资源型城市经济转型的财税政策研究－以铜陵市为例

第一章 绪论

第一节 选题背景与选题意义

一、选题背景

在新中国成立到 21 世纪初这个阶段中，资源型城市作为我国的能源资源战略保障基地，不仅为我国经济的快速发展提供了能源和材料，也为我国制造业的发展提供了物质基础。近几十年来，在加快实现工业化国家的宏观背景下，很多资源型城市选择走资源消耗性这条发展路径，虽然这条路径见效快，但是资源消耗多，产出效率低。显然这种发展模式能在短期内使资源型城市迅速成长起来，然而随着资源的枯竭，资源依赖型区域的经济也出现了衰竭的现象。要改变资源型城市不可持续发展的现状，应该改变对资源的过度依赖，寻找新的经济增长点。自 2011 年以来，我国经济进入新常态以及下行压力加大的情形下，这就导致了原材料、能源等行业的产能过剩，这将给产业结构单一的资源型城市带来更为严峻的挑战。资源型城市经济、社会和生态环境等各方面的问题都逐渐显现出来，经济发展速度减慢、失业剧增、生态环境恶劣等因素都约束了城市的快速发展。资源型城市进行经济转型，不仅是推进新型工业化和新型城镇化、建设生态文明社会的重大战略任务，更是我国经济社会实现可持续发展的重大战略目标。

近年来，随着绿色 GDP、低碳经济、能源革命等词的出现，资源型区域的发展问题受到了国家的高度关注，陆续出台了一系列促进资源型城市进行转型的政策和指导意见。在十届人大二次会议上，时任党中央总书记的胡锦涛提出，“我们要加快推行资源型区域的转型试点工作，从完善经济结构、就业、社会保障等方面来促使资源型区域的可持续发展。”我国的资源型城市的发展问题越来越受到国家的高度重视，2007 年，国务院出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，把“帮助资源型枯竭城市实现经济转型，促进资源型枯竭城市的可持续发展作为政府的重要工作”，这是我国针对资源型城市的发展问题第一次制定的文件，至此拉开了我国资源型城市转型的序幕。西方经济学家认为只有在完全竞争的市场经济条件下，资源的配置才能达到最优的状态，被称为“帕里托最优原则”。但由于资源型城市的发展本身就是一种典型的市场失灵现象，政府的介入已经成为促使资源型城市经济转型不可或缺的手段。                

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第二节 国内外研究综述

一、国内资源型城市经济转型研究

我国对资源型城市理论的研究开始于 20 世纪 70 年代末，李文彦（1978）对我国的资源型城市进行了详细的研究，首次对资源型城市的概念进行了界定，界定出了24 个煤炭资源城市，并对煤矿城市的工业化发展进行了详细的阐述，这对今后我国资源型城市的研究产生了深远的意义①。周一星（1988）主要是对有关城市工业职能进行了分类研究，为以后对资源型城市进行深层次的研究奠定了基础②。魏心镇（1981）认为煤炭城市的发展要站在区域工业布局的角度上进行，但是工业布局必须要符合“生态系统平衡”的规律，这样才能实现经济发展的可持续③。马清裕（1983）提出了在城镇工业布局上，应该要协调好工矿区的人口和工矿区布局之间的关系，以促使工矿区经济稳定的发展④。

 从 20 世纪 90 年代开始，随着时代的发展，城市之间的差距已经逐渐显现出来了，许多城市都面临着资源匮乏的情形，如何改变产业结构和实现城市的经济转型，成为了当时资源型城市亟待需要面对的问题。樊杰（1993）认为资源型城市所遇到的问题，是资源型城市的经济结构单一，抗风险能力低造成的，因此进行产业结构调整是必须的，并提出了相应的产业结构调整的建议⑤。蒋承菘（1997）从不同的管理角度从发，探讨了在资源型城市转型发展过程所遇到的难题与挑战，并详细阐述了应对的对策与建议⑥。可以看出，在这个阶段资源型城市的经济结构矛盾已经逐渐显现出来，人们已经开始探讨如何优化资源型城市经济结构的问题。

21 世纪以来，国家对资源型城市转型出台了一系列的政策，学术界开始慢慢研究国家政策如何支持资源型城市的发展。徐天祥、孙合灵(2011)认为，资源型城市要改变原来那种资源掠夺式的发展方式，就应该培育经济发展的新动力，积极进行经济结构的调整，最终实现经济的可持续发展⑦。刘力钢、罗元文（2006）等在《资源型城市可持续发展战略》中，以阜新市作为案例进行调查分析，根据其实际经济发展情况，对其产业结构调整和经济转型提出了针对性的方案①。刘耀斌（2009）认为资源型产业存在“市场失灵”现象，资源型城市要实现经济的成功转型，需要政府和市场之间的相互协助与配合②。李茹宝（2008）认为政府应该加大力度，支持资源型城市的经济转型，可以加大对资源型城市资源税、增值税、企业所得税和资源补偿费的返还比例③。谷世孟（2013）提出税收作为一种经济手段，可以通过市场配置资源的作用来进行资源重新分配；而资源税可以通过改变计征方式，增加资源税与价格的联动效应，切实可以改变对资源的掠夺式开采和浪费的现象④。王树义(2011)通过分析国外成功转型的案例，得出可以通过财税政策和立法相结合的方式，围绕着经济转型、社会保障和环境治理三方面，以实现城市的可持续发展⑤。总之，对于资源型城市的经济转型而言，，需要多方主体共同协助发挥其作用，对于政府而言，需要对资源型城市转型的过程做出一个长期的规划，不仅要保证市场机制作用的充分发挥，还要科学引导、循序渐进地促使资源型区域进行经济转型，以实现经济发展的可持续。

