其次,“保障国民经济和社会健康发展”拓展并取代“保障国民经济发展”,体现了国家审计制度应有的宏观价值功能。再次,“促进廉政建设”体现了国家审计制度的权力监督功能。国家审计制度多元化的价值功能形成了一个有机的整体,并体现出自己的特色。审计法通过“加强国家审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益”的方式,实现“保障国民经济和社会健康发展”的制度追求,从而区分于其它部门法类似的价值追求。从权力监督角度而言,几乎所有公法部门都以不同方式涉及到了权力监督,但是国家审计制度在权力监督上具有独特的视角,著名政治学家E·A·里斯(E·A·Rees)在《苏联的国家控制》一书中曾深刻指出“:所有政治体制研究的中心是国家性质的问题,而国家研究的中心则是控制和经济责任问题。”〔6〕任何政治和社会生活中的分权和制衡,假如剥离了其应有的经济内

容就变得没有任何实际意义,甚至显得滑稽和虚伪。国家审计制度正是借助具体的专业知识对履行国家经济、社会和政治职能所必需的公共资源进行必要的法律监督实现权力监督的。这种监督是宪法和法律设定的基本权力②,同时也是我国社会主义公有制条件下的基本经济制度和政治制度的必然要求。

然而,在我国审计法目的条款关于国家审计制度多元化价值功能的架构中仍然存在着一定的不协调(或紧张)。美国学者塔尔科特·帕森斯(TalcottParsons)认为,特定系统的各个组成部分之间变化程度和速度不同,会导致数个子系统之间相互关系的不协调,从而影响整体效果,形成结构上的内在紧张。“原因是由新情境引起的需求和既有结构中反对必要变化的惰性成分之间的冲突。”〔7〕184笔者认为,以此作为方法论来分析我国审计法目的条款所表述的审计法多元化的价值追求之间的关系是合适的,并认为,其中将我国国家审计制度的宏观政治功能限于“廉政建设”的立法表述仍有进一步改进的必要,理由是:

(一)“廉政建设”的立法表述不能充分体现现代宪政文明对国家审计制度的要求。国家审计和社会审计、内部审计具有不同的制度功能,它是一个国家宪政结构的有机组成部分,威廉·普罗克斯迈尔(W illiam Proxmire)在《美国审计总署》

一书的序言中,曾精辟地概括了国家审计在美国宪政结构中的地位和作用,即:“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它拥有的审计权与调查权,国会在监督和监察方面就几乎无能为力。而且,审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面用款要求的唯一机构。”〔8〕我国审计署科研所课题组2003年的一项研究指出:国家审计的范围几乎覆盖了所有的权力部门,便于发现具有普遍性和规律性的问题,从宏观角度提出改进制度和完善政策的建议,通过政策和制度的完善,实施对权力的监督。因此,国家审计是对权力进行监督的长效机制,审计机关是在宪法层次上唯一被赋予经济监督权,专司经济监督职能的机构。〔9〕

(二)“廉政建设”的立法表述无法容纳国家审计制度在推动政治文明进步中所具有的全部价值意蕴。“干部监督”或者说对公务员进行职务监督的职能在各个国家的国家审计制度中都存在,例如,韩国为了防止经济高速发展时期政府官员的腐败,在1963年将最高审计院和监察委员会合并,推动职务监察,保证反腐倡廉,提高行政效率。随着经济社会的进一步发展,人们对权力监督提出了更高的要求,已经超出了“检查是否犯错误式”的合规性审计范畴,不仅要检查和监督政府对公共资源使用的合法性,还要检查和监督政府对公共

资源使用的效益性———绩效审计。1997年德国《联邦审计院审计条例》第4条规定,联邦审计院的审计标准是管理工作的经济效益性和合法合规性。经济效益性审计调查的是,在所要达到的目标和所投入的资金之间是否追寻和达到了最佳的比例关系,包括管理工作的有效性、合理性以及投入的资金与任务之间的相关性(节约性原则)。〔4〕130美国《政府审计准则(2007)》和最高审计机关国际组织( INTISAI)(1995)均对政府绩效审计做出了规定,形成鲜明的合法性审计与绩效审计有机结合的结构体系。“廉政建设”仅仅是社会主义政治文明建设的一项具体任务,不能囊括人们在政府廉洁要求之外,对一个高效、充分实现人民权利的政府的深切期望。

(三)从立法技术上分析,“廉政建设”与“国民经济和社会健康发展”在抽象程度上并非同一层次的概念,而“促进民主政治建设”与“保障国民经济和社会健康发展”则属于统一抽象层次的概念表述。进而,“廉政建设”更是一个政治和日常生活中的用语,它甚至不是一个具有明确法律内涵的用语,“政治生活和日常用语具有任意性和不确定性,因其宽泛而容易产生歧义,应当尽可能用具有严格性和确定性的法律语言来矫正”。〔10〕296

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