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第二章 资源型城市经济转型的财税支持理论分析

第一节 资源型城市经济转型的理论分析

一、资源型城市经济转型的内涵

（一）资源型城市的内涵

关于资源型城市内涵的界定，无论是在理论上，还是在现实中，国内外还没有进行一个清晰、统一的界定。国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中指出，资源型城市（资源型地区）的概念定义为以本地区森林、矿产、水等自然资源的开发和深加工为产业的城市类型①。

资源型城市可以从以下几个方面进行界定。从资源特性来看，资源主要是指可耗竭的矿物和能源，如矿物、森林、煤炭、石油等自然资源，他们的共同特点就是不可再生性。从城市特性来看，可以从发生学、功能学以及演化过程这几个方面来研究资源型城市。从资源型城市形成的特性来看，形成模式主要有两种，一种是资源型城市的兴起完全是伴随着资源的开采而发展起来的，这被称之为“先开矿后建城式”，如平顶山、白银、攀枝花、大庆、金昌等；另一种是该城市在资源开采前就已经存在了，我们称之为“先建城后开矿式”，如大同、邯郸等。从功能学的角度看，资源型城市一般为国家的经济发展提供了大量的资源产品，承担着为国家输出资源型产品的功能。从城市演化的过程来看，随着资源的开采，城市的发展一般都要经历“产业兴起—产业主导—产业衰退—城市衰退或转型”这个周期②。可以看出，资源型城市的繁荣与兴衰与其自然资源有着密不可分的联系，且其经济结构主要是以资源产业为主。

从上述对资源型城市概念的阐述中，归纳出资源型城市的本质内涵，即资源型城市是在资源开采和利用的基础上建立和发展起来的，且资源型城市对资源有着很强的依赖性，资源产业对工业的贡献度较大，社会环境和经济结构会随着资源的开采而表现出不同的发展态势。

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第二节 财税政策促进资源型城市经济转型的相关理论

资源型城市形成的突发性，导致其面临着布局分散、基础建设缺少全面的统筹安排、产业结构严重失调、失业剧增等问题。因此要解决这些问题，资源型城市必须进行经济结构的调整，实现城市的经济转型。政府有责任为城市的发展清除障碍，可以通过制定财税政策来影响企业、个人的经济活动，以影响资源的配置，从而促进资源型城市的转型。在这个过程中，财税政策通过切实可行的措施来影响资源型城市中各个主体的经济活动，以达到改变产业结构的目的，因此健全有效的财税政策对城市的可持续发展有着重大的现实意义。

一、外部性理论

外部性的概念最早是由马歇尔（Marshall，1890）提出的，其后，福利经济学的创始人庇古（Pigou，1920）对其进行了扩展，将“外部性”分为外部经济和外部不经济两种。外部经济一般是指该项经济活动的私人成本大于该项活动给社会带来的成本，即该活动给社会带来的利益大于给个人带来的利益；外部不经济则与外部经济完全相反，该项经济活动给社会带来了不利影响。庇古提出了“庇古税”，即设想将外部性内部化，根据污染所造成的损失对排污者征税，以致边际社会成本与边际私人成本相等，最终实现帕里托最优②。例如，化工厂向外排污水，这种行为会给环境带来危害，但是化工厂并没有付出额外的成本，这就会使私人边际成本与社会边际成本、私人边际收益与社会边际收益发生偏离，出现资源配置缺乏效率的现象。如果一项经济活动是外部不经济，即社会边际成本大于私人边际成本，则政府这时应该对其进行征税，以实现帕累托最优，从而维持了社会整体利益的稳定。相反，如果该项经济活动是外部经济，则政府应该对其成本进行补贴，最终使社会边际效益与私人边际效益相等。

由于资源的特性即排他性和垄断性，在资源开发过程中，必然会出现环境污染、资源枯竭等负外部性问题。政府的定位不明确，致使其在宏观调控中并没有发挥其应有的作用，制定的不合理税费制度使私人边际收益和社会边际收益不一致，无法使资源达到合理的配置。所以，为了合理的配置资源，政府应该制定出合理的财税政策，加快资源型城市的转型。

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第三章 铜陵资源型城市的发展现状及财税政策存在的问题 ....................21

第一节 铜陵资源型城市经济的发展现状...........................21

一、铜陵资源型城市基本经济概况.............................21

二、铜陵资源型城市经济转型取得的阶段性成果................21

第四章 国外财税政策促进资源型城市经济转型的典型案例与启示 ........28

第一节 国外财税政策促进城市经济转型的典型案例.......................28

一、法国洛林地区................................28

二、日本北九州地区....................................29

第五章 完善铜陵资源型城市经济转型的主要财税政策.............................34

第一节 完善铜陵资源型城市经济转型的财政政策 .....................34

一、加大财政转移支付力度........................34

二、拓宽财政融资渠道.................................35

第四章 国外财税政策促进资源型城市经济转型的典型案例与启示

第一节 国外财税政策促进城市经济转型的典型案例

随着资源的日益枯竭，各个国家都在探索经济转型发展的出路。一般来说，国外和国内资源型城市转型的环境并不完全相同，其所采取的措施也不同，完全照搬国外的经验做法是不足可取的。但是，绝大部分地区是在政府财税政策的支持和帮助下，实现了资源型城市的成功转型，实现了经济的再度振兴。为此，我们应该从中吸取一些成功的经验，借鉴到我国资源型城市的转型实践中去。本文以法国的洛林地区、日本的九州地区、德国的鲁尔地区为案例进行分析。

一、法国的洛林地区

洛林地区以其丰富的铁矿资源、煤矿资源优势使洛林地区的经济迅速发展起来。但是，从 20 世纪 70 年代起，随着资源储存量的减少，洛林地区的钢铁产业的发展速度严重下滑，为了摆脱困境，法国政府制定了一些财税政策加以扶持，走上了发展替代产业的转型道路。

（一)改造传统产业，发展新兴产业

与其他资源型区域的经济转型不同的是，洛林地区把发展的重点，直接转移到具有国际竞争力的高新技术产业上。主要做法如下：一是，利用税收优惠政策，不仅吸引了大量的资金流入，还把高新技术引入该地区，对传统产业进行了改造升级，实现生产过程的自动化。二是，发展新兴产业，培育其成为该地区的支柱产业，如计算机、电子、核电等，可以通过减免税收支持新兴产业的发展。对那些在老工业区投资办厂的企业，政府会给予极大的财税支持，对其免于征收 3 年所得税和公司税。三是，对那些没有竞争优势的产业，应该采取逐渐放弃的态度。如煤炭和钢铁资源的开发成本高于全球该行业的 3 倍，虽然还存在一定的可开发空间，但是为了把政策资金投入到那些发展潜力大的产业上去，以实现经济的快速复苏，对这两个领域会采取逐渐放弃的政策。

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第五章 完善铜陵资源型城市经济转型的主要财税政策

第一节 完善铜陵资源型城市经济转型的财政政策

铜陵资源型城市面临的许多问题都是历史遗留下来的，解决这些问题不是一蹴而就的，但是目前应该把促使资源型城市的经济转型作为重大课题提到日程。自 1994年的分税制实施以来，财政收入明显由地方向中央倾斜，特别是随着“营改增”的推进，使得资源型城市政府出现“经济贫困”的局面。另外，再加上“市场失灵”的存在，仅仅依靠资源型城市和市场的力量，来达到转型的目的存在一定的困难。我国政府应该把铜陵资源型城市经济转型问题作为一个长期目标加以规划，及时调整不利于城市转型发展的国家政策，并且在财税政策优惠方面给予资源型城市一定的倾斜，以帮助资源型城市摆脱发展面临的困境，以实现经济社会发展的可持续。

一、加大财政转移支付力度

政府的资金支持是资源型城市转型所必需的，因此完善我国的财政支付制度，使其最大化发挥对资源型城市资金援助的作用。在促进资源依赖型区域转型的财政转型支付模式的选择上，应该采取纵向转移支付和横向转移支付相结合的模式。这样不仅可以解决资源型城市资金不足的问题，还可以协调各区域之间的发展。目前我国在转移支付制度上应该借鉴国外的成功经验，建立我国的横向转移制度模式。横向转移制度不仅可以减缓中央的资金压力，还可以提高转移支付的透明度，促进区域间的合作，最终实现共同发展。我国的财政转移支付资金主要用于以下几个方面，来促进资源型城市的转型。

（一）支持产业结构的调整

政府可以通过财政参股、财政贴息、专项拨款等方式加快对资源型城市产业结构的调整，以实现资源型城市转型和可持续发展。主要有以下几种方式，第一，对那些发展潜力大的替代产业，并符合国家的产业发展政策，为了在短期内促使资源型城市实现产业转型升级的战略目标，政府应该加大财政转移支付的力度。第二，要知道，技术创新是经济发展的灵魂，为了加快资源型城市的产业结构调整和升级，政府应该通过财政参股、财政专项拨款、财政贴息方式，对企业的高新技术项目和技术改造项目在资金贷款上给予一定的优惠政策，充分发挥现有的工业基础优势，以促进产业结构的升级。可由中央政府设立资源型城市经济转型的专项贷款，如对铜陵市资源型企业的铜加工、电子、精细化工、装备制造、新材料和生物医药等非资源型产业项目安排政策性贷款并给予贴息，地方也可以给予一定的资金支持。在此政策下可以推动企业的技术进步，提高产品的科技技术附加值，以达到资源型城市产业结构调整的目的，提高了企业的竞争力。

参考文献（略）